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政府供给制度创新的必要性与优势
任何社会都需要公共权力或权威来维系其整合和发展，历史证明，一个具有强大制度创新能力的国家，在整个现代化进程中起着关键作用。在现代化进程中，特别是社会转型时期，制度资源短缺是一个相当突出的问题，政府必须扮演制度创新的主角，凭借自身的优势克服制度创新的种种阻力，为整个社会发展提供法制、规则、秩序、公正的保障。社会孕育和生成某种制度往往要经历一个较长期的、缓慢的过程，因而无法满足急剧变化的社会需要。社会供给的制度往往具有很强的地域性、特殊性，不易上升为一种普适性的制度。如果得不到政府的支持，而仅凭社会自律机制的维持，社会供给的制度就有可能被少数人所破坏。一些成本较高而收益较低或者没有收益的公共制度，如公共福利、社会救济方面的制度，社会往往缺乏制度创新的积极性，一般只能由政府来供给。只有当预期收益大于成本时，社会主体才考虑实施制度创新。率先进行制度创新的社会主体必须独立承担风险，却不可能持久独占创新的潜在收益，因而存在搭便车问题，它不一定导致集体行动。由于社会供给型制度创新的局限，必须通过政府来实现制度供求平衡，否则，一些社会问题将无法得到解决。
政府提供制度安排具有强制优势、超脱优势、组织优势和效率优势。政府在各种资源占有量特别是权力支配上，与个人、团体相比处于绝对优势，它是决定全社会制度供给的方向、进程、广度、深度、形式、战略的主导力量。政府供给的制度一般都是在全社会普遍适用的制度（如法律制度），因而这些制度的实行有利于形成统一的经济、政治和社会生活秩序。政府是一个严密的组织系统，具有有序的组织机制和实施规则的强制力，通过组织优势来弱化外部性和不确定性因素，可以执行不同的制度创新。政府在制度创新时有很大的规模经济，交易费用便可大大减少。政府制度创新不需要承担一致性成本，政府能够运用其资源优势和权威优势，迅速地在社会中推行新的制度，使这些制度为社会所接受，而非政府主体的制度创新则要求一致同意。并且政府制度安排的运作成本不一定由自己来承担，政府可以根据利润和受益的比率而分摊成本。
政府供给型制度创新的内容和路向
1.正式制度创新
第一，宪法制度的建立和创新。“宪法制度是以宪法为中心，将民主与法制结合起来的政治制度”。宪法是宪政的前提和基础，宪法是国家的根本制度，为政治制度的建立和公共权力的运行提供规则，宪政是实施宪法的结果。宪法秩序就是以宪法的形式建构政治体系，宪法能发挥控制公共权力、保护公民权利的功能的形态。宪法秩序是根本性的制度环境，它影响和制约其他制度创新，也是制度创新的对象。有宪法不一定有宪政和宪法秩序，只有当宪法产生民主和法治的实际政治效果时才能产生宪政。因此，国家的宪法和宪政制度需要不断完善，主要是对政府权力结构、政府运行机制、维护公民权利的制度规则等的不断完善，主要是对政府权力结构、政府运行机制、维护公民权利的制度规则等的不断完善。随着政治、经济，社会等因素的变化，进行宪政改革是必要的。
第二，法制体系的完善和创新。法律体系的基本构成要素是具体的法律法规。法律法规是一种非人格化的制度，法律是由国家制定并由国家强制力保障实施的社会规范或行为规则。法制是法治的前提和条件，没有法制就谈不上法治。建立法治社会的基本前提就是完善法律制度结构，建立完整的法律体系。在社会转型国家，法律的作用显得尤为突出。市场经济和社会发展客观要求建立一种新的法治秩序，以确立一种新的人们普遍遵守的行为准则。在民主政治国家，法律制度的完善和创新必须以宪法为依据。法律制度的创新包括两个方面：一是政治、经济、社会领域某一法律制度的创新或完善；二是国家法律体系或结构的完善。法律制度创新有自创式和借鉴式两种基本方式。
第三，公共政策的供给和创新。公共政策是指公共权威组织为解决社会公共问题，实现一定的公共利益所作出的正式的决定或制度安排。从制度发展的逻辑来看，先是通过计划、条例、规定形式的公共政策来调整新的关系，解决新的公共问题，然后过渡到法制调控，最后政策渐渐退出。公共政策创新是公共政策的改革与发展，政策创新是政策的废、改、立，用先进的、正确的、完善的政策取代落后的、不正确的、不完善的政策。从公共政策创新的内容来看，主要是经济调节、市场监管、公共服务、社会管理方面的公共政策的创新。
第四，提供有效的产权制度。产权制度是经济制度的基础，有效率的产权制度是促进经济长期增长、国家收入最大化的保障。“国家最终要对所有权结构的效率负责，而所有权的效率则导致经济增长、停滞或经济衰退”。政府具有暴力上的比较优势，只有政府能界定和实施产权。在市场化改革国家，市场经济体制能否建立，关键取决于产权制度的改革。另外，当前这些国家的一些社会问题（如寻租等）都有与产权有关。
2.非正式制度创新
第一，培育和发展主流意识形态。主流意识形态是反映一定经济基础并与国家的法律和政治上层建筑相一致的思想体系和价值取向，其中政治理念是主流意识形态的核心。主流意识形态是一种政治工具，解释并辩护某种社会政治秩序，并为这种秩序的实现提供策略。公民对政治统治、社会制度、政治秩序的认同和支持，主要通过与社会政治制度相适应的主流意识形态的灌输、宣传和社会化来实现的。对政府来说，提高意识形态一致性程度是降低交易成本、促进经济发展、增强政权的合法性、维护社会稳定的重要保障。政府既要巩固主流意识形态阵地，又要创新主流意识形态。政府通过投资于主流意识形态教育，利用舆论工具进行意识形态宣传、灌输，影响人们的思想和意识；抵制敌对意识形态的影响，从其他非主流意识形态那里吸取合理的成份，从而培育和发展成功的、符合时代特征主流意识形态。
第二，伦理道德和社会信用的培育。道德和法律是两种不同的制度安排，道德是一种无形的非正式制度安排，道德与法律相辅相成，合理的政治法律制度建立在道德基础上，同时合理的政治法律制度有利于道德秩序的维系。任何秩序只停留在法制层面都不是最牢靠的秩序，道德秩序是一个社会内在的更稳定的秩序。政府在加强法制建设的同时，加强道德建设和社会信用建设。政府要培养重信用、讲道德、守规则的社会氛围。通过道德教化和道德宣传，培育良好的社会道德体系。
另外，创新经济、政治、社会管理的其他体制和制度。制约一国发展进程的，一方面是建立奖金的短缺和科学技术的落后，另一方面是制度资源的短缺和制度效率供给不足。
政府供给型制度创新的可能局限
在政府供给型制度创新中，政治目标与经济目标难以兼顾，政治目标常常支配着经济目标，政府有时维持或容忍低效甚至无效的制度安排。一旦政治目标与经济目标发生冲突，权力中心看重的是政治目标。政府如果变更低效率的制度，必将面临政治竞争者或既得利益者的挑战，如果既得利益集团的政治支持对巩固执政地位至关重要，如果现行制度对行政官僚的利益至关重要，那么政府至少在短期内不会变革低效率的制度安排。这样，政府在制度创新中可能提供一套只有正的政治净收益，而没有或只有负经济收益的制度，或者维持原来无效率的制度和制度不均衡状态，使制度变迁锁定在原来制度结构中，并控制着后续的制度变迁，使制度变迁落后于时代发展和社会进程。
政府制度供给与社会制度需求、中央制度供给与地方制度需求之间存在脱节现象。政府供给型制度创新的驱动有时并不必然始发于社会的需求，一旦政府具有强烈的制度创新愿望时，即使此时并没有制度创新的需求，甚至反对种制度改革，政府也可凭借其强制力而推行。另外，由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素影响，忽视地方和基层的实际情况而出现偏差。特别是在一个超大型国家，自上而下的制度变迁很难适用于所有地方、所有领域，有些制度变革会给地方带来负的效应。在制度创新上中央与地方有时难以同心同德。
政府制度创新中会出现“制度寻租”或“制度腐败”现象。政府不是一个抽象的概念，它是由不同层次的政府和政府人员组成，他们都有自己的特殊利益。政府也是“经济人”，具有自利性和自身利益最大化的动机。政府制度创新的过程也是一个各利益主体讨价还价的过程，各利益主体都会力争制定有利于自己的制度或政策。本该维护公共利益的制度或政策却在为部门、集团、个人谋好处，从而扭曲了制度创新的真实成本与收益，低效的制度难以被高效制度所取代。一是新制度创设中的寻租或腐败。其中立法寻租或腐败是一种相当隐蔽的一种，它以“合法”为外衣的谋取非正当利益的行为，政府为本部门、利益集团或企业通过公共政策而获得不当利益。二是新制度实施中的寻租或腐败。政府在制度创新中，为了避免引发大面积失误，常常借助强制力量进行试点，但这容易诱致“寻租”行为，因为谁先获得政府授予的试点创新权，谁就有可能获得“垄断租金”，从而导致寻租行为和政府官员的腐败。
政府强制性制度创新容易抑制社会诱制性制度创新。由社会提供的制度创新具有自发性、适应性和经济性等优点。社会供给的制度是社会主体自己在长期的社会生活中创造或转化而来的，本身就与社会生活具有亲和性，无需国家强制力作后盾，反映了当地的社会条件和现实，具有很强的适应性与生命力。社会个体或组织自己创制的制度安排供给，一般也能被他们自觉地认同和遵守。
摘自《学海》（南京），2005.2.107～112