中国财政透明度评估(2012)，本文主要内容关键词为：透明度论文,中国论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0150(2012)04-0056-09
信息，是人们在政治经济生活中作出理性选择的必备要素，财政信息也不例外。当公众及其机构要作出某项公共决策时，若要保证决策是有效的，就需要有充足的财政信息。为此，财政信息需要公开透明。但是长期以来，由于原有制度的影响，以及一些方面的原因，我国财政缺乏足够的透明度。为了更好地推动财政信息公开，实现党的十七大提出的“让权力在阳光下运行”的目标，《中国财政透明度评估》项目组依据《中华人民共和国政府信息公开条例》以及国际规范，于2009年开始对中国财政透明度进行评估，今年已是第四年。
今年的中国财政透明度评估包含了省级财政透明度评估、省级行政收支及相关信息透明度评估、中央部门预算透明度评估三个部分。其中，中央部门预算透明度评估是今年新增的研究项目。延续以往的研究方法和特点，项目组依据调查提纲，通过信息公开申请、网络(如政府官方网站)及出版物(如政府统计年鉴)等渠道，搜索相关信息。在搜集及统计信息的基础上，项目组按照事先设定的评分标准，分别对省级财政、省级行政收支、中央部门预算进行了透明度评估。
一、省级财政透明度评估
1.省级财政透明度整体状况。省级财政透明度评估包括态度评估和项目评估两个部分。其中，态度评估1项，满分为50分，项目评估113项，单项满分为10分，113项满分为1130分。一个省份若在各项指标上均为满分的话，则该省在省级财政透明度评估中将获得满分1180分。此次调查结果显示，31个省份财政透明度平均得分仅为298.87分，换算为按百分制计算的得分仅为25.33分，这意味着31个省份作为一个整体来看的话，只公开了全部调查信息中约25％的信息。因此，从调查对象的整体水平来看，我国省级财政透明度状况较差。
2.省级财政分省份透明度状况。第一，省际之间透明度差异较大。在今年省级财政透明度排行榜上名列前五名的省份分别是湖北、黑龙江、内蒙古、新疆、海南五省。其中，透明度状况最好的省份是湖北省，其原始得分533.40分，按百分制计算的得分为45.20。紧随其后的黑龙江、内蒙古、新疆、海南四省，其按百分制计算的得分分别为45.14分、45.04分、43.29分、40.06分。从得分情况看，前五名的得分非常相近，信息公开状况差异不大，公开信息约占全部调查信息的40％—45％左右。与此相反，在今年省级财政透明度排行榜上排名最后三名的青海、西藏、安徽三省的信息公开情况却不容乐观。其中，最差的省份是青海省，其原始得分167.45分，按百分制计算的得分仅为14.19分，西藏、安徽两省的财政透明度按百分制计算的得分仅为17.07分、16.03分。从得分情况看，排名最后三名省份公开的信息只占全部调查后信息的14％—17％左右。首尾相比，信息公开程度相差约30个百分点。第二，省际之间透明度差异呈现一定的梯度。各省财政信息公开程度以百分数计算的话，公开程度在10％—20％之间的省份有8个，在31个省份中占比为25.81％；公开程度在21％—30％之间的省份有17个，占比为54.84％；公开程度在31％—40％之间的省份有1个，占比为3.23％；公开程度在41％—50％之间的省份有5个，在31个省份中占比为16.13％；公开程度在51％以上的省份没有。从得分分布来看，信息公开程度在21％—30％之间的省份最多，公开程度在10％—20％之间的省份其次。总体上来看，大多数省份集中在信息公开程度较低的层次。
3.省级财政分项目透明度状况。统计结果显示，信息完整公开项目在113个透明度项目中的占比约12.39％，信息没有公开项目在113个透明度项目中的占比约29.20％，信息部分公开项目在113个透明度项目中的占比约58.41％。进一步分析显示，三大基金中社会保险基金透明度相对最好，其次是一般政府基金，再次是国有企业基金。三大基金按百分制计算的透明度得分分别为30.17分、20.45分、18.82分。在社保基金项目中，社保基金收支总额及余额信息公开比较完整，而社会保障基金资产总额、负债总额、期末净资产、年度净资产变动额的信息以及社保基金收入明细、支出明细、资产明细、负债明细信息的透明度则相对较低。在一般政府基金六大类项目中，一般政府基金支出总分类项目的透明度最高，其平均得分率为37.98％，一般政府基金收入类项目和部门预算项目以及转移支付类项目的透明度居中，其平均得分率分别为25.98％、22.39％、12.63％，单位预算类项目的透明度最差，得零分，政府资产负债类项目平均得分率则几乎为零。在国有企业基金项目中，第一部分是调查各省国有企业合并财务状况和财务成果透明度情况，第二部分是调查各省各国有企业集团总公司的合并财务状况和财务成果透明度情况，第三部分则是调查各省各国有企业的财务状况和财务成果透明度情况。从调查的总体情况来看，第一部分有一定的公开信息，第二部分仅有内蒙古和上海市提供少量信息，第三部分则没有任何公开的信息。
4.省级财政分年度透明度状况。第一，财政透明度整体状况有所改善，并且项目得分与态度得分都有所提高。今年31省项目平均得分257.74分，态度平均得分41.13分，综合平均得分298.87分，按百分制计算的平均得分25.33分，去年项目得分235.16分，态度得分37.90分，综合平均得分273.07分，按百分制计算的得分23.14分。今年相比去年，31省财政透明度综合平均得分提高了63.71分，说明透明度整体状况有所改善。其中，态度得分和项目得分分别比去年增加了3.23分和22.58分，说明31省在信息公开态度和行动两个方面都有所改进。第二，分省份财政透明度变化较大。首先，省际排名有较大变化。去年排名前五的5个省份中有三个省份今年分别掉到了第8、13、26名。而去年排名第19、29、25名的湖北、黑龙江、海南三省则分别登上了今年排行榜的第1、2、5名，这说明有些省份信息公开状况不太稳定。当然，公开状况较为稳定的省份也有，如新疆已连续两年进入排行榜的前五名，内蒙古则是第三个年度进入排行榜的前五名。其次，排名前五省份的信息公开程度有所提高。今年前五名的得分介于471分到528分之间，其中超过500分的省份有4个，去年前五名的得分介于314分到515分之间，其中超过500分的省份只有2个，说明排名靠前省份信息公开程度有较为明显的提高。与此相反，排名最后五名省份的信息公开状况则变化不大。今年排名最后五名省份的得分介于161分到213分之间，去年最后五名的得分介于186分到211分之间，从得分情况看，排名最后五名省份的信息公开状况基本上原地踏步，最后一名甚至有所倒退。上述情况说明，省际之间的财政透明度差距有所扩大。再则，部分省份信息公开内容和程度非常相近的情况在今年有一定改变。往年由于公开的项目和公开程度高度相似，因此，部分省份透明度得分相差很小，如往年一般政府基金透明度排名时在某些名次上往往有几个省份并列的现象，这反映了我国过往阶段财政信息透明度情况的某些体制特征。今年一般政府基金透明度排名并列的现象没有，但各省单位预算透明度得分仍然全部为0。这说明省际观望的情况在改善，但仍然存在。第三，分项目财政透明度变化较大。首先，公开信息的项目在增多。今年公开信息的项目占比为70.80％，去年公开信息的项目占比为61.94％，这说明有些原本没有公开信息的项目开始有了零的突破。其次，省际之间在某些项目上高度一致的现象有所好转。如一些零分项目的突破，以及一些原本31省得分基本相同项目的突破。再则，在三大基金中，政府基金项目今年透明度状况没有多大改观，其中，31省在单位预算项目上仍然未公开任何信息，在政府资产负债项目上除海南和甘肃两省外，其他29个省份也均未公开任何信息。而社会保险基金项目和国有企业基金项目今年的透明度状况有较大改观。从社保基金来看，本年度31省社会保障基金透明度的平均得分为90.52分，是四年来的最高得分。从国有企业基金来看，31个省、市、自治区国有企业基金的平均得分为32分(满分为170分)，得分率为18.82％，虽然公众能够获得的国企基金信息不足所调查信息的1／5，但较往年高出不少。
二、省级行政收支及相关信息透明度评估
1.在透明度的整体水平方面，2012年的态度和责任心状况还有很大的改进空间，其百分制评分为33.4分。相比2011年(其百分制评分为33.3分)，2012年没有进步，也没有退步。而在实质信息公开方面，应该说，2012年透明度的整体水平还比较低，其百分制评分为3.67分，不足5分。但由于中央在部门预算公开等方面所做的良好示范以及对于地方部门预算公开的要求等方面的原因，相比2011年，此次评估中的信息公开已经取得了阶段性的进步，相比2011年的1.87分，总评分差不多翻了一倍。因为前面两个方面的原因，在透明度的综合评分方面，一方面，我国省级行政收支及相关信息的透明度水平整体水平比较低，百分制评分仅为4.77分，不足5分。但另一方面，在过去的一年中，它又有阶段性的进步，相比2011年的3.03分，总评分增加了57.4％。
2.关于透明度的结构差异。首先，是省级结构。应该说，不同省份的透明度状况是存在差异的，但财政透明度的差异不在于绝对水平，而在于其相对程度。至于省级相对差异形成的原因，在态度和责任心方面，经济发展水平的高低是一个非常重要的因素。但在实质信息公开和整体的透明度状况来看，经济发展水平的高低对于省际差异的影响并不明显。有迹象表明：从动态的角度来看，我们的透明度评估产生了“抑首激尾”的效应：2011年排名处于前面8位的省(市)，其2012年的得分(标准化处理后的得分)与排名都有下降，而位于后面8位的8个省市，其2012年的得分与排位都有或多或少的上升，至少没有后退。其次，是部门结构。11大部门间最大的差异是人大和政协这两大非行政单位和其他9类行政单位(这里的行政单位是狭义的)之间的。而在9大行政单位内部，透明度的水平有和政治单位相对权势的强弱成反比的迹象：政治影响力相对大的单位(如财政、国税、地税与教育)，透明度的水平相对要低；相反，政治影响力相对较弱的单位(如环保、卫生、交通与工商等)，其透明度相对要好。综合来说，在我国省级行政收支及相关信息的公开中存在集团化的分化现象。相关的集团依次是：透明度水平相对较高的政治权势相对弱势行政集团，透明度水平相对较低的政治权势相对强势行政集团以及完全拒绝信息公开的非行政集团。
3.关于提纲外的透明度考察情况。涉及两方面：一是相关单位拒绝信息公开的理由和方式。从整体上看，相关单位在拒绝信息公开时，尽管方式和理由很多，但整体上所采用的是无理由拒绝(比如，要求在网上搜寻等等)。这表明：相关单位一方面意识到信息公开的必要性，但另一方面，出于各方面的考虑，它们在信息公开时又有很大的顾虑。二是提纲外信息的透明度问题。应该说，在过去的一年中，省际部门在部门预算、决算以及“三公”经费的公开上已经取得了看得见的成绩，并为未来的透明度改革提供了良好的基础。
三、中央部门预算透明度评估
1.中央部门预算透明度较低。按照事先设定的评估标准，课题组对获得预算信息的68个中央部委进行了评分。以满分129分的12条评估标准衡量，2010年中央68个部委平均得分为28.41分。以百分制计算，平均得分约为22.02分。68个部委中有65个部委的预算透明度得分处于20—40分之间。而其中得分在20—30分之间的部委有56个，占68个部委的82％。40—50分之间只有2个部委，而50—60分之间的只有环保部。无论是从整体看，还是从单个部委观察，中央部门预算透明度都处于较低水平。
2.中央部委间预算透明度存在差异。尽管中央部委预算透明度普遍较低，但部委间预算透明度仍存在差异。首先是得分差异。68个部委对预算信息公布的程度在25分到60分之间延展分布，其中，得分最高的是环保部，其以百分制计算的得分为43.80分。得分最低的是国家物资储备局，其以百分制计算的得分为19.38分。最高分与最低分之间有大约31分的差异。其次是信息公布方式上的差异。有些部委的预算信息较容易从其自身的官方网站上获得。而另有一些部门的预算查找起来则十分困难。在这些部委的网站上，无论如何搜索、寻找，都无法找到它们的部门预算，但通过百度则可以在其他网站上获得它们的预算信息。
3.中央部委间预算透明度趋同现象明显。尽管中央各部委预算透明度存在差异，但趋同现象也很明显。主要表现在：第一，很多部委总分一致。根据统计，68个部委中。得30分的部委数量为11个，得27分的部委数量是11个，得25分的部委为28个。第二，各部委得分项集中。在12项评估标准中，各部委的得分一致和基本一致就有7项。第三，几乎所有部委都只公布了2张表格，而部门预算在我国至少应有16张报表。
4.不同预算信息的公开程度存在明显差异。首先，从调查的三类预算信息看，在所有部委的综合得分中，部门预算支出功能分类信息透明度最高，得分率位居第一，为39.08％。而包括部门职责、预算要点、组织架构、人员及其结构和预算收支总额的预算综合信息的得分率略低于预算支出功能分类信息，为37.99％。而预算支出的经济分类信息透明度最低，得分率仅为0.39％。其次，预算支出的总分类信息透明度较详细分类信息的透明度高。如功能分类信息中二级支出科目信息项得分大约只有一级支出科目得分的一半，为37.18分，三级科目百分制得分更低，只有8.40分。
四、结论
中国财政透明度评估项目今年已是第四年。根据四年来的调查评估，项目组对中国财政透明度状况有如下简要结论：
第一，中国财政信息公开整体状况不尽如人意，但近些年来已有较为明显的改善。今年，省级财政公开的信息约为全部调查信息的25％，省级行政收支公开的信息约为全部调查信息的33％，中央政府部门预算公开的信息约为全部调查信息的22.02％。总体来看，中国财政信息公开程度还较低，有很大的改进空间。但是，自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》出台以来，信息公开的趋势是向好的。这不仅表现在中央政府层面的推动和示范，如2011年3月23日国务院常务会议决定，“三公”经费支出情况向社会公开，随后，中央各部门公开了“三公”经费。这还反映为近年来财政信息公开程度在某些方面有一定的提高，如2012年相比2011年，省级行政收支实质信息公开总评分差不多翻了一倍，又如政府部门预算的公开等。
第二，分省份观察的信息公开状况尚不稳定，但各省信息公开意识有所增强。无论是省级财政透明度还是省级行政收支透明度，在近年调查评估中都有一个共同特点，即年度排行榜上的前几名往往是新面孔。这说明一些省份的信息公开状况不够稳定，也反映了一些省份不愿冒尖的一种心态。但是值得一提的是，不少省份一方面不愿冒尖，另一方面也不甘落后，这比较突出地表现在他们对待透明度调查的态度上。这两年来，较多省份在透明度态度评估中的表现有逐步改进的迹象，如对调查的回复有所增加，回复态度明显好转等，这说明各个省份信息公开的意识有所增强。
第三，分项目观察的信息公开状况差异较大，同时信息公开项目有所增加。分项目对财政透明度结构状况进行考察，结果显示，项目之间的信息公开状况差异很大。如在一般政府基金透明度项目中，税收项目的信息公开程度达到了50％，而单位预算项目则未公开任何信息。这种情况可能与预算管理制度的规范等因素有关。当然应该看到，近年来我国预算管理制度正在逐步完善，这在财政透明度上有所反映，如在今年一般政府基金透明度调查中，信息未公开项目在全部调查项目中的占比从2011年的53.03％大幅下降到2012年的37.88％。这说明信息完全不公开的局面正在缩小，有越来越多的财政项目正在逐步公开信息。
*本文是上海财经大学公共政策研究中心《2012中国财政透明度评估》课题的主要成果之一。课题组成员包括蒋洪、刘小兵、曾军平、杨丹芳、邓淑莲、郑春荣、温娇秀、彭军、宋健敏。
标签：政府信息公开条例论文; 部门预算论文; 信息公开论文; 项目预算论文; 项目评估论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 预算论文;