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建国以来，由于我国粮食供求一直偏紧，因而对粮食生产实行倾斜扶持，始终是各级政府制定农业发展政策时，优先考虑的核心问题。而政府的粮食政策结构及其实施的重点区域，又主要体现在促进商品粮基地的粮食生产发展方面。也就是说，扶持和建立商品粮基地，提高其粮食生产及商品粮供给能力，一直是中国农业发展战略中的重要组成部分。但随着经济体制改革及经济形势的变化，政府在不同阶段选择和实施的商品粮基地建设战略差异也较大。
一、区域性商品粮基地建设战略（1949—1978）
建国初期，我国总的经济形势是：一方面农业基础相当脆弱，粮食生产及商品粮供给能力很低；另一方面，在脆弱的传统农业基础上，政府决定大规模地推进工业建设，工业化及城市扩展导致商品粮供求日益趋紧。为迅速扭转这种局面，政府通过实施区域倾斜发展计划和政策，以提高粮食生产及商品粮供给能力为主要目标，对原有条件较好的传统粮食集中生产区域和一些资源丰富、开发程度低、开发难度小、增产潜力大的农业区域，进行集中投资和重点开发建设。在这种模式下，政府投资主要集中在四个方面：（1 ）以农田水利设施建设及发展灌溉为基本内容，进行土地平整、土壤改良、宜农荒地开发、修筑道路、植树造林等农田基本建设，改善粮食生产的基本条件；（2 ）以改良传统农具为主要目标，推广农业机械技术，逐步用先进的生产工具装备农业，提高机械化程度；（3）以提高单产为基本增产途径，推广农业化学技术，增加化肥、农药等现代生产要素投入；（4 ）以改良品种、优化耕作制度及推广栽培技术为中心，强化农业科研及技术推广设施建设。
1978年以前，在粮食等农产品供给短缺及推行“以粮为纲”的农业方针背景下，政府对这些重要农业区域的投资相当重视。另一方面，在高度集中的管理体制下，这些区域的农村集体经济组织统筹的劳动力等要素，也集中投向粮食生产领域。因而相对而言，该阶段的建设投资是有保障的。与此相对应，商品粮基地建设具有三个特征：（1 ）区域规模效应型特征。兴建和扩建了许多耗资巨大的基础设施，这些基础设施成为区域规模及粮食增产效应较大的商品粮基地发展的基础。（2 ）功能基础型特征。兴建和扩建的基础设施的直接效益虽然较差，但间接效益十分显著，不仅是形成粮食生产及商品粮供给能力的物质基础，而且是促进粮食转化、加工、储存、运销等相关产业发展的基本条件。（3）效应长期型特征。兴建和扩建的基础设施可在粮食生产发展及其相关产业发育中长期发挥作用。
1978年以前的持续建设，使这些农业区域的基础设施及粮食生产条件得到改善，粮食生产及商品粮供给能力明显提高。据研究，到1974年全国2134个县级行政区中，分布在东北平原、黄淮海平原、四川盆地、长江中下游平原、珠江三角洲地区等粮食生产集中程度较高的农业区域的194个县（市），年平均提供商品粮达到5万吨以上，提供的商品粮总量占全国计划收购量的50%（注：中国科学院地理所编著：《中国农业地理总论》，科学出版社1980年版。）。事实上，这些区域规模大、分布集中连片的县（市）所构成的商品化程度较高的农业区域，已成为中国工业化、城市化过程中重要的商品粮基地。
二、商品粮基地县（市）建设战略（1979—1995）
农村改革以后，全国的粮食供求形势迅速好转，政府也对农业及粮食生产有所忽视，财政特别是地方财政支出中，农业投资占的份额下降。同时，由于乡村非农产业迅速扩展，集体经济组织及农户对农业特别是粮食生产的投资也相对减少。在这种情况下，如果继续推行1978年以前的战略模式，即将投资重点集中在耗资巨大的农田水利等基础设施方面，扶持个体规模及总体规模都比较大的区域性商品粮基地建设的话，必然会因投资不足及投资使用分散等原因，而导致投资建设效果难以提高。因此，为更加集中地使用有限的资金，调动地方及农户增加投资的积极性，1979年以后政府对商品粮基地建设战略做了调整。调整后的投资重点主要集中在农技推广网络、小型农田水利、中低产田改造、良种繁育体系建设、农机具配套等方面。即在该阶段由于受投资约束，只能以提高原有基础设施利用效率为目标，进行基础设施配套建设。具体来说，1978年以后的商品粮基地建设具有三个特征：（1 ）农业基础设施建设投资规模小，以基础设施修复、改建、扩建为主；（2 ）以直接服务于粮食生产领域的物质基础设施建设为主，以服务于粮食转化、加工、储存、运销等其他领域的设施建设为辅；（3）以投资少、 见效快和功能效应具有短期性的基础设施建设为主，以耗资大、见效慢和功能效应具有长期性的基础设施建设为辅。
同1978年以前相比，调整后的建设投资较为集中，政府间的职责明确，因此，商品粮基地建设速度加快。据统计，中央政府从1983年开始重点扶持的274个商品粮基地县（市），在8年建设期内共建起247 个县级农技推广中心、3600多个乡镇农技综合服务站和37.3万公顷种子基地，改造中低产田197.2万公顷，改造和扩大灌溉面积441.2万公顷。1990年这些基地县（市）利用已建起的基础设施，推广农业新技术近2000万公顷，占粮食播种面积的87%；推广良种面积2240万公顷，占农作物播种面积的95%；培训农技推广人员4600多万人次（注：《我国商品粮基地今年增粮1000多亿公斤》，1990年12月13日《人民日报》。）。基础设施改善和技术大面积推广运用，使这些基地县（市）的粮食生产及商品粮供给能力明显提高。据统计，到1995年底，仅中央政府扶持的国家级商品粮基地县（市）就达到487个；粮食产量达到19335.4万吨，占当年全国粮食总产量的43.44%；向社会提供的商品粮超过5000万吨， 在全国商品粮供给总量中占的比重超过50%，粮食商品率达40%左右（注：国家统计局农调队：《中国农村统计年鉴》（1995），中国统计出版社1995年版。）。
三、商品粮基地持续建设战略（1996—）
经过前两个阶段的建设，我国绝大多数商品粮基地的基础设施条件得到明显改善。但长期以来，由于粮食经济体制改革不到位、农村社会化服务体系发育滞后、粮食保护政策效率低等原因，商品粮基地运行过程中面临的诸多深层次矛盾也逐步暴露出来。
1.由于政府投资波动较大，农业基础设施建设缺乏持续性，商品粮基地发展一直缺乏稳定的支撑系统。总的情况是，当全国粮食生产缓慢，商品粮供求出现较大的缺口时，政府就重视对商品粮基地的投资与支持；相反，当全国粮食生产增长较快，商品粮供求得到缓解时，政府就忽视对商品粮基地的投资与扶持。
2.在传统体制影响下，各类主体参与建设的行为及行为目标差异，成为制约商品粮基地持续发展的重要因素。具体表现是：（1 ）在扶持商品粮基地建设中，中央与地方政府的投资政策目标截然不同。前者主要集中在追求增加粮食产量及商品粮贡献量方面，后者则主要集中在促进地方经济增长方面。因此，1978年以后虽然按照1∶1的比例，确立了中央与地方政府联合投资机制，但在具体实施中，绝大多数地方政府不能按计划完成所承担的投资份额，有少数地方政府甚至挪用、挤占和拖欠上级投资，这是导致投资缺乏稳定性的重要原因。（2 ）在粮食购销中，中央政府以合同定购体制为支撑，控制了绝大部分商品粮。由于合同定购价格偏低，给商品粮基地及农户造成的直接经济损失相当严重。例如按照平议差价计算，1949—1995年间政府以统购及合同定购等方式给常德市造成的经济损失累计达827.56亿元，人均损失高达1.46万元（注：常德市商品粮基地可持续发展课题组：《商品粮基地更需要实现可持续发展》，《中国软科学》1997年第9 期。）。另一方面政府所控制的商品粮，大都以原料及初级加工产品调拨等方式，进行省际调剂和国际贸易。结果，粮食生产与本地区的粮食转化、加工、储存、运销等相关产业间的关联程度很低，相反，则通过调拨等渠道与粮食输入地区的粮食转化、加工、储存、运销等相关产业发生异地关联，从而造成粮食生产的产业关联效益外流，这是导致商品粮基地地区经济发展缓慢的重要原因。（3）在市场调控方面， 由于粮食市场宏观调控是以财政支持为后盾的，而且这种投资一般只能获得社会效益，很难获得直接经济效益。因此，中央政府在粮食保护政策实施及粮食专项储备系统建设等方面，一直承担主要责任。而地方政府则更多地选择甩包袱政策，在此方面承担的责任相对较小。这是导致粮食专项储备系统运作低效性、粮食市场价格高频率大幅度波动、政府对粮食生产及粮农利益保护乏力的主要原因。
3.在经济体制转轨过程中，商品粮基地一直在困境中发展。具体表现是：（1）农户经营规模难以扩大。除少数粮食生产大户外， 大多数农户的经营规模都很小，更值得重视的是现行体制在促进农户组织变革、扩大经营规模等方面显得无能为力。这是微观层次上导致粮食生产及运销成本高，农户收入低的重要原因。（2）农业技术进步缓慢。 在分散经营条件下，农户采用新技术的能力不足；在外部经营环境恶化条件下，农户采用新技术的动力不足；在小规模经济及过度竞争的经营环境中，农户主要通过调整经营方向、缩减经营规模、实行兼业经营和粗放经营等方式来适应外部环境，采用新技术的压力不足。（3 ）粮食生产的产业利润率偏低。由于要素价格上涨过快、农民负担加重、政府对粮食生产的保护乏力等原因，粮食生产几乎是所有农村产业中利润率最低的产业。（4）粮食生产集中程度难以提高。 尽管政府在财政等方面对商品粮基地实行政策倾斜，诱导生产要素向粮食生产领域集中，但在粮食生产利润率低的条件下，耕地、资本、技术和高素质劳动力等要素向其他产业转移的速度很快。（5）营运环境恶性化。 主要是农户面临过度竞争的经营环境；粮食生产与经营面临大幅度高频率波动的市场环境；地区经济发展面临投资不足、产业结构单一、粮食合同定购任务偏重等问题。
针对上述问题，1995年中央政府对粮食经济体制进行了重大改革，制定和实施了“米袋子”省长负责制，要求省级政府负责本省（区）域的粮食总量平衡。与此相对应，从1996年起政府开始进一步调整商品粮基地建设战略。同前两个阶段相比，90年代中叶以来的建设战略具有以下特征：（1）地方政府在商品粮基地建设中的责任加强。 根据“米袋子”省长负责制的规定，省级政府必须负责稳定粮田面积及增加粮食总产量、掌握商品粮源及负责当地供应、组织粮食进口及负责省际粮食调剂、建立和管理地方粮食储备、建立和管理粮食风险基金等方面的工作。在这种体制框架下，各省都从本地实际出发，重新审视和调整其粮食发展战略，调整的重点又大都集中在优先扶持商品粮基地建设方面。（2）在追求增加粮食生产及商品粮供给增长的同时，更加重视地方及农户的利益，将发展地区经济、增加农民就业、提高农民收入等，作为重要的商品粮基地发展目标。（3）在继续扶持粮食生产的同时， 将促进粮食生产增长与加快相关产业培育结合起来，更加重视扶持粮食转化、加工、储存、运销等与粮食生产发展密切相关的其他产业。（4 ）除继续强化直接服务于粮食生产领域的农业基础设施建设外，更加重视市场网点、信息网络、仓储设施等服务于粮食及其转化与加工产品运销领域的基础设施建设。
综观商品粮基地发展战略演变的历史过程，可以看出：（1 ）在不同时期，尽管政府扶持建立商品粮基地的目标并不完全相同，但追求粮食生产及商品粮供给增长始终是其战略中的核心内容。这与中国长期以来粮食供给短缺的客观形势是相关的。而导致粮食生产增长缓慢及商品粮供给短缺的深层原因却在工业化方面。这是因为，中国的工业化是在农业相当落后的条件下起步的，而且在工业化过程中，农业为工业提供了大量的资金积累，以致传统农业改造及农业现代化相对滞后，农业提供的产品剩余——商品粮，难以满足工业化过程中城市扩展和社会分工发展的需要。因此，增加粮食供给，平衡商品粮供求，协调粮食生产者与消费者间的经济利益，就成为协调工农关系和城乡关系、促进国民经济稳定发展的焦点和核心。在这种条件下，政府不得不集中一定的资金、技术等现代投入要素，通过建立商品粮基地，提高其粮食商品化程度，来满足工业化过程中社会分工深化发展的需要。可见，同世界其他国家相类似，中国建立商品粮基地的历史背景也是工业化，是工业化和社会分工深化发展条件下，组织社会化生产体系的客观需要。（2 ）由于经济体制、国民经济发展战略、农业发展水平等客观条件不同，中国政府扶持建立商品粮基地的政策和措施具有短期性和易变性。这说明，政府追求的是商品粮基地建设的直接效应和短期效应，建立商品粮基地只是缓解商品粮供求矛盾的阶段性、对策性措施。同时也说明，在农业相对落后、商品粮供给短缺条件下，集中一定的现代生产要素，建立商品粮基地，又是强化农业向工业化提供农产品（商品粮）剩余能力、协调工农关系和城乡关系的重要手段。这就是“二元结构”条件下，商品粮基地建设在国民经济发展中的协调效应。（3 ）从商品粮基地运行的效果看，尽管其在增加粮食供给、平衡商品粮供求、协调国民经济关系中发挥了重要作用，但受体制及政策波动的影响，商品粮基地发展很不稳定，进而又影响其在国民经济发展中的协调效应。因此，政府应该继续调整和完善商品粮基地发展的战略，在追求粮食生产及商品粮供给增长等短期效应的同时，应当以提高农业资源总体配置效率为目标，将商品粮基地作为农业区域分工体系的重要组成部分来对待，逐步建立起中国的粮食专业化区域。只有将两者有机地结合起来，商品粮基地发展才能更加稳定，其在协调工农关系和城乡关系、促进国民经济稳定发展中的作用才能更加有效。