工会维权：中国矿难治理的战略举措，本文主要内容关键词为：中国论文,举措论文,矿难论文,工会论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D412.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—9314（2007）01—0102—04
一、引言：问题的提出
煤炭行业是中国重要能源基础产业，是中国国民经济和社会发展的支柱，也是生产事故最多的行业之一，屡屡发生重大灾难性恶性事故。每一次矿难过后，有关部门都会对事故进行调查、总结和反思，并引起人们对诸多相关法律法规、治理措施执行到位的期盼。不过，当前对层出不穷的矿难的总结和反思，主要集中在对资本残酷性的控诉和对官员腐败的声讨，即把矿难频发与地方迟报、漏报、拒报、瞒报、虚报矿难的原因，归咎于黑心矿主对经济利益的追求和腐败的地方官员对公共权力的滥用。因此，相关部门和学者所提出的治理矿难的策略，也大都侧重加强煤矿安全监管部门的监管力度，以及加强对矿难发生地的矿主的经济惩罚。这些侧重对地方矿主和地方官员个人道德谴责的分析与思考，很少触及改革开放以来中国煤矿安全监管格局深层次的制度和体制诱因，而这恰恰是中国矿难频发和地方虚假治理屡禁不止的根本原因所在。
西方国家煤矿安全监管的实践表明，影响煤矿安全状况的因素很多，除了煤矿安全立法、采煤技术进步之外，工会建设力度的加大和第三方力量的兴起也是其中非常关键的一个因素。本文在剖析中国煤矿工会的维权现状及所面临的困境后发现，煤矿工会的缺失、矿工组织化程度不高，恰恰是长期以来中国在煤矿安全管理工作中没有得到足够重视的一个领域，也是导致中国煤矿安全监管质量低下的一个重要因素。因此，完善中国煤矿工会制度建设、提高矿工组织化水平，是矿难治理的一个独特思路和重要的战略举措。
二、经验借鉴：国外煤矿工会维权实践
健全矿工维权组织，充分发挥工会组织的作用，引入劳工权益保护组织对矿工权益保护状况进行密切监控，这是国际劳工组织（International Labor Organization,ILO）等以社会公正为基础制定的国际劳工标准之一，也是美国、德国等西方国家提高煤矿安全监管质量，维护矿工合法权益的重要经验。
（一）矿工维权的国际经验
1995年6月22日，国际劳工组织通过了《矿山安全与卫生公约》。作为具有广泛社会影响的国际组织的正式文本，这些标准是人类对劳动保障的一种宣示，集中体现了政府、雇主和劳工等各方面的共同智慧和意志。在这些标准中，最为核心的价值在于把工人当成了与政府和雇主平等的主体，让劳动者有能力维护自己的合法权益。为此，国际劳工组织特别强调工人集体谈判能力，认为劳工的权利需要真正代表工人利益的劳工组织和工人代表来维护。上述公约就列出专门条款规定“安全与卫生代表”应拥有包括“参与雇主和主管机关在工作场所进行的监察和调查”、“监视和调查安全与卫生事务”等方面的权利。职业安全与卫生保障作为健康人权的一个方面，构成了国际劳工立法的重要组成部分。在1919～2001年的80余年间，国际劳工组织先后制定了184项国际公约，其中涉及工作事故和职业病预防、赔偿与康复方面的公约有46项，占总数的1／4。[1]
西方国家煤矿安全管理的实践表明：安全立法、技术进步、煤矿规模与类型、工会建设、媒体监督，医疗设施建设等因素都会影响煤矿安全的状况。[2] 其中，煤矿工人的组织化程度与煤矿安全水产的水平密切相关。例如，对1897～1938年间美国西弗吉尼亚州的研究表明，虽然煤矿工会不会显著影响矿工的就业，但它明显提高了矿工的工资，并缩短了矿工25％的工作时间。[3] 1921年该州参加工会的矿工每天收入要比未参加工会的矿工高出5％。[4] 在20世纪20年代，煤矿工会对美国矿工工资的影响率甚至高达50％。[5]
（二）美国矿工维权情况
在美国，与矿工权益相关的非政府组织、各种基金会、信托基金林林总总。其中，美国约2／3的矿工参加了各种工会组织，其中参加联合矿工工会（United Mine Workers of America,UMWA）的人数约占矿工总数的41％，成为强大的工会组织的坚强后盾。自1890年成立以来，联合矿工工会为团结煤矿工人、改善劳动条件和增加工资福利进行了长期不懈的斗争。[6] 综合来看，美国煤矿工会的维权，主要体现在工资、矿工培训教育基金、强制性安全技术培训以及参与对矿山的安全监督等四个方面。
第一，美国矿工的工资是由联合矿工工会等代表工人与资方煤矿经营者协会谈判商定的，专门规定了井下工人在地面脱产培训的标准工资。1978年劳资双方又签订了全面的工资协议，包括了劳动条件、工资、福利和加班双工资及每年休假（2周以上），事病假（每年5天）及亲属丧假（3天）照发工资等，还包括为矿工提供工作服装补助和培训机会等。美国全国所有的150多家大煤炭公司参加了这个协议的谈判和签订。
第二，联合矿工工会为美国矿工争取各种安全教育、培训的机会以及健康、医疗等福利。美国的煤矿经营者和联合矿工工会还联合建立了矿工培训教育基金，由矿方按全矿职工实际工作每工时0.08美元提取，每年共约2000万美元，作为资助矿工继续教育和培训进修的费用；对矿工休假和直系亲属丧假有明文规定；对煤矿职工安全设备、劳保用品和工作服皆有明确合理的规定；煤矿对职工健康医疗和退休及其它福利等按职工投入工时和每年煤炭产量向联合矿工工会缴纳信托基金。
第三，联合矿工工会要求矿主对矿工进行强制性安全技术培训。美国对煤矿的管理人员和矿工的安全培训非常重视，1977年修订后的《联邦矿山安全与健康法》（Federal Mine Safety and Health Act of 1977）明确规定对从事采矿业的管理人员和工人必须进行强制性的安全技术培训；培训计划必须经部长批准；法律还规定劳工部矿山安全与健康监察局负责这方面的工作。[7] 1983年美国又重新修订了《矿山安全规程》，对安全健康培训做了详细规定。劳工部还颁布了对矿工进行强制性健康和安全训练及再训练条例。美国矿山安全与健康监察局的经验是：“监察重要，培训比监察更重要”。[8]
第四，工会组织也设有专人对矿山随时进行安全监督。按照美国法律，矿工们有权随时要求联邦机构派员检查矿场状况，煤矿的各项标准都大幅提高，确立了关于矿工健康的标准，保障矿工因黑肺致病致残的福利。对违章指挥，环境条件恶劣都及时提出意见，问题得不到解决则通过抗议、罢工来维护矿工的权益。美国矿山安全与健康局（MSHA）对井下煤矿进行一年4次的安全大检查，对露天煤矿进行一年2次的安全大检查。[9]
（三）欧洲国家矿工维权情况
与美国类似，欧洲国家安全生产保护劳工的法律法规非常完善，国家承担了劳动安全的诉求。这样的法律之所以推出正是因为建立了由国家与各个社会利益相互合作的“合作主义”决策模式，在国家主导下甚至彼此对立的利益集团如劳资集团都可以坐在一起通过协商和相互妥协从而实现利益平衡，在西欧国家特别是大陆国家，包括煤矿行业工会在内的工会是声势浩大的利益群体，在国家政治生活中的地位绝不可低估，因此劳动保障在欧洲是最发达的。由于工会明确在涉及职工切身利益的重要事项具有协商共决权、知情权、监督权、雇员不仅福利、劳动安全等有保障，而且企业不能够随意解雇员工。[10]
德国法律在保护劳动者上采取的一项重大举措，就是建立“共决权”制度，即在所有的企业就业者享有参与和雇主共同决定企业事务的权利。这一制度包括“企业委员会”和就业者参加企业监事会两项制度。按照1952年颁布、1989年修订的《企业宪章法》，在一切企业中设立由就业者或者就业者代表组成，享有代表就业者讲话以及决定部分企业内部关于就业者事务的权利的企业委员会。企业委员会不同于工会，前者是法定组织，有法定权利；而后者是自愿成立的社团，其权利来源于组织章程；而且前者只可在企业内部活动，而后者可以是行业的、地区的甚至是全国的组织。同时，根据德国《企业宪章法》、1951年的《产业企业共决权法》、1976年的《共决权法》等法律，就业者有权在一切股份公司、两合公司、股份有限公司中拥有监事会席位，并且就业者监事行使与其他监事同样的权利。[11]
三、压力与困境：中国矿工维权现状
20世纪80年代开始的市场经济改革，已经从根本上改变了中国的工业关系。它导致了工人与管理者出现一定程度的对立，劳工权利广泛受侵犯成为中国社会的一个潜在问题。随着中国走向市场制度，职工与企业的关系不断发生变化，职工对集体谈判的需求增加，即要求进行真正意义上的集体谈判，更多地考虑职工利益。不过，在目前的国家煤矿安全监管体系中，矿工的力量比较薄弱、组织化程度较低、结构不合理，因而无法积极有效地维护自己的权益。
（一）矿工力量薄弱
中国煤炭业是受计划经济体制影响较深的行业，进入市场经济后，计划经济制度下积累的矛盾逐步凸现。煤炭业是全国使用劳动力最多的部门之一，也是矿工力量较为薄弱的部门之一。[12] 20世纪90年代后期所进行的“减员增效、下岗分流”国有企业改革，使得煤矿企业下岗人数剧增。据统计，到2001年9月末，国有重点煤矿共有职工276.63万人，其中在岗职工224.32万人，下岗职工38.25万人，下岗职工占在岗职工总数的17.02％。[13] 煤炭业是中国工资最低的部门之一，煤矿职工的平均工资要比当地平均工资低30～40％。据统计，2001年全国城镇在岗职工年平均工资为10870元，而全国煤炭行业职工年人均收入工资仅为8880元，居全国各行业的倒数第二位。同时，煤矿下岗职工多，生活费低且有拖欠。据对辽宁、湖南、河南等省的调查，煤矿下岗职工月生活标准是156～206元不等，但这些低标准的生活费也不能足额按时发放，仍有大量的拖欠。[14] 近些年来，辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、湖南、贵州、重庆、甘肃等地一些煤炭企业经常出现上访和突发性群体事件，参与人数、持续时间、影响都表现为上升趋势。
（二）矿工组织化程度低
中国煤矿行业工人力量薄弱的一个很重要的原因，在于矿工的组织化程度较低。虽然近几年，中国职工参加和组织工会的权利得到进一步实现和发展，国家颁布《工会法》（1992年修订）、《劳动法》（1994年）、《煤炭法》（1996年），为工会作为职工利益的代表者和维护者提供了法律保障。然而，在煤矿工会的具体工作中，要真正开展依法“维权”工作，还存在很大难度。究其原因，在于中国煤矿行业长期以来煤矿工人缺乏联合组织，特别是为数众多的小煤矿工人通常都来自农民，不能加入工会组织。即使是地方劳动部门，也没有和这些小煤矿工人的常规联系渠道。[15] 工会主席配备状况堪忧，缺乏真正意义上的独立性。1992年修订后的《工会法》已明确规定：“职工200人以上的企业、事业单位的工会组织可以设专职工会主席”。近年，随着企业改革的不断深化，因减人增效，煤矿基层工会主席兼职的状况愈来愈多。这种人员配备，特别是行政副职兼工会主席的，在开展工作时，他们往往会只考虑行政的意图，而极少考虑和反映职工群众的需求。[16]
（三）矿工结构不合理
中国煤矿职工弱势也与煤矿职工的结构有关，国有重点、地方国有和乡镇三类煤矿都不同程度地存在这个问题。国有煤矿在劳动用工制度改革中，出现了合同工、季节工、农民轮换工等用工现象，使劳动关系多元化、复杂化。农民工作为中国特有的一个弱势群体，是中国经济体制转轨、经济结构转型过程中的必然产物。中国约有1.5亿左右的农村剩余劳动力，其中约有9800多万转向非农产业。这些农民进入城市和外地打工，多进入污染重、劳动强度大、职业病流行、生命安全受到影响的矿山开采、建筑施工、化学工业等行业。在煤矿、建筑施工、化学危险品三个行业中因事故死亡的农民工比例达80％以上。[17] 一些学者研究认为，中国煤矿安全事故频发的根本原因，在于中国广大农村地区劳动力严重过剩。[19] 由于缺乏有效的组织建设和制度平台，中国煤炭工业职工成为一个庞大的弱势群体，在与煤矿业主进行谈判的过程中力量薄弱，基本权益得不到保障，并导致另一个恶性循环：工人流动性强、缺乏经验和安全生产知识导致煤矿事故频繁，频繁的事故更加剧了工人的流动性，使安全生产培训更困难。特别是随着大量农村劳力成为煤矿轮换工，形成流动劳动大军和廉价的劳动力，煤矿职工的组织与保护变得更为复杂。
四、挑战与出路：中国矿工维权制度建设
在当前中国的煤矿安全监管格局中，由于社会中下层的煤矿工人属于弱势群体，缺少正式参与煤矿安全监管的制度平台与空间，在与煤矿主的谈判过程中力量薄弱。针对这种情况，要切实关注包括矿工在内的弱势群体生存困境，通过改善劳资关系、发展弱势群体的维权组织、大幅提高对死伤矿工的赔偿标准、加大煤矿安全教育培训的力度等措施，为矿工创造参与煤矿安全监管的制度性空间，使矿主和矿工之间在国家主导下通过协商和相互妥协实现资本与劳工之间的利益平衡，这是实现中国矿难多边治理的一个重要的战略举措。
（一）推进煤矿工会组织制度建设
以更强有力的手段促使企业建立工会组织，从制度层面保障煤矿监管领域工会的组织化程度。可借鉴欧美国家煤矿安全监管中工会组织化建设的先进经验和举措，根据《工会劳动保护监督委员会条例》、《工会劳动保护监督条例》、《工会劳动保护监督小组条例》等规定，从法律上赋予矿工监督安全生产的权利，并完善相应的组织，发挥工会劳动保护监督的作用，让矿工们牢牢掌握安全生产的主动权。同时，让工会积极参与各项涉及职工安全与健康等切身利益的法律法规的制定、修改，使职工的利益从法律层面得到有效保证。同时，要赋予矿工在安全生产上与矿方平等谈判和在危险情形下拒绝作业的权利，以及与各级乃至全国最高监督管理机构随时联络的畅通渠道。此外，可以借鉴一些地方在外来务工人员中组建外来人口协会和在建筑企业中组建工会的经验，由政府强力推动在私营煤矿组建矿工工会，通过国家的积极介入，改变矿工、矿主、监管者之间所出现的普遍的力量不均衡现象。
（二）加大煤矿安全宣传教育和培训力度
完善煤矿安全教育培训体系框架，加强对煤矿管理者和职工的安全教育培训，开展煤矿职工的自我安全教育，不断提高从业人员安全素质。对煤矿管理者和基层职工进行安全教育培训是企业保证安全生产，提高职工安全防范意识和能力的重要措施，是企业安全管理的重要组成部分。因此，要通过计划性培训，强制性培训和规范性培训等多层次、立体化的培训方式，对矿工进行与自身权利与义务、自我保护与救助相关的免费教育，加强职工自我保护的技能以及维护自身合法权益的意识，同时强化企业的安全投入和安全生产意识。例如，可以免费为每位职工发放煤矿职工安全手册，手册必须包括职工的权利、义务、煤矿各种灾害的表现形式及应对措施、矿工自救和互救知识，本地煤矿安全生产隐患和违法行为举报电话及受理部门等内容，从而丰富矿工的维权知识，帮助他们学习表达利益的技巧，提高维权和博弈的能力。此外，还可以充分利用现代网络，在网上提供免费的交互式培训课程，开放网上图书馆，将矿难调查报告、安全分析等资料和档案在网上公布，便于矿工学习参考。
（三）提高社会参与度和透明度
可以动员全社会的力量，让各方都能积极参与煤矿安全监管，在加强政府监督、司法监督的力度的同时，要尽可能吸收律师事务所等社会中介机构提供法律服务，积极发挥新闻媒体的舆论监督功能。在煤矿安全监管中，包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的非政府组织的积极参与，从而使得中国的煤矿安全监管模式由国家包办转变为“政府—非政府组织”携手合作，对减少矿难事故具有特殊的重要作用。同样，正如对广西南丹矿难的舆论监督这个成功事例所表明的那样，新闻媒体能够有效地发挥舆论监督的威力，这不仅有助于解决监管部门特别是国家最高监管机构与被监管者的信息不对称问题，有效地防范一些地方的官商勾结，而且能使矿工获得各种“体制外”力量，从而更积极有效地监督和主导安全生产，为自己的生命寻求保护。
［收稿日期］2006—09—05