论教育制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-01 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2002)03-0015-09
任何教育制度都是会过时的，教育制度绝不是一劳永逸地都是有利于人的自由发展和教育发展的。
我们谈论教育制度创新，其实隐含着一个主观情感倾向：对这种教育制度在总体上基本认可，只是这种教育制度并不尽如人意，对人的自由发展多少造成了一些损害，对教育的发展多少带来了一些“羁绊”。事实上，教育制度创新本身就有一个质、量判断。如果教育制度中的缺陷导致了教育制度性腐败、教育制度性虚伪，乃至出现教育制度压制、束缚人的自由发展和教育发展，那么，表明这个教育制度的基本方面已经出现“癌变”。对于这样一种教育制度，只有通过教育制度的基本结构性调整，才能获取“脱胎换骨”式的全新教育制度。当然教育制度的创新并非要改变一个社会、一个国家的教育性质、方针和目的，因而，教育制度创新应当是非教育基本制度方面的创新。
一、何谓教育制度创新
“制度创新”原本是制度经济学中的一个概念，指在竞争的环境中，创造出新的经济行为规则或“游戏规则”，以减少交易费用。V·W拉坦认为：“制度创新或制度发展一词将被用于指，第一，一种特定组织的行为的变化；第二，这一组织与其环境之间的相互关系的变化；第三，在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。”[1]本文在一般的意义上借用这一概念来界定教育制度创新，创造出新的教育交往活动一般规则框架，以维系教育发展过程中的有序性，并为社会成员形成合理性的教育价值观念体系提供坚实基础。
在教育发展的重大转折时期，由于既有的教育价值观念在不同程度上缺少其存在的合理性，由于既有的教育体制、教育制度本身会在不同程度上缺少其应有的权威性，因而，既有的教育制度是必须被创新的。这个创新过程是两种不同教育制度的转换、取代过程，在这个转换、取代过程中，有可能出现教育无序、失范现象，如何使这个过程中的教育无序、失范现象减至最少？在抽象的思维中，人们解决教育问题的大致方向有四种：其一，采取强权的方式，维护既有的教育结构及其实证化了的教育制度。然而，这与社会历史进程、教育进步、人的自由发展以及教育现代化的方向背道而驰。这样做，尽管能给教育带来暂时的、表面上的规范与秩序，但实质上不利于现代化的教育结构及其规范与秩序的确立，不利于教育的进步和人的自由发展，在总体上利少弊多。其二，采取强化手段推进教育建设，寄希望于“无形之手”的自然过程。然而，无形之手真的那么灵验吗？新的教育交往秩序真的能够无须人们自觉努力就自然出现吗？何况教育是公共性产品或准公共性产品[2]，政府应在教育资源的配置中起主导作用，以“无形之手”来配置教育资源能保证教育公平及质量吗？何况离开了一定的教育交往秩序，以“无形之手”来促进教育改革、发展真的能够顺利进行吗？显然，这种无为而治的思想有点过于浪漫。思想理论界本世纪以来对新自由主义的不断诘难，亦从学理上显示自由主义的明显内在局限性。其三，采取强化教育价值体系、道德规范的手段，首先建立新的意识同一性。然而，新的意识同一性建立的现实基础是什么？人们接受这一新的教育价值观的内在缘由及其机制是什么？与教育现代化相匹配的教育价值观念的具体内容及其存在方式究意怎样？是否以强制的方式出现，等等，本身都是值得讨论的。其四，通过建立与新的教育生活方式相适应的教育结构及教育制度，以制度同一性实现教育现代化过程中的教育秩序。然而，教育制度又大都是人主观的产物，如何能够证明其合理性？没有相应的教育价值的支持，教育制度的合法性如何为人们所承认？显然，任何一种单一的做法都有明显的局限性。事实上，教育生活本身是全面的，人在教育实践过程中的理性积累内容也是全面的，因此，在一个有广泛自下而上的民众基础，又表现为自上而下的有组织、有领导自觉进行的教育结构转型过程中，尽可能避免教育无序失范，只能是一项社会系统工程。不过，这项系统工程中的关键点、突破点只能是教育制度创新，只能是经过创新的有效教育制度供给。
教育制度是教育结构的实证性存在，也是教育价值体系最基本内容的载体。一个良好的教育结构及其价值要求，若不能转化为现实的教育制度，那么，这个教育结构及其价值要求的稳固性是值得怀疑的。教育制度还能以自己的实证规范方式，给教育交往活动提供最基本的行为范式与行为框架，从而为全体社会成员提供一个学习形成新的教育价值观念的实践“读本”，并成为规范教育生活、教育实践的“指南针”、“引路人”。更为重要的是，按照吉登斯的理解，体制、制度是具有潜在实践指向的社会自身再生产过程中的规则及其转换体系，它可以在时空的延伸过程中，使进行现实社会交往的个体超越个体“在场”的局限性，从而为社会自身的再生产提供或者说再生产秩序。[3]这一分析思路无疑适用于教育体制、教育制度。正是在这个意义上，在教育结构转型时期，教育制度创新，或者说，教育秩序再生产，就是教育实践中最紧要的任务。如果再考虑到我们的教育现代化过程在总体上是一个由上而下、有组织的政府领导行为，就更有赖于政府经过创新的有效教育制度供给（当然，这种有效教育制度供给在教育实践中应在技术上避免明显的教育制度漏洞、教育制度真空、教育制度抵牾、避免新旧教育制度过渡的激进性）。这样说，并不排除人民群众在教育实践活动中的教育制度创新，并对来自于教育实践活动中的制度创新进行总结、提升。
处于教育结构性转型时期的教育，有着较一般时期更为强烈的教育制度需求：新的教育生活世界、教育交往方式、教育关系结构、教育实践，需要有相应的教育交往规则系统，通过这个规则系统，框定教育交往的范型，明确基本的权利—义务关系。如果社会此时尚未有这种规则系统，那么，它就会在教育实践中创造出这样的规则系统。这其中隐含的更为深刻的内容是：向教育提供的经过创新的规则系统不能是任意的，而只能是那种代表了新的教育生活世界、教育交往方式的规则系统与意义系统；教育制度创新需求与教育制度供给均源于教育现代化建设实践自身；教育制度创新需求与教育制度供给的主体在根本上亦是同一的，均是从事教育现代化建设的实践者，人们在教育现代化建设过程中要求并产生出新的教育规则系统。正是在这个意义上，“教育制度创新需求”成了“教育制度供给”的合理性前提、基础。
二、教育制度创新的路径
处于结构转型期的我国教育，其教育制度创新的路径究竟是什么？
（一）政府主导型的教育制度创新
偏重于教育制度的需求分析是教育界运用制度经济学研究我国教育改革进程的一大特色。其简化的理论推导如下：当教育制度变革的收益大于其成本时，就产生对教育制度创新的需求，这一需求必定诱发实际的教育制度创新、变迁（注：“制度变迁”(institutional change)和“制度创新”(institutional innovation)这两个术语在本文中是交替使用的，因为现有制度的修正同时也是一种创新活动，新制度的采纳也必须随着旧制度的改变。）。这似乎假定，在一定的教育制度创新需求下，教育制度供给有着广泛的选择性。然而，对于由一个权力中心决定教育制度安排的基本框架并遵循自上而下教育制度创新原则的国家来说，以上推导未免过于简单化[1]。其实，我国的教育改革深化固然受教育制度创新需求的影响，但在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的教育制度安排的能力和意愿。
与以市场经济为基础的“地方分权”型教育决策体制相适应，西方发达国家的教育制度演变一般表现为“由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”自下而上的教育制度创新与变迁[1]。也就是说，教育制度创新是在单个行为主体为谋求在现存教育制度下得不到的利益而产生的教育制度创新需求所引发的。所以，西方的制度经济学偏重于从需求角度研究教育制度安排。因此，教育制度创新的需求决定论模式假定，追求利益最大化的单个行为主体总是力图在给定的约束条件下，谋求确立预期对自己最为有利的教育制度安排和教育权力界定。一旦行为人发现创立和利用新的教育制度安排所得到的净收益为正时，就会产生教育制度创新、变迁的需求。这种需求能否诱发出新的教育制度安排，取决于赞同、支持和推动这种教育制度创新行为主体集合在与其他利益主体的力量对比中是否处于优势的地位。如果力量优势明显，则原有的教育制度安排和权利界定将被淘汰，国家通过教育法律等形式确立有利于占支配地位行为主体的教育制度安排，从而导致教育制度创新。这是因为：任何教育制度都有其权力基础和权力结构，教育制度的选择、创新和安排就必然代表某些利益集团的利益与意志。在现实社会生活中，不同利益集团在对教育资源的控制和分配、结构位置和行动的可能性等方面是不等同的，他们之间的权力和影响是严重不对称的。有些集团处于明显的优势，他们的行动对教育制度选择、创新和安排能产生重大影响，或者说他们的政治支持对领导人的最大化行为选择具有更为重要的影响。而处于劣势的集团，他们在政治机器这个庞然大物面前显得无足轻重，无力发出自己的“声音”。即使发出自己微弱的颤音，也不会引起领导人的关注和强势集团的注意。这样的权力差异，即不同利益集团行动能力和与权力相关性位置的差异，直接影响到教育制度的选择、创新和安排。这就是说，教育制度选择、创新、安排在一定程度上反映的是强势利益集团的利益与意志。
我国的教育体制改革是在中国共产党领导下有秩序有步骤地进行的。具体地讲，要不要改、改什么、如何改、什么时间改是由一个权力中心（党中央、国务院）最后定夺的。这显然属于政府主导型的教育制度创新，即它是由政府命令和法律引入实行的自上而下的教育制度创新。现以高等教育制度创新为例予以分析和论证：新中国成立后，我国高等教育体制经过1952年全国高校院系调整，建立并实行了国家集中计划，中央部门和地方政府分别投资办学和管理，统一考试招收学生，国家包上学、包分配工作这样一种体制，这种高教体制与国家高度集中的计划经济体制是相适应的。在长达40年的时间里，发挥了中央和地方的积极性，培养了大批高级专门人才，为社会主义经济建设和社会发展做出了重要贡献。在党的十一届三中全会以后，随着经济、政治等方面的改革开放，1985年，中共中央作出了《关于教育体制改革的决定》，指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权。”20世纪80年代中后期到90年代初，逐步扩大了高等学校在教学工作、科研工作和人事、经费、外事等方面的自主权，在国家计划招生之外，增加了用人单位委托招生、招收少数自费生等办法。时至90年代初，随着社会主义市场经济体制改革目标的明确，在中央和教育部门、各地高校紧密结合、共同努力下，适时明确了高等教育体制改革主要包括五个方面：办学体制、管理体制、投资体制、招生与毕业生就业体制、校内管理体制。在以后的时间里，五个方面的体制改革都取得了重要进展，一个适应社会主义市场经济体制和我国高等教育发展的新型的高等教育体制雏型已展现在我们面前：改革高等教育机构的举办体制，逐步形成国家举办为主，社会各界积极参与举办的新格局；改革投资体制，建立以财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅的体制；改革高等教育的管理体制，调整结构布局，建立国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹协调为主的新体制，形成了合理的结构布局；改革高校内部管理体制，使学校成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体；改革高校招生和毕业生就业制度，实行学生缴费上学、政府和社会助学，在国家指导帮助下，毕业生和用人单位双向选择的就业制度。
政府主导型的教育制度创新实际上是一种供给主导型教育制度创新，即在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下[4]，权力中心提供的新的教育制度安排的能力和意愿（即教育制度创新的供给）是决定教育制度能否被创新的主导因素，而这种能力和意愿主要取决于一个社会的各既得利益集团的权力或力量对比。政府主导型的教育制度创新的特点如下：第一，在政府主体与非政府主体参与教育制度安排的社会博弈中，由于政府主体在政治力量对比与教育资源配置权力上均处于优势地位，所以政府主体是决定教育制度供给的方向、速度、形式、战略安排的主导力量。第二，政府主体是由一个权力中心和层层隶属的行政系列构成的，由权力中心确定的新的教育制度主要是通过教育部门各级党政系统贯彻实施的。第三，由于目标函数与约束条件的差异，政府主体与非政府主体针对某一新的教育制度安排的成本与收益的预期值是不一致的。这就很难避免非政府主体对教育制度创新的需求与政府主体对教育制度创新的供给的差异。由政府主体安排的教育制度创新越是与非政府主体对教育制度创新的需求相适应，社会摩擦越小，教育改革越顺利。如果受到非政府主体普遍赞同的教育制度创新与政府主体的目标函数或利益结构相冲突而难以出台，那么只有在改变政治力量对比和调整利益结构的前提下才能增加教育制度供给。第四，教育制度安排实行比较严格的“进入许可证”，即非政府主体只有经政府主体的批准才能从事教育制度创新。
但我们也要看到，随着市场经济体制的逐步完善，政府教育制度创新主要供给者的角色在发生变化，中央政府的作用在逐渐下降，地方政府的作用在日益上升。这不仅因为由中央政府提出的重大教育改革措施必须由地方政府执行，而且因为地方政府（主要是省级政府）在深化教育改革和制定教育政策过程中对中央政府的影响越来越大。首先，随着以国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹协调为主的新体制的建立，地方政府在教育制度创新中的作用日益加强。中央政府逐步由对地方政府的直接全面控制转向宏观调控，而地方政府也逐渐由中央政府政策的执行者转向对地方经济、文化、教育发展承担起越来越直接、重要的责任，地方政府拥有的物质基础越来越雄厚，享有的政策空间也越来越大。因此，教育制度创新将由“中央政府主导型”逐渐转向“中间扩散型”，即地方政府将在教育制度创新中扮演越来越重要的角色，甚至发挥主导作用。其次，不管中央政府还是地方政府，其作用范围、方式也在发生变化。以往政府几乎全面直接控制了教育制度创新的供给。今后，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校的自主的教育制度创新，转向间接的宏观调控。其主要作用在于维护教育公平，确保教育质量，为教育发展创造良好的法制环境及其他外部条件。再次，政府在制度创新中存在一定的局限，政府习惯于从政治或经济角度考虑问题，在一定程度上会像安排政治制度或经济制度一样安排教育制度，从而破坏教育的内在独特性。政府常常为了处理当下的社会问题，追求眼前的利益而牺牲长远的利益。因而，教育制度安排也以追求短期的实用效益为主。政府因为教育的准公共性产品或公共性产品性质而缺乏对教育成本的合理计算，从而造成教育资源配置的失调和不同程度的浪费。这些局限不是政府自身能够克服的，需要靠广大人民群众在教育实践中的制度创新来解决。
当然，我们这样说并不是否定政府尤其是中央政府在教育制度创新中的作用，强有力的中央政府在教育制度创新中的权威是必要的。通过中央政府的教育制度创新，可以纠正地方政府在教育制度创新中的博弈格局，这可能是合理的选择。亨廷顿指出：“政治制度软弱的社会缺乏能力去抑制过分的个人或地区性的欲望。按照霍布斯的理论，政治是各种社会势力之间——人与人、家庭与家庭、部落与部落、地区与地区、阶级与阶级——进行无情斗争的战场，再全面的政治组织也调停不了这个斗争。……没有强有力的政治制度，社会便缺乏去决定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。……一个拥有高度制度化的统治结构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。……公共利益是一切增强统治机构的东西，公共利益就是公共机构的利益。它是政府组织制度化创造和带来的东西。”[5]在此，亨廷顿的意思是非常明确的，他把公共利益具体化为中央政府的具体制度，并且认为在政治上实现一体化和制度化是公共利益的具体保障。这一说法虽具有一定的局限性，但中央政府在教育制度创新方面的作用不容忽视。在事关全局性的教育制度创新事务上，中央政府（包括地方政府）应该保持足够的能力和影响力，使自己能够在教育事务方面具有主导作用，能够用政治、法律、拨款的强制力和诱导力来调节地方政府的理性行为，从而发挥地方政府在教育制度创新方面的积极性，遏制地方政府教育制度创新积极性的消极效应。
（二）学校自主的教育制度创新
我国的教育制度创新并未仅仅停留在由政府（尤其是中央政府）主导的、中观层次的教育体制改革水平上。体制改革是中国教育制度创新的突破口，在中观层次上进行了全面的教育制度创新，特别是找到和逐渐形成了市场机制和中国法制等“强国之制”，并因此引起教育制度的整体变迁和整个教育的现代转型。然而，从总体上看，教育体制改革还是自上而下的制度创新模式，是上面给“政策”，下面找利用政策获取利益和改变行为模式的“对策”，其问题是限制了学校创新教育制度的自由度，教育制度创新似乎成了与学校无关的事情。由于教育制度的形成没有或缺少学校的充分参与，也使教育制度的执行和遵守被学校看成是一件多少有些被迫性质的事情，教育制度被看成是一种外在于行为者的“他律”，于是只要有可能，行为者就会在教育制度之外自行其事，“好的教育制度”有时也得不到有效的贯彻执行。随着教育体制改革的深入，到20世纪90年代中期，教育制度的创新模式发生了转变，自上而下的创新模式逐渐为上下互动和自下而上的创新模式所取代。现仍以高等学校的制度创新为例予以分析：如前所述，我国高等教育体制的模式从1952年至今发生了极大的变化。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权。”1992年的《中国教育改革和发展纲要》又为高等教育体制改革指明了方向，提出“逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”，即“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。……学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。为适应市场经济体制而建立的高等学校“自我发展、自我约束”的机制，其实质就是要使建立的机制具有自主运动、自我发展、自我约束的能力。
可以预见，高等学校一旦成为独立的利益主体，它运行的机制就会以“教育规律”加“成本—收益”法则为基础，它不会简单地成为政府主管部门的“势力范围”，它会对高等教育自身的价值、教师的地位、学校的办学质量、社会的认可更为关注。因此，高等学校以主动适应市场经济需要为取向的“自我发展、自我约束”的运行机制，必定会为高等学校适应这种运行机制提供必要的制度创新机会。
“自我发展、自我约束”运行机制的确立，为高等学校制度创新的产生提供了条件。高等教育制度制定权的高度集中，直接导致了两种后果：一是在高等教育制度的正式制定中，信息大量失缺和“扭曲”，从而通过正式程序制定的高等教育制度常常是粗线条的，需要执行者在执行中细化和具体化；二是高等教育制度的有效监督执行成本很高，这使制度制定者和监督者难以判断和约束执行者的自主行为范围。由于高等教育制度的粗略性，这就给执行者留有灵活处置的余地。在制度执行的过程中，目标需要执行者不断地具体化，方式需要执行者不断地加以丰富。由于高等教育制度制定者拥有解释权，同时掌握着执行者的提升、罢免权，因此，他们通常并不害怕执行者一定程度的灵活性，还时时鼓励他们创新。如果执行者的灵活性乃至创新所带来的是正面的结果，上级正如所愿并可以将其归之于自己领导的正确；如果带来的是负面的或不令人满意的结果，则可以予以制止直至由执行者来承担责任。
（三）教育实践中的制度创新
教育制度作为一种规则体系是虚拟而非实在的，它是对人们反复不断地实践教育规则的“记忆”，协调着人们的教育交往活动过程，它同样具有如吉登斯在谈到社会结构时所揭示的那种“二重性”特征，它既是被它所组织起来的反复实践的中介，又是这种反复实践的结果。在一个时空延伸的过程中，它在调控教育自身再生产的同时，又“记忆”下主体在教育实践过程中所创造出的新的内容，“所谓制度化实践，就是在时空之中最深入地积淀下来的那些实践活动”[3]。教育制度本身作为虚拟性存在，作为教育自身再生产的规则调控系统，与其调控对象，即主体及其活动处于一种双向互动状态。
教育制度一方面对个体理性选择行为进行限制，另一方面教育实践者的选择也对教育制度产生影响。教育实践者与教育制度之间的关系应是双向的，也就是说，一方面是教育制度对教育实践者的作用，即教育制度对实践者偏好形成的影响以及对理性选择行为的限制。另一方面是实践者的教育活动结果对教育制度产生的影响和作用。实践者对教育制度的作用具体表现为他们的活动结果促使旧的教育制度变迁或一种新的教育制度的形成。诺思曾说：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[6]我国学者张曙光说：“制度是人们创造出来的一种工具，用以界定人们的自由活动和自由选择空间以及确立人们的行为规范……制度这种人造物反过来又成为人们活动的决定者。事物的辩证法就是这样。”[7]这些定义充分表明了人与制度的关系是双向的，即一方面是制度对人的行为进行限制，另一方面是人对制度的设计和选择。因此，要充分了解教育制度，单了解教育制度对个体教育实践活动限制的一面是不够的，还要了解个体教育实践活动如何改变、创新了教育制度。如果说确定了的教育制度更多地表现为教育制度对个体教育实践活动的影响和限制的话，那么，在教育制度创新过程中则更多地表现为个体选择、理性学习对教育制度的影响。
教育实践中的这种教育制度创新供给过程，就是人类理性学习累积进步的过程。人类理性学习的过程形成了教育制度演变的轨迹，人类从野蛮、愚昧、落后走向文明、进步就是不断学习的结果；人类教育从无序到有序（包括规则）的过程实际上就是教育制度形成的过程。人为的理性学习累积进步过程发生在个体与社会两个层面上。理性学习、累积进步的机制首先是通过一个个现实个体进行的。普遍个体的日常生活学习、教育实践为教育制度创新提供了不竭之源头与养料。其实，在整个教育制度的变迁、创新过程中，人们更多地是在“边干边学”，“许多规则、习惯及其制度都是学习的结果，学习与制度实际上是相互联系、相互促进的一种关系。制度、规则是人们不断地‘试错’、学习的结果；反过来，有效的制度又鼓励人们不断学习”[8]。我国的教育制度变迁就是一个活生生的写照。首先，教育决策者就经历了一个不断探索、不断学习的“试错法”和“边干边学”过程，即采用实验、试点的方法，取得实际经验，然后再逐步推广或扩散，循序渐进地促进教育体制的转变[9]。领导人对教育改革的知识、经验、理论的积累不可避免地需要经历一个“由少积多”、“由浅入深”，由“必然王国”到“自由王国”的认识、学习过程，同时也学会了更多的创造性和灵活性，大大地降低了教育制度变迁的政治风险。其次，政府教育官员学习甚至借鉴了其他国家如何发展教育、改革教育、诱导学校教育行为、维持教育秩序等市场经济体制下的知识与经验。再次，学校和学校管理者对如何使教育适应市场经济、克服不确定因素、降低各种风险、建立新型教育组织结构、调整专业设置、吸纳新知识充实教学内容，改进教育管理方法等知识与经验进行了不断地学习。第四，所有的教育工作者需要逐步适应新的教育制度环境，逐渐熟悉利用教育法律保持个人的合法权益。这一切都需要花费相当多的时间，也都需要经历必要的学习过程和认识过程。这就决定了受各类人力资产变化约束的教育改革必然是“渐进”的（注：所谓人力资产，既包括各种人——教育改革的决策者和教育行政部门的官员，学校管理者、举办者和办学者，教育工作者等，也包括他们的知识、经验、技能、习惯和价值判断等。），教育制度变迁必然是不断的“试错”和“边干边学”，教育改革的结果必然是“量变引起质变”。另外，生活中的少数个体由于其特殊的经历、思想、能力、志向、理想，能够最先敏锐感觉到教育生活本身的变化及其发展方向，他们将这种自身在教育生活实践中所学习到的东西，升华、系统化为一种新的世界观与教育价值理想，并将这种通过个体自身学习方式所形成的、代表了新的教育生活方式、发展方向的教育价值理想、世界观以及教育制度推向全社会。这些人通过自己的教育行为一方面使自己成为社会大脑与时代良知，另一方面又将个体学习过程转化为社会理性学习进步过程。例如，我国高等教育选拔制度从“文革”时期的“推荐制”到“统一高考制度”的转变，就是一次重大的制度转变，也是人们教育价值观的转变。1977年8月4日，邓小平组织召开了科学和教育工作座谈会。在座谈会上，武汉大学查全性等一致建议国务院下决心对现行招生制度进行改革。同年10月12日，国务院批转了教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》。从此，“统一高考制度”焕发了教育的活力，为我国培养了大批德才兼备的人才，“尊重知识”、“尊重人才”的春风也回荡在祖国大地。因此，应对人民群众在教育实践中所创造的、且适合于教育健康发展的教育制度创新进行提炼、总结，以使之具有普遍性的意义。
在发挥人民对教育制度创新的积极性、主动性的同时，也应大力发挥少数杰出人物在教育制度创新中的作用。社会是由无数个体组成的，社会活力的源泉首先不是作为整体的社会本身，而是一个个现实的个人，在一定意义上可以说，创造性的活动总是首先由少数杰出人物完成的[10]。在社会结构、教育结构转型时期，杰出人物的历史作用表现得尤为突出。例如，1977年8月8日，邓小平在科学和教育工作座谈会上说：“今年就要下决心恢复从高中毕业生中直接招考学生，不要再搞群众推荐。从高中直接招生，我看可能是早出人才、早出成果的一个好办法。”[11]9月19日，邓小平在与教育部个别同志谈话时指出：“招生主要抓两条：第一是本人表现好，第二是择优录取。”[8]历史的质变在瞬间发生了，全国统一招生考试制度代替了群众推荐。“此事是邓小平对历史的贡献。当然，这是顺应了历史趋势，但是如果没有领袖人物的出现和铁腕推进，历史在1977年很可能拐进别处去。”[11]正是这种新的世界观、教育价值理想，自觉表达了新的教育方式的发展方向与基本原则，并转化为一种推进教育进步的精神力量，因而，它成为新的教育生活的引领者。然而，教育观念中的教育理想、教育价值要改变既有的教育同一性，就必须变为一种现实的物质力量，化为民众的教育行为，指导民众的教育实践；就必须使教育观念中的理性结构实证化，使已经在世界观中发展起来的理性结构体现在新的教育体制、教育制度中；就必须通过具体的教育制度安排，为教育提供作为一切活动条件和背景的行为框架，给教育生活具体赋值，从而使得教育活动、教育行为本身理性化，合乎新的教育生活世界之要求。
只不过，我们应注意的是：教育制度创新，总是在既有的历史时空、客观环境、教育规范中进行的。这些既有的环境、规范，既是教育制度创新的基础，又是教育制度创新所要改造的对象，所以，在非暴力革命情况下，最有成效的教育进步中的制度化过程，不是对既有教育制度的彻底抛弃，而是在现实基础之上寻求一种现实的途径，在现在既有教育制度现存的条件下建构新的教育制度。正是在这个意义上，发现既有教育制度的缺陷并不是最重要的，最重要的是如何在既有基础之上有效地克服教育制度的缺陷。这就意味着，在建立新的教育生活方式过程中，必须谨慎地对待既有的教育制度，在教育制度创新的同时，应避免教育制度缺失的真空状态。
三、提高人的素质，加快教育制度创新
教育制度创新的主体是从事教育现代化建设的实践者，因此，提高人的素质，就成为教育制度创新的根本。
教育制度的形成、制定、确认、执行、遵守、变革，一刻也离不开在社会、教育中实践着的人。早在两千多年前，亚里士多德就说：“在我们所曾讲到的保全政体诸方法中，最重大的一端还是按照政体（宪法）的精神实施公民教育——这一端也正是被当代各邦所普遍忽视的。即使是完善的法制，而且为全体公民所赞同，要是公民们的情操尚未经习俗和教化陶冶而符合于政体的基本精神（宗旨）……这终究是不行的。”[12]我国学者高兆明也指出：“建立一个现代性良序社会，基本公正的制度万万不可或缺，然而，制度本身又非万能。这是因为，一方面，制度的公正只能是基本公正，奢望制度本身的绝对完满无缺至多只是一种善良的心愿，制度本身亦是开放的，制度的完善有赖于人们在现代性社会实践过程中的批判反思；另一方面，制度所能做到的只是供给一个基本公正的社会交往秩序，使生活在这个制度中的人们在开放的生活世界中，有所凭借依靠，能够凭借依靠这种交往秩序积极而又理性地面对生活中出现的各种情况并加以合理解决，因而，制度的有效性不仅仅在于制度本身的相对基本公正，更在于它直接依赖于社会成员从事社会活动时的内在精神状况。更为重要的是，现代性社会制度得靠具有现代性精神气质人格类型的人来建立，在某种意义上，这种现代性精神气质类型的人对于建立基本公正的制度，具有前提性意义。”[13]这虽是就一般的制度状况而言，但这一思路无疑对教育制度建设颇具启发意义。况且，中国的教育改革实践已充分证明：人的素质对特定的教育制度选择以及整个教育体制转变极为重要。从计划经济沿袭下来的人的素质，很大程度上决定了何种教育制度组合会有效运转，应该选择何种教育制度。人不仅是发动教育改革、决定如何改革的可变因素，而且是教育改革的主要约束力。教育制度选择得好坏，很大程度上取决于一些既定的教育制度组合与人的素质是否相投。再者，不同人群，人的素质也不尽相同，这种差别导致教育改革进程的变化有别，形成教育制度选择的迥异。因此，我们可以说，提高人的能力和素质，培养人们的求新、求变、求发展的意识，是推进教育制度创新乃至建设的必要前提。
那么根据教育制度创新的客观需要，我们应当在提高人的素质上做些什么呢？我们应该如何来提高人的素质呢？一条基本的途径就是加快教育发展，真正确立教育在社会发展中的战略地位。因为，加快教育发展，实质上就是人的发展，就是提高人的知识水平、道德素质、审美情趣和创新能力。根据我国教育制度创新的实际需要，我们认为，必须通过教育来提高人们的以下素质：
其一，培养人们的创新精神与创新意识。无论是中国的教育现代化建设，还是与社会主义市场经济体制相适应的教育体制的建立；无论是教育体制上的创新，还是一般性教育制度安排的创新，都是人类教育史上全新的事业，都面临着艰巨的创新任务，没有探索精神和创新意识，没有敢于冒险和不怕困难的创新精神，我们将什么都干不成。从一定意义上说，没有创新的意识，就不可能有创新的行为。创新精神和创新意识，是一个人内在素质的重要内容。
其二，培养人们的竞争意识和妥协精神。任何教育制度安排都体现了人们之间的竞争性关系，都是个人和各种利益集团根据自己的正当要求，在相互的博弈和竞争中产生出来的。在教育制度安排的创新、确立和界定中，充分的竞争是教育制度安排合理化的重要动力，是使教育制度安排的自由空间最大化的基本路径。因而，培养人的竞争意识，是提高人们教育制度创新素质的重要方面。与此同时，还必须培养人们善于妥协的精神和方法，因为，妥协是分享竞争成果的良性机制，教育制度安排本身既是相关各方面相互妥协的产物，又是竞争各方达成新的妥协的原则、规则和前提。中国目前的实际情况是，国家、集体、个人之间在利益上是基本一致的，这使各种实体和个人在现存教育法律和教育制度框架下分享竞争成果成为可能。但是，另一方面，市场经济、社会转型与社会分化，又使各种利益主体之间产生了利益上的不一致，甚至剧烈冲突，若是没有在各级教育行政部门和法院主持下的利益妥协机制，人们没有在现存教育制度安排下相互妥协的精神，这些矛盾和冲突就难以得到有效的化解，良好的教育秩序就会受到损伤。
其三，提高人们，特别是教育行政部门的领导干部走群众路线的意识。从根本上说，教育制度创新的主体是人民群众，特别是在教育制度安排的层次上，人民群众的教育制度创新潜力往往超出了我们的想像。因此，只有走群众路线，运用群众的工作方法，才能发挥出群众的教育制度创新潜能，也只能走群众路线，教育行政部门的领导干部才能提高自身的教育制度创新能力。走群众路线实际上也是我们的传统和优势。
其四，提高人们的道德素质。法制社会是一个制度化的社会，然而，一方面，即使是再好的教育制度，也要通过人执行。《礼记·中庸》说：“文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息。”现代西方思想家波普尔也表达了类似的思想：“设计得再好的制度，若没有合适的人去运行，则形同一座坚固却没有士兵去把守的城堡。”[14]另一方面，存有缺陷的教育制度应当被矫正。这种矫正既来自于教育实践经验中的探索，也来自于生活在这个教育制度中的人的内在道德状况。后者就是康德所强调的道德自律精神，就是罗尔斯所说的人应当具有自觉不利用制度缺陷的义务。当生活在有缺陷的教育制度中的人们具备了这种自律精神与义务感，那么教育制度的缺陷就会在一定程度上得到有效矫正。克服教育制度缺陷有两种基本途径：非教育制度因素的弥补，与教育制度内因素的弥补。教育制度内因素弥补是加强教育制度本身建设，且这种建设完善是个在实践中的摸索过程。如果说教育制度是游戏规则，那么，游戏规则是在游戏过程中被逐渐完善的；如果说教育是在教育实践基础上的理性累积学习中进步的，那么，人类自我治理教育的能力也正是在对教育制度缺陷的不断发现与克服中提高的，换言之，一个社会国家的教育制度是在人们对教育制度缺陷的不断发现与克服过程中趋于健全完善的。这在原则上是经验过程中的理性学习累积过程。然而，在现实教育制度中存在着的是具有一定理性能力的无数现实个体，他们的内在精神状况、道德自律能力又直接制约着他们的教育实践活动与理性学习累积方向。这就意味着同样的教育制度框架，不同精神状态、不同自律能力的人，可能有不同的结果，教育制度缺陷在一定意义上可以通过非教育制度因素弥补。因此，社会成员的道德状况对于教育制度具有极其重要的意义。
其五，培育人们的社会科学知识修养。社会科学知识（包括教育科学知识）是影响教育制度方案设计和选择的最基本的因素之一。简言之，社会科学知识有利于人类理性的进步，增进人们理解和把握现实与未来的能力，从而是教育制度合理化演进的强大动力。教育制度方案的设计和选择过程，是人们在教育实践中学习、试错、改进的过程。人只能根据既有的知识、能力，大致地描绘未来世界的轮廓，选择自己的行为，安排自己的活动；人也只能在生活实践中才能发现自己的缺陷与不足，从而使自己与生活环境达成相对调适。人的这种不断调适过程，就是人的进化过程，就是教育制度的不断创新与完善过程，也是文明的累积进步过程。教育制度创新的进行和教育制度创新成效的取得，都依靠相关社会科学知识的增长和供给情况。如果说，教育制度创新的需求是由社会发展、教育发展需求所引致的，那么，教育制度创新的供给则是由社会科学知识的进步引致的[1]。因此，社会理性累进，人们理性学习有利于形成新的教育制度与行为习惯。
其六，探索和掌握教育制度创新的规律性。新制度经济学派的代表人物诺斯和托马斯曾指出，一项新的制度由于成本问题不是总能被创新和采用，只有当新的制度安排能给创新者带来更多的利益时，创新才有可能。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[1]掌握这条重要的经济规律，就要求我们自觉运用激励机制，为教育制度创新（比如现代学校制度的建立和创新）准备必要的经济条件、教育条件。又如个人的全面自由的发展、个人自由空间的扩展是以必要的社会秩序、教育秩序为前提，这是社会发展、教育发展的一条基本规律。掌握这些基本规律，要求我们在进行教育体制改革和教育制度创新时，必须首先保证社会的稳定和教育的良性发展。总之，提高人们探索和掌握教育制度创新的规律性的能力，是我国教育发展的一个重要任务。
其七，理解和挖掘教育发展的制度意蕴。教育制度有正式制度与非正式制度之分，正式教育制度大多是以教育法律的形式正式确定下来的制度，而非正式教育制度，则存在于人们的教育习俗（习惯）、惯例和道德规范之中，存在于文化这一母体之中。经济学家康芒斯认为，“习俗和习惯假设是构成一切人类关系的基础的原则。每一种甚至都可称为‘法则’，不是在‘自然法则’的意义上，而是在人性法则的意义上。”[15]任何一个行为者只要他投入实际的教育工作或教育活动，都必须首先具备“制度化的头脑”，即在教育经验积累中形成处理问题或实际操作的那种行之有效的行为惯例和方法。凡勃仑明确指出，制度本身就是由“为大多数人普遍接受的固定的思维习惯”所组成的[16]。教育习俗在历史和现实的教育活动中就具有重要的、不可替代的功能，是植根于人们内心，并规范日常教育活动的无处不在的“教育自然法”。当然，对教育习俗的尊重，并不意味着对教育习俗的顺从，教育制度创新总是伴随着对教育习俗的改造，没有对教育习俗的改造就无所谓创新。除了加强教育法制创新，即正式教育制度创新外，我们还需要加强非正式教育制度创新，以挖掘和清理出各种形式的文化现象和教育制度意蕴，提高人们的规范意识，利用人们社会心理和社会意识的习惯渠道，加快教育活动、教育实践的制度化进程。
总之，自觉表达新的教育方式要求的世界观与教育价值理想的教育制度、教育体制，为转型中的我国教育提供了基本的教育制度框架，这种基本的教育制度框架只是总体性的、方向性的，这个框架本身需要在教育实践中进一步经受检验、完善，其具体内容需根据教育实践而细化。如果这个新的教育制度同一性能够有效地在教育行为层面上规范协调主体间的交往关系，且民众在教育实践中自觉认同并内化为习惯与意志，那么，教育就会在一种新的生活方式下获得良序。
我国转型时期的经过创新的教育制度应成为有效的教育规范结构。这种教育规范结构，一方面是教育理性结构的制度化体现，另一方面通过具体化了的教育制度为教育提供稳定发展的条件与背景。这种教育规范结构为教育所提供的已不再是简单地构架约束性的取向内容，而是开辟了教育行为理性化的教育结构可能性，即它已不仅是观念中的教育价值规范化，而且成为一种现实中的规范化了的教育行为。人们在教育实践中一方面被塑造成，或者换个说法，学会成为新的教育结构的成员；另一方面，则通过现实的规范化了的教育行为学习，在理性上自觉接受新的教育价值规范。
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