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改革开放以来，特别是近几年来，我省认真贯彻“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略，紧紧围绕富民强省、率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的宏伟目标，解放思想，开拓创新，与时俱进，全省依法行政工作取得了重要进展。
一、全面推进依法行政的基本路径
（一）不断更新理念，改革立法模式，着力提高立法质量
为适应实现“两个率先”发展目标的需要，我省以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学的发展观，以促进和保障经济社会发展为立法的第一要务，积极探索并形成了“少而精、不抵触、有特色、可操作”的立法思路，制定了一大批具有地方特色的法规、规章和规范性文件。
1.把握市场经济条件下政府转变职能的要求，清除与形势发展不相适应的观念，坚持立法的科学性、时代性。比如，在研究制定关于加强通榆河水污染防治的决定的过程中，对要不要设定“代治理”这一措施，我们提出适度的行政干预和充分的市场化运作相结合的思路，主张对排污单位是否实行代治理由环保部门决定，但代治理的单位不由环保部门指定，而由排污单位在有资质的中介机构中选择委托。再如，我们在研究制定特种设备安全监察条例的过程中，为防止把安全监察简单归结为行政审批，对特种设备设置的许可事项，作了重新整合和简化。
2.把握地方立法重在实际操作的要求，求真务实，锐意创新，突出立法的针对性和可操作性。比如，我们在研究制定江苏省城市市容和环境卫生管理条例的过程中，考虑到我省苏南和苏北经济发展不平衡的实际状况，有些要求在乡镇中目前无法做到，我们将条例的适用范围定为城市市区和县城城区，建制镇则参照执行。又如，我们在研究制定江苏省文物保护条例的过程中，对文物保护法中所称的“大型”基本建设工程，根据我省的实际情况，界定为“在地下文物埋藏区以外占地面积五万平方米以上的建设工程”，这样就便于实际操作。
3.牢记立党为公、执政为民的宗旨，把维护广大人民群众的根本利益与保障人民群众充分表达意志相结合，坚持立法的公开性。我们坚持每一项立法都采取灵活多样的方式，深入开展调查研究，广泛听取各方面的意见，实行开门立法，提高立法质量。如我们在审核服务业环境管理办法的过程中，仅省有关部门的协调会就开了四次；在审核建设工程抗震防灾管理办法的过程中，协调会则多达六次，最终使争议双方一起会签；在审核公共场所治安管理条例、劳动合同条例、文物保护条例等地方性法规过程中，建立了与有关方面进行集体会商的制度。省政府领导亲自参与立法过程，是近年来我省政府立法出现的一个重要特点。比如，在我省研究制定征地补偿和被征地农民基本生活保障办法、农村土地承包经营权流转办法的过程中，吴瑞林副省长和黄莉新副省长亲自深入基层，深入农村，主持召开五次立法调研听证会，直接听取基层干部、普通农民的意见。公开征集立法项目和立法意见，已经成为立法的重要环节。南京市法制办面向社会公开征集2004年立法项目，对社会各界和专家学者提出的集中反映在城市建设与城市管理领域，与市民生活密切相关的13件合理的立法建议予以采纳；该市还将拟请政府常务会议审议的法规和规章草案事先在网上公布，征求意见，受到了社会的广泛好评。此外，我省还对传统的地方性法规规章的起草模式进行了改革，直接起草和组织起草了实施突发公共卫生事件应急条例办法、实施医疗废物管理条例办法、关于修改市容和环卫管理办法的决定等10件立法草案。
4.把握入世要求和社会主义法制统一原则，注重地方立法与国家立法的和谐配套与统一。我省根据改革开放新形势的需要，把修改和废止放在与制定同等重要的位置上，最近五年，先后开展了五次大规模的地方性法规、规章和其他规范性文件清理工作。一是适应加入世界贸易组织进程，对全省967件地方性法规和政府规章、20459件其他规范性文件进行了全面清理。其中，废止地方性法规10件，修订44件；废止省政府规章92件，修订72件；废止规范性文件5520件，修改2500件。二是适应行政审批制度改革需要，及时修订了32件地方性法规，废止二件；修订政府规章19件，废止二件。三是根据国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的要求，对全省有关收容遣送的48件地方性法规、规章和规范性文件进行了专项清理，其中，修改18件，废止30件。四是根据招标投标法的要求，对我省正在执行的265件招标投标规章和规范性文件进行了自查自清，共废止规范性文件78件，修改43件。五是根据行政许可法的要求，对有关行政许可的项目、规定和实施机关进行集中清理，此项工作在6月15日前全部完成。
（二）创新执法体制，进一步改善行政执法
近年来，我省按照国务院和省政府的部署，着力推行相对集中行政处罚权工作，指导部门综合执法，加大了在行政执法领域的机制创新力度。
在城市管理领域积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作是我省改革行政执法体制的重点。到目前为止，我省各个省辖市以及昆山、常熟等六个县级市，已经先后在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，成立了相对集中行政处罚权工作协调小组，具体负责城市管理行政执法局的组建、运作和协调。昆山市在全国城管系统率先导入ISO9001质量管理体制，实现了城市管理工作观念、方法和标准的三大转变，得到了国务院法制办领导和同行的肯定。南京、苏州、徐州等执法局先后建立了自己的网站和电子政务系统，利用先进技术为城市管理执法服务。
在农林、交通、文化等系统开展综合执法试点工作，是改善行政执法的重要举措。在这方面，盐城、无锡（江阴）和泰州等市在农业（农林）综合执法方面已经做出了有益的尝试，取得了成功的经验。他们以农业法关于“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”的规定为依据，从规范本部门内部执法主体入手，按照“一支队伍，综合执法”的要求，走以综合执法为主，综合执法与专业执法和事业单位依法管理相结合的路子。通过设置部门法制工作机构，组建专职农业行政执法队伍，明确职能，理顺系统内执法、执法监督和依法管理的关系，初步建立了“机构设置合理，运转有效便捷，行为规范公正”的新型农业行政执法体系，有效地解决了部门内部执法体制不顺、执法机构设置分割、执法力量分散、执法水平不高的突出问题，增强了执法合力，提高了执法效率和质量。
（三）强化执法监督，确保法律的严格实施
我省在创新行政执法机制的同时，通过狠抓规范性文件备案审查工作、行政复议工作、执法大检查工作，强化执法监督，有力地增强了政府法制层级监督效果。
1.加强规范性文件备案审查工作。全省已初步建立了省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的框架，形成了县级以上人民政府对所属工作部门和下级政府抽象行政行为的监督机制。无锡、南通、徐州等市变被动等部门备案为主动联系部门备案，通过积极推行备案审查工作，得到了各有关部门的认同，他们主动要求法制办提前介入审查，大大提高了规范性文件备案率，有效避免了事后改正可能带来的不利影响，保证了抽象行政行为的合法有效。我省还专门召开了全省规范性文件备案审查工作会议，交流了工作经验，对进一步加强对抽象行政行为的监督做出了新的部署和要求。
2.强化行政复议审查监督。近年来，全省行政复议案件持续增长，公民、法人和其他组织直接向省政府申请复议的案件逐年增多。仅2003年，全省共受理各类行政复议案件约4550件；最近五年，直接向省政府提出行政复议申请的就达269件，依法受理128件。我们在复议审查工作中，始终把维护人民群众的利益放在首位，对违法或不当的具体行政行为，或直接撤销，或督促被申请人（行政机关）主动撤销或变更。
在办理复议案件的过程中，我们坚持将依法办案与维护稳定有机地统一起来，强化对重大群体性复议案件的协调处理力度。如2003年扬州市某村两个村民小组全体村民近200人，集体向省政府申请复议，请求确认扬州市政府发布的某一征地方案公告违法，并提出对扬州市政府相关文件的合法性进行审查。在案件受理之前，被征地农民与地方政府的矛盾极度激化，处理不好会影响地方稳定。我们针对扬州市征用农民土地补偿标准偏低的实际情况，积极做好沟通协调，指导扬州市政府提高了补偿标准，从而妥善地解决了申请人的问题，维护了稳定大局。同时，我们注意研究总结复议案件中反映出来的行政执法过程中的一些共性问题，如省以下垂直管理部门行政执法中的不规范问题、土地权属确认问题等，及时向有关行政机关提出整改建议，增强复议监督的力度。
3.健全责任制度，注重执法主体内部监督。近几年来，全省各地各部门普遍推行了以行政执法责任制为核心的行政管理公示制、评议考核制和责任追究制等各项责任制度，做了大量的工作，创造了许多富有成效的经验，使全省行政执法状况总体上有明显改善。同时，一些地区和部门还在评议考核和违法责任追究方面进行了深层次的探索，为全国行政执法责任制的深入推行提供了经验，受到了好评。省公安厅已连续五年在全省公安系统开展了执法质量考核评议工作，走在全国前列。他们通过将执法质量与平时考核相结合、法制机构牵头组织考核与群众评议相结合等多种办法，创新了评议考核的方式，并在加大违法责任追究方面狠下功夫，使各项奖惩措施落实到位。2003年初，如皋市公安局一次就宣布将年度执法质量考评排名末位的五名派出所、责任区刑侦中队和交巡警中队的部门主要领导予以免职，此举在全省乃至全国引起了强烈反响。几年来，全省共有200多名民警因执法过错被追究责任，60多名科、所、队长因执法质量差被撤销或免除职务。
4.加大执法监督检查力度。2001年7月至9月，我省对全省贯彻实施行政复议法的情况进行了大检查。2002年5月至9月，我省开展了行政处罚法大检查。2004年3月至4月，我省开展了相对集中行政处罚权与城市管理行政执法大检查。通过检查，进一步强化了各地各部门依法行政的自觉性，极大地促进了全省依法行政工作的深入开展。
（四）狠抓宣传教育，增强依法行政意识和能力
根据《省政府关于全面推进依法行政工作的决定》关于县级以上政府举办法制讲座每年不少于两次，行政执法人员每年参加法律知识更新培训时间不少于15天的要求，以及《江苏省法制宣传教育条例》关于由政府法制部门负责对行政执法人员、政府法制部门会同人事部门对公务员进行政府法制宣传教育的规定，近年来，我省相继组织了立法法及其相关配套制度、行政处罚法、行政诉讼与行政诉讼证据规则、行政复议法、行政许可法、行政执法基本知识等宣传教育活动。行政许可法颁布后，省政府、省委组织部、省人事厅和省政府法制办随即发文，要求对所有政府工作人员，特别是领导干部要进行全员培训，目前，我省省一级已对省四套班子领导，省级机关主要负责人，市、县主要负责人，分管负责人等1200多名领导干部进行了专门培训，并相继举办了12期培训班，为全省各地、各部门培训了1500名宣传骨干；各市、县也正在根据全省的统一部署，全面展开行政许可法宣传培训工作。
二、全面推进依法行政的主要经验
我省依法行政工作的基本经验，归纳起来，主要有以下几个方面：
第一，坚持党的领导是推进依法行政事业成功的根本保证
我省省委、省人大、省政府高度重视依法行政工作，将其作为依法治省、建设法治江苏的重要环节来抓，先后作出了关于推进依法治省工作的决定、决议和全面推进依法行政工作的决定。省委及时批转了全省2003—2007五年立法规划，并以省委、省人大、省政府的名义联合召开了全省立法工作会议，明确提出了江苏立法工作也要走在全国前列的目标要求。行政许可法颁布后，省委、省政府主要领导多次在全省性重要文件、重要讲话中强调，要切实学习好、贯彻好、实施好行政许可法。2004年初，省政府召开了全省贯彻实施行政许可法工作会议，梁保华省长作了重要讲话。在省政府邀请国务院法制办曹康泰主任讲授行政许可法的讲座上，省委要求省四套班子成员，省委、省政府各部、委、办、局负责人、分管负责人，以及市、县主要领导、分管领导、法制办主任一起参加学习，接受教育，为我省深入开展依法行政工作创造了良好的氛围。
第二，不断提高制度建设的质量是做好依法行政工作的重要前提
立法工作是依法行政的基础。在立法工作中，我们始终把握社会主义市场经济要求，坚持以党和国家的改革、发展、稳定的重大决策为立法指导，树立有限政府、以人为本、引导发展、体现特色的立法理念，为适应并提升江苏经济社会发展水平，实现“两个率先”，全面建成小康社会创造良性有序的制度环境。为切实转变政府职能，规范政府行为，我省在全民健身、城市房屋拆迁、公共场所治安管理等法规、规章的制定过程中，突出规定了依靠社会力量、培育中介组织管理社会事务等内容，对行政机关之间的行政协助做出了程序性要求，创新了行政机关在取消行政许可之后的事后监管机制。为切实维护人民群众的根本利益，特别是农民、企业职工和病残者等社会弱势群体的合法权益，我省制定了农村土地承包经营权流转办法、征地补偿和被征地农民基本生活保障管理办法、种子条例以及劳动合同条例、艾滋病性病防治条例等法规、规章，完善了社会保障机制，规定了保障措施，为我省经济社会发展提供了有力的制度支撑。我省立法工作在维护法制统一的前提下，坚持突出地方特色，对特定领域、特定事项综合运用多种法律手段加以调整和规范，使法制建设适应江苏改革开放和经济发展的需要。在这一方面，我省最突出的做法是，十分重视用法律手段培育和发展地方特色经济。我省针对省内高新技术企业较多和个私民营经济发达的优势，及早制定了有关发展高新技术、科技进步、发展民营科技企业、发展个体民营经济等法规、规章，明确了各种所有制形式企业的法律地位，赋予了企业充分的自主权和灵活高效的运作机制，并建立了防范政府部门行政干预的有效措施，有力地促进了我省经济的蓬勃发展。根据防治“非典”和“禽流感”的需要，本着特事特办的精神，我们及时组织起草和审核了有关规章和规范性文件，高质量高效率地为依法防疫提供了制度保障。
创新和完善行政执法和执法监督的具体工作制度，是依法行政制度建设的重点。为保障行政处罚法的有效实施，我省及时制定了《江苏省行政处罚听证程序规则》；为强化执法监督，我省先后出台了《江苏省行政执法监督办法》、《江苏省行政处罚监督办法》、《江苏省行政执法证件管理办法》、《江苏省规范性文件备案审查规定》等制度；为规范行政复议案件办理程序，理顺行政复议管辖机制，加大复议指导和考核的力度，我省相继印发了《省政府办公厅关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见》、《办理行政复议案件暂行规定》、《关于省政府行政复议案件处理程序若干问题的通知》、《行政复议文书制作工作需要注意的事项和行政复议文书格式》（试行）、《江苏省行政复议补充法律文书》、《江苏省行政复议应诉人员资格管理办法》、《江苏省行政复议工作考核办法》、《江苏省行政复议档案管理办法》等相关文件和制度，《行政复议案件质证辩论规则（试行）》也即将出台，使全省行政复议工作从案件立案到审查程序、文书制作直至卷宗归档等方面，都已基本上做到了有章可循，从而保证了在行政复议案件日益增多的同时，复议工作能够有条不紊地进行；为切实做好行政许可法的贯彻实施工作，我省及时制定了《江苏省行政许可过错责任追究规定》、《江苏省实施行政许可听证程序规定》和《江苏省设定和实施行政许可监督规定》等配套制度，无锡市制定实施了《企业设立告知承诺制》和《企业设立并联审批制》，保证了行政许可法贯彻实施工作的顺利开展。
第三，强化执法监督是依法行政的关键
从1995年开始，我省特别是市、县依法行政工作的重点，已经逐步从以立法和制定审核规范性文件为主向立法与行政执法监督并重转移。行政执法监督办法的发布施行，明确了监督主体及职责、监督内容、措施和要求，标志着我省行政执法监督工作步入了规范化、法制化的轨道。随着行政执法证件管理办法、规范性文件备案审查规定和行政处罚监督办法等一系列具体规定的相继出台和实施，行政执法责任制等各项责任制度的全面推行，行政复议监督制度的不断完善，近年来，全省行政执法监督工作的力度、广度和深度不断加大，各级政府对所属工作部门以及下级政府的层级监督得到了进一步增强。
为了有效解决省以下垂直管理部门受部门利益驱动导致的违法行政、执法不规范、行政复议流于形式的问题，强化当地政府对这些系统的执法监督力度，我省在贯彻实施行政复议法的若干意见中设置了由申请人选择复议机关、政府可以受理省以下垂直管理部门行政复议案件的工作体制。该意见规定，对工商、质量技术监督、地税等实行地方垂直领导的行政机关作出的具体行政行为不服申请行政复议，根据申请人的选择，由该行政机关的上一级主管部门或者该行政机关所在地的同级人民政府受理。这一规定实施后，我省省以下垂直管理部门受到了极大的触动。据某市对同一部门行政复议案件撤销率和变更率的统计，该系统在一年内自我复议79件行政复议案件，仅撤销1件，撤销率为1％；在意见实施后，经申请人选择，通过市、县政府复议后，撤销、变更率高达86％。通过选择复议体制的确立，有效地发挥了行政复议法律制度的层级监督功能，促进了这些部门行政执法水平的提高。
为了全面考查行政执法监督的成效，各地各部门以落实评议考核制为抓手，大力开展多种形式的考核评议工作。无锡市、盐城市分别制定实施了行政执法评议考核办法和违法责任追究办法，从1998年起，每年牵头组织有关部门开展考评工作，并将行政执法责任制的实施情况和依法行政工作纳入政府和部门的目标管理，列入“三个文明”考核综合表彰项目。溧阳市政府成立了行政执法考核委员会，邀请人大、政协领导参加，已连续五年开展全市性年度行政执法考核工作。行政执法考核的内容包括领导对依法行政工作的重视程度、行政执法规范、行政执法工作实绩、错案责任追究等方面，涉及到行政执法的每一个环节，涉及到每一个行政执法人员。各地各部门通过推行评议考核制，细化了执法责任，强化了监督力度，带动了依法行政各项工作的全面推进。
三、关于进一步推进依法行政的几点思考
改革开放以来，特别是最近几年，我省依法行政工作进展比较顺利，取得了一定的成绩，也积累了一些经验，但也还存在着一些问题和不足。主要有以下几个方面：
（一）有些行政机关工作人员特别是一些领导干部依法行政的观念还比较淡薄，认识还不到位。依法行政，“说起来重要，做起来次要，忙起采不要”的现象相当普遍，少数领导干部依法行政的意识与工作要求仍不相适应。
（二）依法行政各项制度的推行力度及规范化程度不够。各地在实践中摸索推行了不少行之有效的制度，如行政执法责任制及与其相配套的行政管理公示制、评议考核制、错案（违法）责任追究制等。但由于这些制度没有统一的标准，也没有较高的推行依据，使得它们的内涵比较空泛，且因地不同，各取所需，推行及其评判标准均具有较大的随意性，并在一定程度上陷于务虚，缺乏持久的推动力。
（三）政府法制队伍建设的现状与其所承担的工作任务不相适应。依法行政所涉及的领域涵盖了立法、执法监督、行政权力的制约与监督推进机制以及维护社会稳定等诸多方面，政府法制工作机构作为推进各级政府依法行政的主体力量，任务相当艰巨。根据最近国务院下发的《全面推进依法行政实施纲要》和国务院办公厅下发的《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》的精神，在全面推进依法行政的35项重点工作分工中，有2/3与政府法制部门直接有关。而现实的情况是，相当一部分地区政府法制机构编制、职数过少，越到基层，人员越少，矛盾越突出。
针对上述问题，我们认为需要通过以下方法切实予以解决：
（一）进一步加强组织领导。当前要乘贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》和行政许可法的东风，建议成立全面推进依法行政工作领导小组，办公室设在政府法制部门，并落实机构、编制，以便在推进依法行政工作中有组织上的依托和人员上的保障。
（二）确立指导重点，建立全国统一的工作制度。一是要将执法监督作为推进依法行政工作的重中之重，切实加强指导；二是为避免重复劳动和法制不统一现象，要加强对在全国范围内具有普遍适用价值的依法行政具体工作制度方面的调研，成熟一个，制定一个，或者先制定，再完善，以建立全国统一的制度体系，增强监督和贯彻力度。重点包括：对抽象行政行为的监督制度，实施行政许可法的配套制度，保障行政复议决定独立公正的程序机制等。对于在实践中已经取得一定经验的行政执法责任制、相对集中行政处罚权等工作，要及时总结经验，制定全国统一的规范，便于更好地开展工作。
（三）进一步明确相对集中行政处罚权与综合执法之间的关系。目前，我们开展相对集中行政处罚权工作，是依据行政处罚法进行的，这项工作主要由政府法制部门牵头组织。而综合执法试点工作由机构编制部门牵头组织，在实际工作中，存在交叉重复和关系不顺的问题，综合执法试点实际上可以囊括相对集中行政处罚权工作，因此需要对两者的关系进行进一步的研究协调。
（四）加强政府法制机构队伍建设。要理清、明确政府法制部门与行政监察部门、司法行政部门之间的职能分工，减少部门之间的体制性冲突，实现政府法制机构职能的法定化。在此基础上，要切实加强政府法制机构和队伍建设，特别是县一级至少要有四人以上才能适应工作需要。
针对目前政府法制机构及人员编制等与任务不相适应的状况，各级政府要依托法制机构成立政府法制工作咨询委员会或者专家库等组织。此外，可以借鉴国外做法，直接授予政府法制工作人员行政法官或者政府法制专员资格，提高政府法制工作人员的待遇。
（执笔：滕天云戈）