自由贸易协定背景下的韩国农产品关税问题研究，本文主要内容关键词为：韩国论文,协定论文,关税论文,农产品论文,自由贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国—韩国自由贸易区(简称中韩自贸区)建设正在积极探索中，农业开放是中韩自由贸易协定(FTA)中最为敏感的问题。一方面，韩国是农产品净进口国，中国是其重要的农产品进口来源地，中韩自贸区建设中农产品的市场准入问题的解决主要取决于韩国的开放程度，韩国作为世界上农产品保护程度最高的国家之一，对农产品尤其是敏感性农产品市场的开放有着特定的难度。另一方面，FTA政策作为一国对外贸易政策的重要内容，其发展变化和趋势具有一定的承接性。考察韩国现已签署自贸区的农产品处理方式，有助于形成对中韩自贸区农产品关税减让方案的预期。鉴于此，有必要对韩国的关税政策和已签署自贸区的农产品处理方式进行系统梳理，探明中韩双边农产品贸易的敏感点，借此作出明确的判断。
本文中的农产品包括WTO定义的农产品加上水产品。韩国对全球的进出口贸易数据来自联合国COMTRADE数据库，采用HS六位税目的产品分类；中韩双边农产品贸易数据来自中国海关数据库；由于数据来源的限制，分析中采用的韩国关税数据有3个来源：一是WTO IDB数据库(Integrated Data Base)中的韩国通报数据，采用HS2002版的实施税率；二是WTO提供的World Tariff Profiles 2012；三是韩国向WTO通报的2012年韩国贸易政策审议文件。由于各数据文件使用海关税则版本和通报年份的差异，得出的关税结果存在微小差别。为方便比较，文中详细标明了数据出处。韩国税则是按照十位税号进行产品编码的，限于能够得到的贸易和关税数据，本文同时使用十位税号和六位税号数据。
一、韩国的农业生产和农产品贸易
韩国农业占GDP的比重为2.56％，农业生产较为集中，多数产品依赖进口，农业兼具开放性和封闭性特征。大米、部分园艺产品和畜产品是韩国主要生产的农产品，其中大米是最重要的农产品，2010年产量为429.5万t。由于从事农业人口的减少和消费结构的改变，韩国大米产值占农业生产总值的比重不断下降，2010年约为16％，但大米在韩国农业的主导地位并未改变。基于保障粮食安全和农民收入的目标，韩国在大米、牛肉和猪肉等主要产品上保持较高的自给率，2010年这3类产品的自给率分别为104.6％、50％和77.5％①。
韩国是世界贸易大国，农产品贸易占全部商品贸易的比重为3.26％，为农产品净进口国。由于进口快速增加而出口增长缓慢，农产品贸易逆差快速扩大，2012年达到205.52亿美元；分产品来看，韩国大部分农产品的竞争力都比较弱，竞争力结构鲜明。进口农产品在满足国内食品、饲料和原材料供给等方面发挥着重要作用，主要进口农产品包括小麦、粗粮、棉花和部分畜产品。出口方面，韩国具有优势的出口品主要是水产品，2012年出口额为21.86亿美元，占全部农产品出口的比重超过30％(图1)。
图1 1996—2012年韩国的农产品进出口贸易状况
农产品进出口贸易区域较为集中，美国、中国和东盟是韩国最主要的农产品进口来源国家和地区，2012年从上述3个国家和地区的进口占农产品的进口接近50％。主要的农产品出口国家和地区为日本、中国和东盟，60％以上的农产品均出口到这些国家和地区。中国在韩国的农产品进口和出口中均占有重要地位，是韩国第二大农产品出口国，第三大农产品进口国(表1)。
二、韩国农产品关税的主要特征
由于农产品国际竞争力较低，一方面韩国立足于国内不断调整农产生产结构，在坚持大米基本自给的前期下大幅减少其他作物生产，发展优质高效和进口替代的园艺产品和畜产品；另一方面，为避免国外农产品的大量进入对本国农业产业的强烈冲击，韩国建立了较强的农产品贸易壁垒。
韩国是世界上农产品关税保护程度最高的国家之一，高保护结构特征突出。2011年韩国农产品平均关税高达48.6％，为世界平均关税水平的3倍，仅次于埃及和挪威，居世界第三位；韩国农产品关税的变异系数较高，反映了其关税的变动范围较大。重要产品的关税水平较高，存在显著的关税高峰。韩国农产品的最高税率为887％，有14个十位税号的产品税率超过了800％，税率超过100％的产品占全部农产品的5.3％，税率在10％以下的有税产品占到47.4％，只有1.3％的产品是零关税产品，高保护特征非常突出。世界主要国家和地区的农产品关税水平见表2。
农产品主要采用从价税，并通过调节关税和季节性关税等对进口贸易进行调节。韩国有2.1％的农产品(39个十位税目)采用选择税，在从量税和从价税中间选择较高的税率征收。关税配额的使用范围广，占全部农产品的13.7％，大米及其加工品至今尚未关税化。从非从价税换算结果来看，部分产品的从量税税率偏高，表现出防低价进口倾向，对农产品进口构成了实质性障碍。调节关税主要适用于水产品、大米制成品和调味品等。韩国农产品进口与关税税率见表3。
高关税产品数量多，分布较为分散，采用的关税措施具有较强的针对性。在韩国815个HS六位税号的农产品中，如果关注税率超过50％的产品视其为重点保护产品，则共有70个税号，占全部农产品税目的8.6％，共涉及海关编码的37个章节，受保护产品的分布较为分散；从关税税率与产品贸易规模的配合关系来看，税率超过100％的农产品进口占韩国农产品进口总额的18.4％。低关税和零关税产品的进口规模较小，零关税进口产品仅占7.1％，主要为棉花、水产品和部分畜产品等。
上述分析表明，关税是现阶段韩国调控农产品贸易的重要措施，韩国现行关税制度与国内农业政策目标和生产结构相一致，为本国农业生产提供有效保护。对国内不生产的进口品设置低关税甚至是零关税，而对重点生产农产品和涉及粮食安全的产品设置高关税以降低进口所带来的负面影响是韩国的政策思路。因此不难判断，在双边自贸区谈判中使韩国削弱或放弃对敏感产品的保护具有明显难度。
三、韩国已签署自贸区的农产品关税削减方案
在建立FTA过程中，确定双方均可接受的农产品自由贸易安排是最具复杂性的挑战。尽管韩国农业产值占GDP总量的比重较低，但农业行业组织具有较强的政治影响力，并极力争取对本国农业的保护。农产品开放问题成为韩国FTA谈判的最大障碍，但若完全排除农业部门来推进FTA却并不现实。那么韩国在已签署的自贸区中是如何处理农产品问题的呢？笔者基于降税模式和敏感产品清单两个方面进行分析。
(一)韩国FTA建设状况
韩国的FTA政策在亚洲金融危机后发生重要改变，首次提出追随者FTA政策，并逐步选取东亚国家和小国开展自贸区谈判。2005年以后，韩国开始在全球范围内积极开展自贸区建设，由追随性的FTA政策向跨区域的引领性FTA政策转变。
截至目前，韩国正在与6大洲的74个国家和地区建设25个自贸区。与智利、新加坡、欧洲自由贸易联盟(EFTA)、东盟、印度、欧盟(EU)、秘鲁和美国的8个FTA已经生效，与土耳其和哥伦比亚的FTA也已达成。此外，韩国正在与澳大利亚、新西兰、海湾合作组织、中国、加拿大和墨西哥等13个国家和地区组织进行8个FTA的谈判，与日本、以色列、南美共同市场(MERCOSUR)、蒙古、中美洲国家的自贸区谈判正在积极准备中(表4)。
在FTA伙伴选择中，韩国在综合考虑国家的政治和外交利益，积极与大型且发达的经济圈和具有巨大出口潜力的新兴市场开展FTA谈判。尽管韩国在农产品开放方面较为保守，却并不拒绝与农产品贸易大国推进FTA，纷纷与美国、欧盟和东盟等农产品大国和地区完成自贸区谈判，并通过多边并行谈判的方式争取农业谈判的主导地位。
从韩国已生效的FTA的实施情况来看，FTA建设有效地推动了韩国的市场开放。首个自贸区韩国—智利自贸区的双边税率降到了最惠国税率的一半以下，92.5％的产品已经零关税。与美国、欧盟等自贸区的降税也在有序推进中；相比于全部产品，农产品市场的开放效果并不明显，将近10年的降税仅将双边关税减少了9.8％。韩国—印度自贸区也保持了低水平的农产品开放(表5)。上述结果显示出韩国农产品市场开放的审慎态度。
(二)韩国已签署FTA的农产品降税模式
考虑到与各FTA伙伴之间的农产品贸易关系差别，本文选取农产品贸易关系相对密切并受韩国关注度较高的韩国—智利FTA、韩国—东盟FTA、韩国—美国FTA和韩国—欧盟FTA进行重点分析。
目前韩国的自贸区关税减让表存在两种模式：一是采用对每个产品经协商后规定具体减让日程的方式，如韩国—美国FTA、韩国—欧盟FTA和韩国—智利FTA等均采用这种谈判模式；二是韩国—东盟FTA中启用的东盟模式，即先将产品分为正常产品和敏感产品两大类，后由各国自主选定两大类产品清单分别进行削减。从韩国自贸区建设的实践来看，对于双边农产品竞争明显，协商具有明显难度的自贸区，韩国倾向于东盟模式，通过进行两国敏感农产品协商而尽量减少损失。
鉴于农业的特殊地位，韩国自贸区的关税减让表较为复杂，降税模式具有多样性。在已签署自贸区中韩国启用了例外处理、暂时搁置、关税配额管理、部分削减关税、关税分期削减、关税立即削减到零和维持零关税等全部7种关税处理方式。综合应用例外处理、暂时搁置和关税配额管理方式对特殊产品和高度敏感产品进行保护，坚决不予开放；迫于压力必须采取分期削减关税开放本国农产品贸易时，韩国尽量争取较长的过渡期，充分运用多个层次的削减期对农业进行保护，使本国农业在面对冲击时能够得到平稳过渡。
从开放程度来看，韩国对农产品市场的开放保守审慎，近来逐步放弃消极开放的态度。第一个签订的韩国—智利自贸区开放较为保守，20.91％的农产品暂时搁置或例外处理。韩国—东盟自贸区中韩国对东盟的主力出口产品及具有潜在出口能力的产品都被设定为敏感产品不予开放。韩国—美国自贸区放弃使用暂时搁置的处理方式，转而增加了具有缓冲功能的中长期内取消关税的关税分期削减模式，被认为是韩国至今签署的FTA中农产品开放度最大的FTA。韩国—欧盟自贸区几乎复制韩国—美国自贸区，同样体现出韩国在敏感品目外开放幅度有所放松(表6)。
(三)对敏感产品的关税处理方式
敏感产品清单基于双边经济结构等的差异有所不同，但具有一定的共性。从韩国自贸区建设的实践来看，韩国基于粮食安全和本国农业生产结构方面的考虑，对大米、苹果、梨、辣椒、蒜、洋葱、牛肉和猪肉等8类产品均采取了较长期的关税削减或例外处理(表7)。
1.大米及其制品 大米是韩国的重要主食，一半以上的农民都在生产大米。虽在多双边谈判中均承受重大压力，但韩国坚持不放弃大米的自给政策。在签订的所有自贸区中，韩国均把大米及其制品排除在开放目录中。据WTO测算，由于韩国对大米的高度保护，大米国内价格高达世界平均价格的4.3倍。中韩自贸区框架下，韩国也早已表示出大米市场开放不可触动的立场。
2.苹果和梨 韩国在苹果和梨的开放方面也较为保守。韩国—智利FTA中，韩国将苹果和梨排除在自由贸易框架之外；韩国—美国FTA和韩国—欧盟FTA中，韩国争取了20年的超长过渡期对这两类产品进行保护；韩国—东盟FTA中，韩国因担心东盟热带水果对韩国温带水果的替代效应，将香蕉和菠萝等列为敏感产品。
3.辣椒、蒜和洋葱 辣椒、蒜和洋葱是韩国重要的调味品，韩国在自贸区谈判中对这些产品给了较多的关注。韩国—智利FTA、韩国—东盟FTA和韩国—欧盟FTA中被作为列外产品或暂时搁置进行处理，韩国—美国自贸区中则按15年过渡期进行关税削减。
4.牛肉和猪肉 牛肉在韩国传统膳食结构中占有重要地位，但国产牛肉供不应求，进口量不断增加。出于食品安全和进口压力等方面的考虑，自贸区框架下韩国对牛肉的处理较为谨慎保守，主要采取例外处理和较长过渡期进行削减；猪肉方面，韩国也采取保守态度，韩国近一半猪肉的进口来自欧盟，因而按10年过渡期进行关税削减。
四、中韩自贸区农产品关税削减方案研判
2012年5月中韩自贸区谈判正式启动，目前已完成第七轮磋商。虽然中韩两国政府在原则上均表现出积极推进FTA的态度，但进展缓慢。针对农业市场的开放是导致双边自贸区推动缓慢的重要原因之一。
(一)中韩双边农产品贸易情况分析
中国是韩国最大的贸易伙伴，第二大农产品进口国和出口国。在双边农产品贸易中，中国具有明显优势，农产品贸易顺差不断扩大。如图2所示，虽然韩国对中国农产品出口不断增长，但是中国从韩国进口农产品数量很小，在双边农产品贸易中处于明显的优势地位，贸易顺差不断提高。2012年中国对韩国农产品出口为41.6亿美元，从韩国进口为6.17亿美元，贸易顺差为35.43亿美元。随着双边贸易的进一步增长，可以预见中国对韩国农产品贸易顺差将进一步扩大。
图2 1996—2012年中国与韩国的农产品贸易
从分类产品层次来看，与韩国相比，中国除糖料和饮品外的所用产品均具有竞争优势。出口方面，中国对韩国出口的主要产品包括鲜冷冻鱼、蔬菜、大米和其他农产品(主要为苜蓿和糠等饲料用产品)等，占到中国对韩国出口总额的46.5％；主要进口产品是食糖、鱿鱼、药材和饮料等产品，占到中国从韩国进口农产品的82.8％，进口品目较为集中(表8)。
中国优势出口产品与韩国重点保护产品存在重合，大米、大蒜、洋葱、辣椒和苹果5类产品占中国出口韩国的10％左右。目前韩国对这些产品均采取45％～400％的高关税或关税配额进行保护，市场开放具有较大的难度。
(二)对中韩自贸区谈判中农产品关税问题的思考
中国出口韩国的优势农产品与韩国重点保护的产品重合，特定产品的开放具有一定难度。可以预期，韩国提案中例外产品和再协商产品清单会大大增加，关税削减时间也会较长。最终的关税削减模式可能会采用东盟模式，通过进行两国敏感农产品协商而达成谈判。
中国从韩国进口的农产品规模较小，韩国自身的出口能力也相对有限；进口产品集中在水产品、糖料和饮品3类产品上，药材和杂项制品也有一定进口；值得注意的是，由于韩国的工业产品具有竞争力，韩国可能以对工业产品的开放为交换条件，减轻农产品开放的压力。中国有必要全面权衡各产业的利益效果后，作出适当的决策。
五、结论和政策建议
第一，韩国农业生产较为集中，多数产品依赖进口，农业兼具开放性和封闭性特征。韩国农产品竞争力低，在坚持大米基本自给的前期下大幅减少其他作物生产，发展优质高效和进口替代的园艺产品和畜产品，韩国现行关税制度与国内农业政策目标和生产结构相一致，为本国农业生产提供有效保护。中国的农业结构的调整也应采取积极主动，并出台相应的政策措施对转型期的农业进行保护。
第二，韩国是一个农产品关税保护程度很高的国家，韩国目前的关税水平很高，低关税和零关税产品范围很窄，表明了韩方保护政策的思路和惯性，农产品市场的开放具有一定的难度。就已经达成自贸区方案中的农产品关税削减情况来看：一是农产品总体开放程度有明显的国别和产品选择性，对发达国家的农产品开放幅度较大；二是通过FTA实现完全自由贸易的产品数量很少，高度敏感产品采取例外处理或暂时搁置处理；三是农产品和工业品的开放极不对称，农产品的开放较为谨慎。
第三，考虑到韩国农产品市场开放的现实性，韩国在FTA谈判中对中国开放的空间不宜过于乐观。中国是韩国在第二大农产品进口国和出口国，出口韩国的优势农产品与韩国重点保护的产品高度重合，敏感产品的贸易自由化问题会阻碍自贸区谈判的开展。现有一些模拟研究中开放假设过于宽松，中国应该谨慎看待这些研究结果。此外，中韩自贸区的谈判结果会对中日韩自贸区产生重要影响，谈判一旦达成，将会成为中日韩自贸区的谈判模板和基础，必须认真对待。
注释：
①2012年韩国贸易政策审议，WT/TPR/S/268/Rev.1.
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