也论行政案件的审理对象，本文主要内容关键词为：行政案件论文,对象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政案件的审理对象是一个涉及行政诉讼的主体、受案范围等多方面内容的问题。近年来关于这一问题的论述时见发表（注：参见江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期；宋炉安、李树忠：《行政案件的审理对象》，载《行政法学研究》1997年第2期；李轩：《试论行政案件的审理对象》，载《行政法学研究》1997年第4期。）。笔者希望从实际操作层面出发加以研究，提出自己的一管之见。
一、行政案件审理对象的含义
行政案件的审理对象是指公民，法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯了自己的合法权益而依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼后，人民法院在审理和裁判行政案件时所应针对的对象。案件的审理对象即当事人之间争议的，请求人民法院予以裁判的实体法律关系，也就是诉讼理论上所称的诉讼标的。但诉讼标的是从诉的角度所分析的诉的一个要素，研究诉讼标的的目的是为了区别此诉与彼诉；审理对象则是从法院审判的角度所分析的一个实践问题，研究审理对象的目的是为了明确人民法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点。
当前，各地人民法院及其法官在审理行政案件时，对行政案件应以什么作为审理对象在认识和做法上各不相同。由于我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，且至今还在一定程度上依赖于民事诉讼，审判人员也大多来源于民庭，因而一些法官便不顾行政诉讼自身的特殊性，仍然沿用旧的习惯，象审理民事案件一样去审理行政案件，简单地把当事人争议的内容作为审理对象，当事人争议什么就审理什么，对没有争议的内容，法官则不去审理，从而偏离了行政诉讼的目的和宗旨。有的法官以原告的行为为审理对象，只要原告的行为违法就推论出被告的行政行为不应撤销的结论，以致于在法庭上形成法官和被告共同审原告的现象，治安行政案件在这方面尤为突出。结果，违法的行政行为被违法的审判行为所放纵，以至行政审判难以实现其保护公民、法人或者其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的目的，在社会上造成了不良的后果。因此，有必要在认识上对行政案件审理对象的含义及其相关的理论与实践问题予以进一步的明确。
我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查；第11条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼；第54条第四项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。综合这些规定来看，他们不仅明确了人民法院受理行政诉讼案件的范围，同时也对行政案件的审理对象进行了明晰的界定，即行政案件的审理对象是当事人之间争议的请求人民法院予以裁判的具体行政行为的合法性问题或行政处罚的适当性问题。依此规定，笔者认为，具体应从三个方面来界定行政案件的审理对象：第一，行政案件的审理对象是行政机关的行为而不是相对人的行为；第二，行政案件的审理对象是行政机关的具体行政行为而不是行政机关的抽象行政行为；第三，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性问题，而不是具体行政行为的适当性问题（行政处罚除外）。对界定行政案件审理对象的后两个方面，自行政诉讼法颁布后，学术界已有大量论述；司法实务界亦有清楚的认识，对此本文将不再赘述。笔者将在本文中着重论述的是，依行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不是审查相对人的行为是否合法；行政案件的审理对象是被告的行为而不是原告的行为。
二、审查行政机关的行为与审查相对人行为的彼此关系
人民法院审理行政案件，必须把被诉具体行政行为作为审查的重心和主要对象。审查相对人行为是否合法不可能最终确定被诉具体行政行为是否合法，更不能代替对被诉具体行政行为合法性的审查。
行政诉讼本质上是行政法制监督的一个内容。作为我国诉讼制度的一个有机组成部分，行政诉讼制度既有解决行政纠纷，保护公民、法人或者其他组织合法权益的功能，又具有借助司法权对行政权实施监督的性质，但司法权不能代替行政权。行政机关（包括法律、法规授权的组织，以下同）行使行政职权，针对公民、法人或者其他组织的违法行为作出行政处罚或者采取行政强制措施，针对相对人的申请行为作出相应的许可或不许可的回答，以及作出其他具体行政行为，是行政机关实施行政管理的主要内容。查清相对人是否具有违法行为，或者相对人的申请行为是否符合法定条件是行政机关的职权和职责，而不是人民法院的职权和职责。人民法院在行政诉讼中，不能代替行政机关行使行政管理权来调查行政管理相对人是否有违法行为或者相对人的申请行为是否符合法定条件。相对人的行为及其事实状态是行政机关在作出具体行政行为时应该加以查清的问题，在诉讼中行政机关应将能够证明相对人的行为及其事实状态的证据向人民法院提交，以证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性。行政诉讼作为行政法制监督的一个内容，其监督和审查的对象是行政机关的行为而不是相对人的行为。人民法院对此必须有清楚的认识，在审理行政案件时不能本末倒置。
“具体行政行为的合法性，并不完全取决于相对人行为的性质”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）即具体行政行为是否合法，与相对人行为的性质并不具有必然的联系。相对人的行为违法，行政机关的处罚行为不一定合法；相对人的申请行为符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为不一定违法（因为还要考虑一定时间和地域范围内许可证颁发的情况及其他社会环境条件）；相对人的申请行为不符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为也不一定合法。即使相对人实施了非常严重的违法行为，但如果行政机关对该行为所做的具体行政行为具有主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权等情形，人民法院仍要判决撤销该具体行政行为，判决行政机关重新做出具体行政行为。总之，相对人行为违法，只说明行政机关有做出相应具体行政行为的必要性，并不能说明其所做出的具体行政行为的必然合法性。行政机关所做具体行政行为是否合法，仍然要依行政诉讼法关于判决部分的规定加以审查，以便确认该行为是否符合具体行政行为得以合法的五个要件。
当然，人民法院审理行政案件，并不完全排除对原告行为的审查。每一具体行政行为都要针对一定的对象，“相对人行为是否合法与行政行为的合法性具有一定的依存关系”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）。有时，确定相对人是否有特定的违法行为存在，是确定被告所做具体行政行为是否合法的前提。在这种情况下，审查相对人是否有行政机关确认的违法行为存在，则既是必要的也是必须的。例如税务局以偷税为由对某人进行处罚，该相对人起诉的理由是自己一直守法经营，并无偷税行为。本案争议的焦点是原告有无偷税行为，而对于被告所做具体行政行为是否合法所应涉及的其他要件，如有无管辖权，有无法律、法规依据，是否符合法定程序等问题，双方并无争议。在这一案件中，人民法院必须对原告有无偷税的行为进行审查，但审查的重点是被告提供的证据是否能够证明原告实施了偷税行为。在这种情况下，审查原告行为只不过是借以确定被诉具体行政行为是否合法的一个环节，是为确定被诉具体行政行为是否合法服务的。从另一个角度说，人民法院在审理行政案件时，并不需要直接调查原告是否确实实施了偷税的违法行为，而只应审查被告在做出具体行政行为时是否有充分、确凿的证据证明原告实施了偷税的违法行为。如果被告在诉讼中不能向法院提交此类证据，人民法院应即以被告所做具体行政行为的主要证据不足为理由判决撤销该具体行政行为。
三、人民法院在正确确定行政案件审理对象时应注意的几个问题
研究审理对象的目的是为了给审判实践提供正确的指引。以被诉具体行政行为的合法性或适当性问题作为行政案件的审理对象，即要求人民法院的行政审判活动紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题来进行。具体来讲，在审理时应注意以下几点：
（一）人民法院审理行政案件时应强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题加以举证。
被告对做出的具体行政行为负有举证责任乃是我国行政诉讼证据制度的特点。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举征责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼法第54条规定具体行政行为主要证据不足的，人民法院应判决撤销。上述规定表明被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当举证证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性，这种责任既是行为责任也是结果责任。因此，强调被告的举证责任，应当把被告的举证行为和行政诉讼的裁判结果直接联系起来。被告拒不举证、不能举证或提供的证据不足以证明法定事实成立的，人民法院都应当根据行政诉讼法的规定判决被告败诉。强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题举证时应当做到：第一，强调被告在应诉期间内，应提供做出具体行政行为所依据的事实根据和规范性文件。对拒不提供、不及时提供的不得迁就，并应在答辩期限届满后，及时开庭。第二，法院在开庭前不调查收集证据，在开庭后也不得帮助被告调查收集证明其具体行政行为是否合法的主要证据。第三，在庭审中要强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题依逻辑顺序逐一举证，原告有权围绕该问题进行质证。
（二）人民法院审理行政案件时应正确处理事实审查中审查原告的行为和审查被告的行为的关系。
坚持以被诉具体行政行为的合法性和适当性作为行政案件的审理对象是正确处理事实审查中审查原告的行为和审查行政机关的具体行政行为之间关系的关键。具体来说应正确区分以下情形：
第一，对原告以行政机关认定的事实有错误为理由提起诉讼的行政案件中，人民法院应将具体行政行为认定的事实是否清楚、确实作为行政案件审理的重要内容。但是在这种情况下，人民法院对事实的审查主要是针对被告作出的具体行政行为中认定原告行为的事实是否与客观事实相一致，证据是否确实充分，而且只应限于被诉具体行政行为所确定的事实范围，而不能任意扩大事实审查的范围。通过事实审查，被诉具体行政行为认定事实错误或事实不清、证据不足的，人民法院应以主要证据不足为由判决撤销被诉具体行政行为；被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分的，人民法院还应对被诉具体行政行为进行进一步的审查以便确定该具体行政行为的合法性或适当性。
第二，原告对行政机关认定的事实没有争议的行政案件，人民法院的审判活动可以不涉及原告的行为，不进行事实审查。人民法院在对当事人争议的关于具体行政行为是否合法的其他内容如有无法律依据、是否符合法定程序等问题进行审查后，即可作出判决。例如农民张某因盗窃500元财物而被决定送劳动教养一年，张某不服而向法院提起诉讼。在本案中，原告、被告对张某所为之盗窃事实均无争议，但张某既不符合劳动教养条件（屡教不改），又不符合劳动教养所适用的地域范围（收容大中城市需要劳动教养的人），因此决定对张某劳动教养一年显然是错误的。
第三，对具体行政行为明显错误的案件，如明显超越职权、明显违反法定程序等，人民法院即没有必要再就原告的违法事实进行审查。因为行政案件审理的对象是行政机关的行为而不是相对一方当事人的行为，行政行为既然已经被确定为违法，则不管当事人的行为是否违法都应当无条件地予以撤销。因此没有必要再对相关事实进行审查。如湖北某县地方税务局对该县在广东打工的农民的劳务所得征收个人所得税，直接违反了个人所得税法关于劳务所得应在“源泉地”纳税的规定。人民法院在审理此案时没有必要审查原告是否在广东已缴纳过个人所得税和被告的征税决定有无事实依据即原告究竟有多少个人所得以及应当如何计算所得额和所得税等问题，便可直接以被告超越职权为理由予以撤销。
（三）人民法院审理行政案件时不能忽视对被诉具体行政行为是否符合法定程序进行审查。
首先，违反法定程序作出的具体行政行为本身就是违法的。行政诉讼法规定人民法院对具体行政行为违反法定程序的应判决撤销，行政处罚法规定不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定明确了是否符合法定程序是具体行政行为是否合法的重要标准之一。如行政机关作出具体行政行为后不按法定程序送达并告知相对人享有的诉权，该具体行政行为就不具有法律效力。又如行政机关在作出吊销企业营业执照的行政处罚决定之前既未告知相对人有要求举行听证的权利又未举行听证，该行政处罚决定亦属违法。
其次，有的行政行为违反法定程序本身就能导致行政侵权行为的发生。如交警扣押相对人的车辆行驶证而不按法定程序开具暂扣证，致使相对人的车辆不能行驶，即属于程序违法。然而正是这种程序违法给相对人造成了损失。如果相对人对此提起诉讼，人民法院即应对被告是否遵守了法定程序进行重点审查。
（四）人民法院的判决应当紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性和适当性问题作出。
判决是人民法院对被诉具体行政行为的合法性和适当性问题做出的权威性结论，也是人民法院对行政案件做出的最后处理决定。人民法院在判决书中的结果部分只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题做出结论，在判决书的理由部分也只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题进行叙述。总之，人民法院的判决不得就原告的违法行为是否存在及该行为应受到怎样的处罚进行叙述和处理。
四、需要特别加以说明的几个问题
（一）如何正确地界定错案？
强调由被告举证，强调对被诉具体行政行为的合法性进行审查，即意味着当具体行政行为所涉及的相关事实不清、主要证据不足时，人民法院便没有必要去查清事实就可以直接判决被告败诉。这似乎与传统的认识不相一致。依传统的认识，如果人民法院没有查清案件事实就作出判决，必然会造成错案。而在行政诉讼中，人民法院除在作出变更和履行义务的肯定判决时具有主动性，应在当事人举证的基础上直接依据事实和法律作出判决以外，一般针对合法性进行审查的案件，人民法院对具体行政行为的判决要么是维持要么是撤销。维持还是撤销的标准则是行政诉讼法在判决部分所列举的关于具体行政行为是否合法的五个标准。正如本文前述，人民法院不应对原告的行为进行主动审查，亦不应主动调查与之相关的案件事实。由于法律规定作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件概由被告提供，人民法院不负有调查和收集证据的任务，因此，只要人民法院的判决是在当事人对事实和法律举证的基础上依据事实和法律作出的，就不是错案。事实应是当事人提供的事实，法律则既包括实体法，也包括程序法。行政诉讼中可能出现的错案应当是指不依据当事人提供的事实和证据作出判决，或者审查判断证据时出现错误，或者适用法律上存在错误。
（二）如何正确地贯彻实事求是原则。
依靠群众，实事求是，深入实际调查研究，是我国司法工作的优良传统。从某种意义上说，强调行政诉讼以具体行政行为作为审理对象，并仅仅在当事人举证的基础上，而不是在查清全部案件事实的基础上作出判决，这在一定程度上显然是和实事求是原则相违背的。如有时在主要证据不足的情况下，行政机关所为之具体行政行为的结果还是正确的，只不过行政机关在诉讼中不能举出足够的证据，其原因或者是由于作出这个具体行政行为是出于其工作人员的经验和直觉，或者是由于工作人员的疏忽而没有将证据保存下来等等。在这种情况下，不仅人民法院不收集证据，而且被告受诉讼中不得自行取证规定的限制也不能收集证据，故此被告只得败诉。但是这是出于法治原则的考虑。实事求是原则只强调了以事实为根据，而法治原则则既要求以事实为根据，同时也要求以法律为准绳，要求任何机关和个人都不得违背法律，都必须在法律规定的范围内活动。法律要求行政机关作出行政行为时必须严格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起码的要求是先取证后裁决。如果行政机关的行为违背了法律规定，则不论这种法律是实体法还是程序法，都应当承担相应的法律责任。在这里，法治原则所起的作用是在宏观上促使行政机关依法行政，因此是从更广泛的意义和更深远的角度保证实事求是原则的贯彻。
（三）如何正确地看待相对人的违法行为。
即便原告有违法行为，但如果行政机关对其作出的具体行政行为不符合行政诉讼法所规定的要件时，人民法院仍要判决撤销。而且在诉讼中人民法院即使发现原告有未被行政机关发现的违法行为，也不得加以处理。这是否意味着放任相对人违法？笔者认为，对此问题，应从两个方面来看待：
一方面，行政诉讼法规定行政诉讼的目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政诉讼法并不要求人民法院通过审判活动监督相对人的行为，而是要求人民法院通过审判活动监督行政机关的行为。从行政诉讼的目的来看，相对人的行为并不是行政诉讼的审理对象。
另一方面，行政诉讼的目的是监督行政机关依法行使行政职权，这并不意味着放任相对人违法，只不过是因为司法权和行政权有着明确的分工，故对于相对人的违法行为，即应由行政机关调查和处理，而不应由司法机关调查和处理。人民法院撤销行政机关违法的具体行政行为后，行政机关可以根据事实和法律对相对人重新作出具体行政行为。对此，行政诉讼法有着明确的规定。行政诉讼法第54条规定人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为的，可以判决行政机关重新作出具体行政行为。第55条规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为时，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。有关司法解释规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告重新作出的具体行政行为所依据的事实和理由部分只要改变了其中的一部分，即不属于行政诉讼法第55条规定的“同一事实和理由”。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第55条规定的限制。因此，以被诉具体行政行为作为行政案件的审理对象并不会放任相对人的违法行为，而只是为了更好地实现行政诉讼的目的。