对政府审计有关热点问题的思考——访著名法学家朱少平先生，本文主要内容关键词为：法学家论文,热点问题论文,著名论文,政府论文,朱少平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
理评：在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，改革呈现出多元化的特点，中国审计面临着怎样的特殊环境？
朱少平：中国目前还处在由计划经济向市场经济转轨的过程当中。经过近三十年的改革开放，计划与市场的转轨，大部分已经实现了，但还有一部分没有完全转过来，这个过程可能还要持续较长一段时间。但很显然，在具体的经济活动中，计划的色彩越来越淡，空间越来越小；市场的色彩越来越浓，空间越来越大。在新旧体制转换过程中，政府有关机构，以及政府出资建立的某些企事业单位，都面临着多种多样乃至很深刻的变化。由于市场经济体制的冲击，使人们原已习惯的生产生活方式、业已形成的传统思维观念，都面临着新的挑战，受到新的冲刷和洗礼。新的体制迫使政府部门转换职能，实行由行政配置资源为主转向由市场配置资源为主的改革，逐步将更多的投资项目面向市场。在这个过程中，会产生各种与国家投资和国家预算相关的投资行为。同样，由于转轨过程中有些方面还实行国家审批和核准的体制，这就不可避免地产生两种情况：第一种是在政府投资、管理的项目中，由于具体实施或经办人员政策理论水平、道德素质和法纪观念的差别，更由于一些人价值观、政绩观、荣辱观的差异，使一些思想作风改造不到位、法纪观念不强、过分看重物质利益，乃至贪图享受的人产生对政府资金占用、挪用甚至贪污的违法违纪行为。第二种是由于政府有关部门掌握着相当的资源调配权力，导致一些单位或个人借以谋利，也有一些被审批、被核准单位为了获取某种非正当利益和额外资源而通过行贿或其他不正当手段，向审批人员使用糖衣炮弹，从而获取好处。正因为这样，以履行经济监督职能为使命的国家审计部门便应运而生，并得到迅速发展：一方面，审计部门要确保国家各种预算收支的合理性；另一方面，要保证政府或履行政府相关职责的人员正确履行法律赋予的职责。审计法第十六条规定：审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。可见，在转轨时期这种特殊的形势和环境中，审计机关担负着更为重要的监督职责。或许将来转轨完成了，审计机关的任务会减少一些，但就目前来说，这种任务是十分繁重的。
理评：为什么我国在计划经济时代很少有腐败行为？那个时候的经济监督采取什么形式？而在改革开放后，这种现象却越来越多，似乎腐败难以避免。怎样进一步发挥国家审计的监督作用？
朱少平：在计划经济时代，所有的经济活动、所有的资源、所有的市场，主要都是由计划来安排的，各级政府和企业主管部门对社会经济资源没有多少调配的余地。比如某企业有多少钢材，运到什么地方，由谁负责接收，价格是多少，这些都是通过计划确定后再经由订货会协商、评阅合同确定的，中间没有多少调剂或回旋的空间，自然也没有作弊或寻租的可能。而且那个时候，政治空气高度紧张，无论什么言行，都可能被上纲上线，与政治挂钩，党政干部大都噤若寒蝉，很少有人有胆量以权谋私，攫取不正当利益。当然，建国初期出现了刘青山、张子善两个贪官，但很快就被揪出来，枪毙了。那时，监督主要是通过政治和行政手段。文革时期严厉得几近残酷。有时在朋友之间、家人之间，也会因为政治盲从，而以阶级斗争式的敏感，绷紧人们的神经。这使“投机倒把”、“资本主义尾巴”等饱含政治元素的名词，成为高悬在人们头上的利剑，人们随时有可能被揭发、遭批斗，以致那时的经济监督同政治思想、道德觉悟监督结合起来，在这样的大背景下，腐败导致的风险没有人能够承受。就企业来讲，企业和政府之间的关系非常密切，可以说是“政企不分”，企业的任何行为都会及时反馈到政府机关，政府的有关政策、措施，企业也都会不折不扣地贯彻执行。因此，企业和政府、上级和下级几乎是一体的，至少是相通的，无论是政府官员还是企业负责人（其实企业负责人也有行政级别），没有多少作弊的空间。
改革开放以后，随着体制转轨和市场化改革的推进，大量国有企业实现改制、改组，其他多种经济成分的企业迅速发展壮大起来，从而逐步走向市场，或者直接在市场中催生。一些企业要在市场中取得竞争优势，不能不密切关注双轨制背景下两种体制可能留出的政策或制度空间，获取自己的利益。由于我国处于计划经济向市场经济转轨的过程中，一些没有改的或者没有完全改过来的政府机关或其他相关单位，手里握有某种资源，这便诱使一些人为了获取这种资源、这种便利，采取不正当的甚至行贿受贿等违法违规手段获取资源，谋取竞争优势或垄断地位，从而使一些领域，如建筑承包、股票发行上市、某种市场准入资格以及评选某种奖项等领域的腐败现象得以产生并蔓延。为了遏制并根本消除这种现象，党和国家在实行经济体制改革的同时，逐步推进政治体制改革，在党的系统，成立了纪律检查委员会；在国家政权层面，成立了监察部等机构，社会监督和舆论监督也日益健全、发达。为了更有效地从经济层面加强监督，特别是专业性监督，国家恢复建立审计署，开展审计监督，随着改革开放的日益推进，审计对有关经济活动发挥着越来越重要的作用。特别是近几年，审计长向人大所作的审计报告，使全国人民都看到了审计作用的充分发挥。
尽管如此，我国的审计工作还处于事业发展的初级阶段，按照落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求来衡量，审计工作还有许多不相适应的地方。探索适合我国国情的审计监督模式，建设有中国特色的审计监督制度，审计工作还任重道远。“忧国者不顾其身，忧民者不罔其上。”这就需要我们的审计人员，进一步夯实管理基础、执法基础和技术基础，整合审计资源，探索科学的审计管理机制，健全审计质量控制体系，注意发现和研究管理机制、制度层面的问题，加强对行政权力的监督，推行制度建设，从制度、机制上解决经济发展中存在的深层次矛盾，堵塞各种财务收支漏洞，促进改革的深化。
理评：我国对地方审计一直实行双重领导体制，即行政上受本级人民政府领导，业务上受上级审计机关指导。受本级人民政府领导，容易使其受到较多的行政干预，可能影响审计的独立性、公正性和权威性。你怎样评价这一体制？审计署隶属于政府有哪些优点和不足？采取什么样的审计架构，有利于推进社会主义民主、健全社会主义法制y
朱少平：从审计署成立到现在，地方审计机关一直实行双重领导体制，即行政上受本级人民政府领导，业务上受上级审计机关领导。有人认为，受本级人民政府领导容易使其受到不必要的行政干预，影响审计的独立性。在我看来，有这种可能但并不绝对，也不必然。因为审计部门是政府的一个机构，也需要经费开支，审计人员也需要领取工资、福利。由于他们受地方政府领导，柴米油盐都靠地方政府供给，如果这种机构与人员完全站在被审计单位的对立面，生硬地坚持“秉公”办事，就可能得罪一些人，造成一些不必要的麻烦，甚至招致不公正待遇。在审计工作实践中，确实存在这样的现象。这种现象自然会对审计人员依法行使监督职权形成制约或障碍，进而影响审计的独立性。但这种影响只是一种可能。只要审计人员真正依法监督，寓服务于监督之中，帮被审计单位找问题，堵塞各种管理漏洞，使被审计单位正确理解国家审计监督职能，形成审计机关与被审计单位互动的协调沟通机制，上述问题是完全可以避免的。这是从情理的角度来说的。再从法律上说，宪法修正案第九十一条，对我国审计体制、审计制度和审计监督的内容、职责作了明确规定，这种规定不仅明确了审计监督的法律性质，更确定了它不受其他行政机关、社会团体和个人干涉的地位。这种规定后来在审计法中又得到了进一步强化，进而从根本上保证了审计工作的独立性。因此，总体上说，国家对地方审计机关实行双重领导体制，在目前的情况下，对于政府履行职责，对于审计监督是可行的、有利的。虽然也存在着某些领导干部违法乱纪、心术不正，对审计部门实施监督从中作梗，把审计人员视为对头的情况，但这毕竟是少数，而且是违法的，应当受到追究。因此，李金华审计长在有关讲话中，以改革开放以来中国审计事业取得的巨大发展为依据，对现行审计体制予以了充分肯定。他明确表示，从中国目前的情况来看，这个模式可能是最好的。这些年实践的结果说明，这种体制还是适合我国现阶段改革和发展形势要求的。
理评：你能否就前几年一些人提出的对审计部门实行垂直领导的问题谈一点看法。
朱少平：关于对审计部门实行垂直领导体制问题，一直有人提这样的建议。对这个问题我没有研究，也没有发言权。但李金华审计长对此曾提出疑问，垂直就能解决问题吗？当审计署下去查出的问题涉及对人的处理时，离开了当地党委、政府，能行吗？中国这么大，中央要把许多事都统管起来可能吗？我们要从中国的实际及传统文化背景出发，实事求是地研究问题。审计长的这个意见我是赞成的。垂直设立机构固然有它的好处，同样有它的局限。虽然它对其他一些执法机构的运行十分有效，但并不一定适用于审计监督。因为审计工作有些可以从外部进行监督，但更多地却要进行日常的和“内部”的监督。系统一垂直，所有的地方审计机构都由中央统一领导，那么，对地方有关单位的监督就成为一种“外部”的监督，这样就可能给工作带来多种不便。
理评：在西方国家，审计被视为总裁延伸的臂膀；在我国，审计被形象地称为政府的眼睛。中国审计的标志就是由“CA”两个字母组合而成的一只眼睛。这种抽象的符号很有视觉冲击力，向人们预示审计的职能和锐利、公正、廉明的形象。你认为我们该怎样发挥这只“臂膀”或“眼睛”的作用？
朱少平：任何一个政府机关或由公共预算开支的机构或组织，都要科学地编制和实施预算，要以尽量少的投入办尽量多的事。如果审计人员能根据预算编制情况，在每个环节进行严格的审查，对于预算执行便能发挥最大的效用。其实，对国家出资企业的预算监督也是一样。对某一大型的工程或投资项目，在编制和实施预算时，既需要财政或“国资委”人员的监控，也需要审计人员的监督。审计机关根据有关法律政策和财务制度，对这些大型项目进行跟踪审计，对财务收支进行审计，既能保证国家有关政策的贯彻落实，又能有效避免资金浪费和被挪作他用。最大限度地节约资源，降低运作成本，提高经济效益和社会效益。在政府部门，审计能促进政策的贯彻落实，堵塞由于管理缺失形成的漏洞和资金流失。这些都是“臂膀”或“眼睛”作用的具体发挥。所以，真正精明、开明的行政领导和企业家，都会把审计人员作为自己的贴心人和实施监督管理的得力助手。
理评：被审计对象，包括政府部门和企业管理者，怎样看待政府审计？怎样寻求有关管理者与审计人员关系的对立统一？
朱少平：我们所说的审计主要是政府审计或法定审计，审计的内容是公共预算和与政府职能相关的财政、财经法律法规和纪律的实施情况。至于被审对象怎么看待审计，这里有两个问题：第一，有些政策，由于考虑全国各地的实际，不可能规定得那么具体，那么在实施中，就可能存在对相关内容理解上的歧义。比如，财政拨付一笔资金给某部门，要求用于某项目的建设，该部门由于理解上的差异，既可用于这方面，也可用于那方面，或者延伸范围，用于其他与申报项目不大相关的地方。在这种情况下，有关预算资金就没有做到专款专用，有可能造成挤占或挪用的事实，这便使有关财政政策的贯彻落实产生了偏差。对这样的问题怎么定性？一种可能认为这种做法是根据实际需要使用预算资金，并不违反财经纪律；另一种看法则相反，认为用款单位存在挤占或挪用的事实，是违纪、违规。对此，被审计对象如果没有违法乱纪，他自然会积极配合审计，即使存在问题也会采取措施纠正偏差；对一些似是而非、不大符合财经纪律的情况，也可能通过审计强化管理；但如果被审计单位及其负责人主观存在恶意侵占财政资金、化公为私等情形，就可能千方百计地逃避审计、阻挠审计。所以，被审计对象眼中的审计分两种情况：只要没有违法违规，他们和审计人员就不会有利益冲突，自然会配合审计；反之，如果存有私利，存在违法乱纪现象，他们与审计人员就可能产生矛盾冲突，从而不与审计人员配合。
至于政府部门和企事业单位管理者与审计人员的关系，能不能做到在对立中寻求统一？我以为，绝对的统一不大可能。因为制定财经纪律，成立审计机构，对政府有关部门和企事业单位实施审计，这便决定了两者间的审计监督关系。如果完全“统一”，便不可能有效发挥审计监督的作用。但如果在具体的审计中，被审计单位没有大的违法乱纪行为，且能积极配合审计人员的工作，而审计单位和人员在具体的审计监督中不仅依法开展审计，而且能根据审计情况和发现的问题，向被审计单位提出某些合理化建议，则两者间不仅可以相互支持，及时发现和解决问题，而且可以堵塞财务管理及其他方面的漏洞，进一步促进被审计单位做好管理和有关财务工作。
理评：审计是否创造社会财富？
朱少平：对于审计能否创造财富、创造效益的问题，不宜一概而论，这要看从哪个角度来说。按照马克思主义经济学的观点，流通过程和有关监督管理过程是不产生价值和使用价值的，因而一般说审计工作并不“创造”效益，不会创造社会财富。但从另一个角度看，通过审计监督，可以堵塞预算实施或财政资金使用过程中可能出现的漏洞，可以促进物质财富创造者及其管理部门依法经营、依法管理，建立健全各种制度规范，规避决策风险，防止损失浪费，这样又能使有关财富得以增加。从这个角度说，审计工作、审计人员也是能创造财富、创造效益的。由于审计工作和审计人员是通过对有关财务或财政管理工作进行审计监督而促进财富和效益的创造，因而说他们创造财富也是间接的，不同于一般经济学意义上的“创造”效益。
理评：过去，审计部门主要是进行财政财务收支审计。随着改革开放的日益深入，审计面越来越宽，不仅审计企业单位，还审计政府部门和各预算资金使用单位。现在审计到各部委，在社会上引起轰动。这是否意味着我国民主化、法制化进程的推进？
朱少平：对这个问题我认为应该从两个方面来看。我们讲法定审计，主要是对政府财政预算和公共收支等诸多方面进行审计，包括政府部门、国有企事业单位、党派团体，甚至利用国际资金进行的某些建设项目。所有这些收支，都涉及国家和社会公共利益，国家法律包括审计法要保证政府有关部门和企事业单位依法履行职责，在履行职责中，要做到公开、公平、公正，符合制度规范，符合公共利益或公共目标。过去，审计部门没有这么大的力量，这便使审计面受到很大限制。如果有充足的审计力量，我们的审计面早就应该拓宽，应该把审计做得越细越好。现在，对机关事业单位进行审计，甚至包括对各个部委的审计，在社会上引起了极大的震动。这个影响是积极的、正面的，意味着社会和历史的进步。过去人们认为，政府部门不会有什么问题，对于各部委的开支是否符合财经纪律，一向不大关注。但现在看来，通过审计发现，即使这些部门，也存在着财政财务收支方面的漏洞，而且问题不少，金额巨大。虽然有人对审计署查出各部委的问题，持不以为然的态度。但我个人认为，通过这种审计，确实有利于各部委和地方行政机构，健全制度，科学决策，加强管理。这表明我国民主化、法制化建设确实向前推进了一大步。
理评：我留意李金华审计长的有关报告和讲话，他曾在《关于中国审计历史与现状的思考》一文中，概括了国家审计部门这些年来所做的主要工作，认为，多年来我国审计部门加强了对预算执行的审计监督，为政府依法行政，提高财政资金管理水平服务；以服务于国有企业改革发展为目标，加强了对国有企业的审计；以防范金融风险为重点，加强了对国有金融机构的审计；从维护广大人民群众的利益出发，加强了对专项资金的审计；围绕社会关注的热点问题进行调查，从宏观上和深化改革的角度，提出了许多合理化建议；通过审计监督工作，揭露大量的贪污腐败问题，维护了社会公平与正义；积极推动审计结果的公开透明，把审计监督、社会监督和舆论监督结合起来，发挥了审计监督在社会主义经济监督体系中至关重要的作用。你认为，审计部门怎样在宏观调控中取得更多的话语权，也就是怎样进一步发挥审计工作在政府宏观调控中的作用？
朱少平：这个问题比较复杂。作为宏观调控本身，到底应该怎么调？在什么情况下、多大范围内调控，是经常调控还是偶尔调控，理论界和实际部门还有较大争议。这就存在着一个调控手段、调控范围、调控力度，包括采用调控政策是否合适、是否经济合理的问题。对这个问题，我们过去涉猎较少，研究不够。事实上，任何政策的贯彻落实都有一个力度问题，都有一个是否达到国家政策目标或是否收到预期效果的问题。从这个意义上讲，审计介入是必要的。但宏观调控本身是一个过程，其调控效果是随着调控措施的逐步到位、调控力度的逐步加大、调控手段的逐步娴熟而缓慢显现的，即使存在问题，则该问题产生的负面影响也不会一下子呈现出来。那么，审计部门怎样介入？何时介入？监督的客观标准是什么？这都存在着争议。如果标准都没有，审计工作便无从监督。因此，如何提高审计监督在国家宏观调控中的话语权，确实有待进一步研究。
理评：审计机关对国家机关和国有单位负责人实行经济责任审计有何意义？这些负责人在履行经济责任方面可能存在哪些问题？
朱少平：金无足赤，人无完人。在政府部门和国有单位担任一定领导职务的人，都有一个水平高低、能力大小、思想境界高低、道德法制观念强弱的问题，且都是活生生的人，都有七情六欲。他们对每一个经济现象、每一个实际问题、每一个决策项目，都有一个认识深浅和眼界宽窄的问题。因此，在他们担任某种领导职务，作出某种决策、采取某种措施、制定某些政策的时候，是否作了充分的调查研究，是否经过了严密科学的论证，是否真正做到了经济合理，有没有掺杂个人和小团体的利益？这都值得研究。这对衡量行政或企事业单位领导人履行职务情况有重要关系。也就是说，在他的任期内，是不是严格履行了法定职责，是不是按照组织和人民群众的重托完成了使命，有没有敷衍、造假或舞弊行为，有没有腐败或违法乱纪现象，这都需要审计部门从履行财务制度的角度，作出全面、客观的评价。如果这个领导干部严格依法经营或依法行政、依法管理，没有出现违规违纪现象，那么，通过审计，可以给他一个总体的客观评价；但如果他存在着以权谋私现象，则通过审计，可以查出许多问题，挖出蛀虫，堵塞制度执行中的漏洞，尽可能为国家减少经济损失。当然，进行经济责任审计存在一个很重要的问题，这便是责任人作出的某种经济决策，采取的某些政策措施，是否符合有关法律，是否依法履行了有关程序。因为政策制度的合理与否，很多方面是靠程序来保证的。对一项政策措施，很难评价其好或不好。但如果责任人完全按照规定的程序履行职责，那么即使实施中有一些瑕疵，也被认为是工作方法问题，或者是看问题的角度或认识程度问题。但如果责任人没有按规定的程序履行职责，那就存在问题了。责任人到底是无意还是故意回避这个程序？到底有没有故意打乱程序，贪污腐化，这便是一个性质完全不同的问题。通过审计发现这些问题，进一步完善制度，对于责任人是一个惩戒，对其他领导干部则是一种警示。
理评：如何使党的纪检部门、政府监察系统、检察院和法院等，和审计部门一道，多管齐下，发挥综合监督系统的整体效能？
朱少平：纪检部门、监察部门、公安、工商、法院、检察院，都是依法设立的履行公共职权的机关，这些机关依据法律规定，行使相应的职权。比如纪检部门，对党员领导干部是否履行了党章和有关规章制度进行监督；政府监察部门，从行政领导是不是依法履行职责、依法行使权力，有没有违法乱纪的角度开展监督；公安部门从社会治安的角度、检察部门从刑事犯罪的角度、法院从司法审判的角度、工商部门则从工商行政管理的角度开展监督。也就是说，每一法定机关，都有各自不同的监督职责和监督范围。审计机关也一样，它是从国家预算、公共财政方面，从国有单位、国有出资项目的资金使用是否合理、合法的角度进行的专业监督。这些履行监督检查职责的机关单位，各有自己不同的角度。比如，审计机关通过审计，发现某人违反财经纪律已经构成犯罪，这时，就需要公安、检察机关依法进行查处。所以，上述部门履行监督职责时，不可缺位。这就要求，审计人员对于从财务角度进行监督中发现被审计单位的有关行为，不属于或已超越审计部门职权范围的，必须和其他监督机构互通信息，请求支持；其他监督部门开展有关监督检查业务，需要审计部门提供帮助，获取当事人违规违法的财务数据时，审计部门也需要从自己专业的角度，向有关部门提供相关信息资料，并予以相应协助。这样，所有监督检查机关就可以做到既各司其职，又相互配合，多管齐下，综合发挥各有关监督系统的整体效能，维护社会主义市场经济秩序。
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