我国财政赤字和债务政策取向，本文主要内容关键词为：财政赤字论文,取向论文,债务论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政赤字和国债是现代市场经济条件下国家调节经济运行的重要手段，同时也成为当今世界各国政府宏观调控普遍遇到的一个难题。中国作为一个发展中国家，在未来一个时期能否继续实行扩张性的财政政策，即把大量举债和赤字作为推进经济发展的工具，这是当前理论界亟需深入研究的一个重大现实经济问题，也是下一步国家宏观财政政策取向面临的一个重大选择。
一、财政赤字和债务政策的若干理论探讨
（一）赤字、债务政策与经济发展。
经济发展是当今世界各国政府面临的共同任务和核心战略，也是一个国家特别是发展中国家提高其综合国力水平、实现工业化现代化战略目标的根本途径。在现代市场经济条件下，推动经济发展，优化资源配置，仅靠市场的力量已远远不够，必须充分重视和发挥政府调控经济的职能和作用，而适度的赤字和债务政策则是政府调节经济运行、促进经济发展的一个必要手段。
在市场经济发展的早期阶段，经济运行完全由市场调节。亚当·斯密认为经济运行是受“一只看不见的手”的指导，萨伊则提出“供给会自动创造需求”。正是在这种经济自由放任的思想支配下，古典学派极力反对国家干预，严格限定政府及其财政的活动范围，并主张实行健全的预算平衡原则。当资本主义发展进入垄断阶段，经济非均衡发展的特征已日趋明显，总量失衡与结构性矛盾突出，生产高涨与跌落交替循环，经济危机的爆发更加频繁，尤其是本世纪30年代空前广泛的世界性经济危机和长期萧条使资本主义经济陷入严重困境。由于市场经济中那只“看不见的手”的失灵，西方经济思潮发生了从自由放任主义到国家干预主义的转变，并十分强调发挥财政调控经济的职能作用。凯恩斯开出的“药方”是实行扩张性赤字财政政策，刺激社会需求，拉动经济增长，缓解失业压力。应该说凯恩斯主义从资本主义现实矛盾出发，强调利用财政政策加强国家干预，是对传统西方财政经济理论的巨大挑战，是有其一定进步意义的。后来的西方学者又进一步修正、完善了凯恩斯理论及其政策含义，提出诸如“补偿性财政政策”、“相机抉择的财政政策”、“经济周期理论及其反周期财政政策”等，但在强调政府干预、强调财政对经济的渗透力、强调由功能性财政取代过去传统的健全性财政方面，是一脉相承的。正是在上述理论思想的支配下，西方国家对市场经济的干预和调节日益全面和深入，财政调控经济的职能作用不断得以强化，其中包括有意识地运用赤字财政政策和国债政策干预经济生活，这在本世纪特别是战后几十年来西方财政经济运行的实践中表现得十分明显，并在一定程度上促进了经济发展。由此可见，现代西方财政理论和财政调控实践与以往传统的理论思维和做法已大大不同，从根本上说，这是由不同时期市场经济内在运行规律所决定的。
我国正处于工业化、市场化的过程中，如何有效地促进经济稳定发展、避免经济的周期波动是政府宏观调控面临的首要任务。为此，我国有必要借鉴西方财政理论，将财政政策作为政府调节经济运行、调控供需平衡、“熨平”经济波动的重要工具。即在经济高涨繁荣的年份，一般应注意收缩资金供应，通过增加税收、控制支出的办法，压缩社会需求，抑制经济过热；在经济低落萧条的年份，则应注重松动资金供应，采取赤字财政和扩大国债规模的办法，拉动社会需求，促进经济增长。因此，在我国市场经济条件下，财政赤字和国债的存在具有一定的客观必然性，它是对经济非均衡运行的一种校正力量，是政府从宏观上反周期波动的重要调节工具。只要我们合理地有节制地运用财政赤字和国债，就能在一定程度上平抑经济发展过程中的波动，推动经济走上协调、稳定发展的轨道。
（二）赤字、债务政策与通货膨胀。
财政赤字和国债政策虽然对经济增长的调节作用十分明显，但必须指出，赤字和国债就其实质来讲，属于“寅吃卯粮”，是将社会的远期消费转为政府的即期消费，如果运用不当或者规模失控，有可能成为扩大货币供应、引发通货膨胀的一个诱因。
现代社会中，政府预算赤字通常由两种办法弥补：货币融资法和债务融资法。货币融资法是指政府向中央银行借款或透支，也就是直接或间接增加货币发行来弥补财政赤字的方法；债务融资法是指政府通过发行公债弥补财政赤字的方法。两种方法相比较，货币融资法的实质就是把财政赤字货币化，这一过程虽然简便、成本低廉，但政府要直接面对的难题是高能货币增发所极易诱发的通货膨胀。债务融资法实质上是政府向银行及其民间部门的一种借贷行为，在这一过程中，不同认债主体对货币供应和社会需求具有十分复杂的影响。
关于银行金融机构持有政府债券。它可分为两种情况：一是中央银行认购政府的债务，这等于是向流通中又投入了一笔基础货币，从而会以某种乘数作用增加流通中的货币量，这就有可能导致通货膨胀发生；二是商业银行认购政府的债券。在商业银行有超额准备金的情况下，就不会增加流通中的货币量；而如果商业银行没有超额准备金、购买政府债券使其在中央银行的准备金减少的情况下，就必须压缩其贷款规模。当贷款规模不能压缩时，就必须把债券出售给中央银行或以债券作抵押向中央银行贷款。这时商业银行持有政府债券就会产生与中央银行持有政府债券同样的货币效应。由此可见，在银行金融机构购买政府债券的情况下是有可能导致通货膨胀的。
关于居民个人持有政府债券。从静态分析，居民持有国债，实际上是将居民部分货币购买力向政府的转移，即是说，一方面减少了居民的需求，另一方面扩大了政府的需求，从全社会来讲，社会总需求并没有扩大，不会引发当期通货膨胀。但从动态分析，政府过度发债，即使是由居民持有，但也有可能引致政府的远期风险，增加通货膨胀的潜在压力。这是因为：（1）过度发债容易导致政府支出扩张， 加大赤字规模；（2）赤字导致债务逐年累积， 而越滚越多的债务利息支付又进一步加大了赤字缺口，在“债务—赤字陷井”中，政府债务规模逐渐膨胀；（3）国债的大量发行“挤出”私人投资，导致经济增长乏力， 财政收入增长缓慢，削减赤字难度加大；（4）政府负债过多，信誉下降， 发债困难；（5）政府陷入债务危机， 还债和应付支出的双重压力迫使政府不得不对债务实施货币化，通货膨胀在所难免。
由上述分析可以看出，政府采用货币融资法弥补财政赤字会直接导致货币供应量的扩大，诱发通货膨胀。而以债务融资法弥补赤字，也并不意味着一国经济就能完全避免通货膨胀。如果一国的债务积累到相当程度而财政赤字又难以缩减，政府迟早将必须用增发货币的办法来还债，由此而引发通货膨胀。80年代初期许多拉美国家由高赤字到高债务进而陷入债务危机而导致的债务货币化，其教训十分深刻。西方包括美国在内的不少发达国家曾长期奉行大规模的赤字扩张政策，赤字和债务不断膨胀，经济运行陷入“滞胀困境”，也很能说明这一问题。
就我国的情况来说，1994年出台的预算法明确规定，财政赤字只能通过发行国债弥补，不允许向银行透支。这一规定从制度上切断了赤字与通货膨胀的联系，为避免赤字货币化提供了法律保障，改革方向无疑是正确的。近两年我国采取了积极的财政政策，扩大了赤字和债务规模，这是在通货紧缩、需求不足的宏观背景下所采取的一项正确决策，一方面有利于拉动经济增长，另一方面也不会引发即期的通货膨胀。但必须指出，当前我国的赤字和国债规模已不能说小，今后如不加以适当控制，无疑会增加通货膨胀的潜在压力。这是国家宏观调控需要引起警觉的一个问题。
（三）赤字、债务政策与财政风险。
财政赤字和国债是在财政收入不足的情况下，为国家筹集资金的一种重要方式。但债务毕竟是需要偿还的，而且还需付息，因此，国家一定时期内的赤字和债务规模必须适度。一方面应考虑国家宏观调控的客观需要及其社会应债能力的大小，更重要的是需要考虑财政未来的承受能力和偿付能力。长期高赤字、高债务势必会加剧财政风险，影响财政长期可持续发展。
财政的承受能力和偿付能力主要需考虑三个因素：一是赤字和债务的总量规模。由于在现代经济条件下，预算赤字一般是由发行国债弥补，因此，高赤字必然导致高债务；在一般市场经济国家，债务的利息支出是列为财政支出的一项内容，因此高债务势必增加未来财政支出和财政赤字的压力，从而进一步推动债务的膨胀；赤字和债务的相互转换及其不断累积的债务还本负息负担的加重，无疑相应加重了还债压力。二是赤字和债务的政府级次构成。如果将赤字和债务规模分别由各级政府承担，那么，每一级政府的承受能力和偿付能力就强一些；如果将同样的赤字和债务规模压向中央一级政府，无疑中央财政面临的风险就更大一些。三是赤字和债务的使用方向。这里的关键问题是：国家预算安排的财政赤字是用于消费还是用于投资，国家债务收入除去当年的还本付息支出外，是用于弥补非生产性财政赤字，还是用于国民经济建设。不同的使用方向对财政风险的影响是有区别的，赤字和债务如果是更多地用于国民经济急需发展的产业，这无疑会带动经济的长期稳定发展，相应地会弱化财政风险；赤字和债务如果主要用于“人吃马喂”，这就会增加财政未来的还债压力。因此，赤字和债务的使用方向也是决定国家对赤字和国债规模承受能力和偿还能力的一个重要因素。
综上分析，一定时期的赤字和债务政策既应考虑国家调节经济的需要，也需要考虑通货膨胀因素和财政风险。关键是应该根据国民经济形势的变化，适时适度地运用这一政策，并将财政赤字和债务控制在一个较为合理的范围之内。
二、改革期间财政赤字和国债运行的实证分析
80年代以来，我国财政为改革开放和经济发展作出了重大贡献，财政体制改革也取得了重要进展。但在经济体制转轨的过程中，财政问题十分突出，财政紧运行的矛盾愈益尖锐，一个明显标志是在财政收入占GDP比重不断下滑的同时，财政赤字和国家债务却不断膨胀。 虽然不同年份采取什么样的财政政策有其特定的宏观经济背景，但从总体发展趋势判断，对我国当前财政赤字和国家的债务状况不能掉以轻心。
（一）财政赤字长期化，不仅增幅加快，而且实际财政赤字要比账面财政赤字严重。
在改革之前的1950—1978年，我国财政运行一直坚持收支平衡、略有节余的政策，其间除10年出现少量赤字外，其余19年均为财政盈余。改革以来，传统的经济体制开始变化，以扩大地方和企业自主权的放权让利的经济体制打破了统收统支的原有经济体制，这是必要的。但在国民收入总量分配中，出现了财政收入比重持续下降的态势。在这一宏观分配格局的制约下，加之其它一些政策性原因等，改革以来我国财政收支平衡的局面已基本不复存在，取而代之的是财政赤字长期化，赤字额日益增大。统计资料表明，从1979年到1999年的21年间，我国有19个年份出现赤字，累计赤字6348.15亿元。特别是进入90年代， 财政赤字迅猛扩张，“八五”期间财政赤字达到1945.36亿元， 比“六五”期间的80.43亿元增长了23.2倍，比“七五”期间的585.07亿元增长了2.3倍。财政赤字占财政支出的比重亦表现为上升趋势，“六五”为1.1%， “七五”为4.5%，“八五”为8.0%。进入“九五”期间，特别是近两年由于受国家宏观政策调控的需要，财政赤字进一步攀升，1996—1999年累计为3532.98亿元，占同期财政支出的比重也随之上升到8.8%，其中1999年为12.2%。
研究我国的财政赤字，还必须结合以下几种情况进行综合分析，否则难以全面客观地认识财政赤字的真实情况：（1 ）我国财政赤字计算口径与国外有差异。我国的计算办法是：财政收入中不包括债务收入，财政支出也不包括债务支出（即还本付息支出），以此计算的支出大于收入的差额为财政赤字。国外大多国家的计算办法是：财政收入不包括债务收入，这与我们相同；而差异在于他们的财政支出中包括了国家债务支出中的利息支出。这就是说，如果按照国际上一般计算口径，我国现在对外公布的财政赤字规模小了，应当把每年国家债务支出中的利息支出加进去。从实际看，近年来国家财政的还本付息支出每年以500—600亿元的幅度递增，如1996、1997、1998年分别为1223亿元、1820亿元、2315亿元。据有关研究，利息支出占还本付息支出额的比重大约为1/4—1/3，照此推算近几年的国债利息支出数额已相当可观，从而财政赤字规模会相应增加。（2）我国的财政赤字基本出现在中央， 因而在中央财政支出中，中央财政赤字的比重要更高一些，到1999年已达27%，比1979年的13%上升了14个百分点。 从中央财政赤字占GDP的比重看，按我国现行预算口径计算，1994年为1.4%，到1999年已上升为1.7%（预算数）；如按国际可比口径（即财政赤字包括国债利息支出），1994年为1.8%，到1999年已提高到2.5%。（3 ）对县级财政的赤字状况不容忽视。当前地方财政虽然从总体上讲是平衡的，但县级财政不平衡的问题相当突出，财政赤字县的比重增势不减。赤字县占全国县级单位比例1985年为22%，1990年超过60%，1993年增至64%，1995年50%，1997年约为45%。县级财政赤字规模也并不小。从地区分布看，以中西部地区赤字县占的比例最大。以1995年为例，赤字县占县级单位比例超过60%的省有山西、河南、广西、四川、贵州、西藏，超过70%的有陕西，超过80%的有云南、贵州、青海、新疆。1997年新疆赤字县比例提高到92.94%，内蒙古为44.55%，陕西为79%。（4 ）从中央财政到地方财政，都存在大量“隐性赤字”。这主要是指财政应支未支、应补未补，采取欠账、挂账等方式，将财政收支矛盾后移，致使财政赤字隐性化。具体包括各级政府欠发的工资、粮食企业的亏损挂账、国有企业潜亏等。考虑到上述几个因素，当前我国的实际财政赤字负担并不轻。
（二）国家债务规模加速增长，政府的债务负担日益沉重。
我国从1981年恢复发行国债到1998年底，累积发行国债近12600 亿元，到1998年底国债余额（即尚未归还的国债）已达6495亿元。从这一时期国债的发展变化来看，具有明显的阶段性特征。在80年代，由于赤字水平相对较低，并主要通过向银行透支或借款解决，所以，国家债务规模增长平缓，当年发债额1981年为48.66亿元，1985年为60.61亿元，到1990年尚未超过200亿元。进入90年代， 财政赤字表现出上升的趋势，而且政策规定切断了由银行透支和借款弥补赤字的渠道，加之财政还本付息支出的大幅度增长，由此导致国家债务规模以更快的速度上升。1994年国债发行首次突破1000亿元，1996年接近2000亿元，到1998年已达3891亿元。
当前的主要问题在于，随着国债规模的大幅度增长，财政的债务依存度、特别是中央财政的债务依存度已经相当高，标志着政府还债压力增大，财政运行面临的风险度提高。债务依存度是指当年的债务收入占财政支出总量的比例，反映了国家财政支出对债务收入的依赖程度。由于我国政府不允许地方发债，债务完全由中央承担。因此，仅考察整个财政的债务依存度是不够的，更重要的是应该看中央财政的债务依存度的大小。债务依存度过高，表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来发展构成潜在的威协。因为国债毕竟是一种有偿性的收入。因此，国债规模的合理性主要可以根据这一指标来判断。从国际经验看，国家财政债务依存度的控制线是15—20%，中央财政则为25—30%。但从我国的现实看，80年代以来财政的债务依存度表现出不断上升的趋势，1981年为4.02%，1990年为6.02%，1996年为19.98%，到1998年已上升为29.65%。尤其是中央财政的债务依存度上升幅度更快，80年代初期为7%，90年代初期为20%，1995—1998 年均已超过50%。显然，当前我国财政的债务风险主要表现在中央财政一级，其债务依存度比国际上的一般控制线高出近一倍。同时，这也反映出中央政府宏观调控能力的严重弱化，长此以往是难以为继的。
如何看待当前我国财政的债务负担率？这是一个值得研究的问题。债务负担率是一定时期国债余额占国民生产总值的比例，是衡量国债规模的宏观指标，不仅揭示一国国民的国债负担状况，也反映国债规模增长与国民生产总值的相互关系。正确分析认识我国财政的债务负担率，并在与国外的这一指标进行对比时，必须注意把握以下几个重要因素，否则有可能对我国未来的国债政策取向产生误导：其一，随着国债规模的不断扩大，中国财政的债务负担率亦表现出较快的上升趋势。1980年仅为1%，1990年为4.8%，1995年为5.6%，到1998年已上升为8.2%。其二，虽然我国目前的债务负担率比国外发达国家低不少，如美国为52.0%（1992）、日本为52.7%（1992）、德国为25.8%（1991）、英国为37.2%（1991）、法国为29.6%（1992）。但必须指出的是，西方工业化国家经济实力雄厚，国家财力集中程度高，财政收入占GDP 的比重一般为30—40%，有的甚至超过50%。即是说，西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础上，整个国家对债务的承受能力较强。而中国作为一个发展中国家，不仅经济发展与国外比较有相当大的差距，而且国家财力集中程度也要低的多，1998年财政收入占GDP的比重仅为12.4%，即使加上政府部门的各种预算外收入，也仅为20%左右。因此，从总体来讲，我们国家对债务的承受能力要相对弱一些，债务负担率不能简单地和国外进行对比。其三，以美国为代表的西方发达国家，其国债的累积规模之所以能达到如今这样的高水平，是经过上百年时间积累下来的结果。而我国举债的历史不长，从1981年算起也不足20年，但我国的国债规模按目前这样的势头发展下去，那么，要不了多久，我国国债的累积规模，就很可能会达到难以控制的程度，甚至可能赶上有着较长举债历史的西方发达国家。
（三）当前我国的国债运行正在步入借新债还旧债的高度债务时期，大大降低了政府未来的偿债能力。
从理论上讲，国债是将一部分社会消费资金转化为国家积累资金的一个重要途径，而且国家债务收入只有主要用于国家经济建设领域，才有助于推动生产力发展，提高财政实力，从而进一步增强政府的偿债能力，促使“以债养债”良性循环机制的形成。但从我国的实际看，在国家财力比重日益降低的情况下，国家债务使用的消费化倾向日益突出，当前的国债运行正在步入借新债还旧债的高度债务时期，可用于国家建设性的债务支出比重逐步下降，而且投资经济效益不佳，这就进一步弱化和降低了未来政府的偿债能力。
具体分析，80年代初期，由于刚开始发行国债，尚不存在还债问题，债务收入成为当年财政可支配的全部净收入，由政府统筹安排用于社会经济事业发展。从1986年起，国家财政开始偿还陆续到期的债务，但当时还债负担较轻。1986—1989年，财政还本付息支出占债务收入的比重大约在10—30%的范围之内，说明这一时期国家债务收入除去归还到期债务之外，仍有70%以上的债务收入可以由财政统筹安排使用，支持国家经济建设。进入90年代，随着政府赤字和国家债务规模的膨胀，加之我国债务的债期较短，还本付息支出负担骤然上升，由1990年的113.75亿元上升到1995年的779.46亿元，当年债务收入中属于归还旧债的比重在这一期间已超过50%。到了“九五”期间，还本付息支出以更大的幅度上升，1996—1998年分别为1223亿元、1820亿元、2351亿元，因此，尽管这一期间国家债务收入规模越来越大，但“还旧债”在“借新债”中的比重仍有大幅度的提高，1996年为66.2%，1997年为75.06 %，1998年为60.42%。这表明近年来我国财政的国债运行中，有近2/3 的新增债务收入用于归还到期债务，只有大约1/3的新增债务收入可以最大限度地转化为积累资金，这是债务消费化倾向的突出表现，是多年财政赤字和国债规模扩大的必然结果。长此以往，必将进一步加重政府的还债压力。
以上侧重对我国改革以来财政赤字演变和国家债务运行状况及其面临的问题进行了剖析。那么，为什么在改革的进程中特别是90年代以来，我国的赤字和债务问题会日益突出呢？现就其原因作一简要的分析。
（一）国家财力集中程度过低，而且呈长期下降趋势，这是财政赤字和国家债务规模膨胀的主要原因。
财政收入、财政赤字、国家债务存在着内在联系。国家财力总量不足、财政收入比重下降过速，势必会加剧赤字债务规模的扩大。改革20年来，我国财政收入总量已经上了一个大的台阶，1998年达9853亿元。但财政收入增长与经济增长相比，十分滞后。1979—1998年，GDP 增长了18.7倍（按现价计算），财政收入增长了7.6倍，前者年均递增16.1%，后者年均递增11.4%。由于二者的增长幅度相去甚远，由此导致财政收入占GDP的比重不断下降，1979年为28.4%，1985年为22.4 %，1990年为15.8%，到1995年已下降为10.7%。近几年财政收入比重虽有所回升，但1998年也仅为12.4%。这个比重仅相当于西方一些发达国家的1/3—1/4，也比发展中国家的平均水平低一半。深入分析，当前我国财政收入增长机制主要存在以下几个问题：其一，宏观经济效益不佳，制约财政收入增长。长期以来我国经济发展一直处于粗放外延型，高投入、低产出、速度快、效益差的经济增长格局，一直没有根本的改观。特别是由于受体制性因素影响，地方和企业盲目投资，重复建设，进一步加剧了结构性矛盾和效益的下降。资料表明，我国国有工业企业固定资产利税率，1990年为13.52%，到1997年下降为9.64%； 资金利税率1990年为12.2%，1997年下降为6.92%，产值利税率1990年为10.41 %，到1997年下降为8.40%。显然，上述效益指标的下降，不利于国家财政的增收。不仅如此，国有企业的亏损情况日益严重，1995年国有独立核算工业企业亏损总额367亿元，到1997年上升为830亿元，这些亏损企业不仅减少了对财政的贡献，而且还需财政给予补贴。其二，财权分散，分配秩序混乱，非财政部门参与GDP分配现象越来越严重。 近年来我国政府分配中出现了一种令人担忧的现象，即几乎所有的部门都要参与分配。目前，部门和地方擅自收费、集资、摊派，建立各种基金，甚至截留财政税收，游离于国家预算之外的各种基金和行政事业性收费越来越多，严重地分散了国家财力。据不完全统计，全国各种基金及行政事业性收费，1990年为352亿元，1994年增加到2100亿元，到1997 年已达到4187亿元，相当于当年GDP的5.6%，占当年财政收入的48.4%。如果再加上一些地方和部门的各种乱收费，预算之外的资金总量就更加庞大。这不仅加重了企业负担，而且侵蚀了税基，影响国家财政收入的稳定增长。其三，现行税制结构与当前经济结构、分配结构的变化不相适应。现在非国有经济发展很快，在经济总量中已占到50%左右，但国家来自这方面的税收不到30%，二者的增长格局很不相称。此外，当前国民收入分配格局已发生了重大变化，居民个人分配比重已由改革初期的51%增加到现在的70%左右，但个人所得税在国家财政收入中的比重微乎其微，目前只占3.4%（1998年）。总之，由于种种因素， 当前我国的财政收入增长受到极大的制约，使得国家财力集中度日益降低，根本满足不了政府履行职能的最低财力需要，由此导致财政赤字和债务规模不断扩大。
（二）财政支出总量增长缺乏有效控制，支出结构调整滞后，增加了财政平衡的压力。
1998年全国财政支出比1991年增加7385亿元，其中1993—1998年期间增加了6000多亿元，平均每年增加1000亿元。财政支出的过猛增长也是财政赤字和国家债务扩大的一个重要原因。这其中有一些客观因素，如工资改革推动了人员经费增长，国家的一些重点支出增长（如农业、教育等）需要保证，但与财政支出管理不严、支出改革和结构调整滞后也有关。 这方面最突出的问题是：（1）在过去长时期中，我国机构膨胀的问题不仅未能缓解，而且日益严重， 财政供养人口不断增加， 到1996年底已达3673万人，大大加重了财政支出负担。根据有关资料分析，从1993年到1996年，财政供养人口每年增加100多万人， 财政每年需增加的工资性支出就达600亿元，占国家当年新增财力的60%以上， 在不少地区新增财政收入约有80%以上用于人员经费。由此可见，机构膨胀、人员增多是导致财政支出扩张、财政困难加剧的一个重要因素。从1998年开始，我国政府机构改革已正式启动，从长远看，这不仅有利于缓解财政支出压力，而且也有利于提高政府运转效率。（2 ）财政支出管理和控制机制尚未健全，预算约束软化。政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是支出管理的基本依据，但预算执行中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的状况相当严重。我国自1995年起已正式颁布了《预算法》，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开增收节支的口子，以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。此外，还有一点需引起注意，即财政支出中法定支出膨胀，“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出，财政无所适从，平衡压力加大，这实质上也是财政支出管理控制机制不健全的一个突出表现。（3 ）现行财政支出结构分配格局与市场经济的要求不相适应。改革以来，我国财政统收的局面被打破，但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任未能进行相应的调整，许多应由市场提供的商品和社会负担的支出仍然背在财政身上，如对国有企业的大量亏损补贴、对城镇居民普遍的福利性待遇、对社会一般竞争性领域的投资参与，等等。这说明目前我国的财政支出分配仍在相当程序上沿袭了过去与计划经济相适应的供给制分配方式，明显滞后于经济形势的变化，不仅扭曲了分配关系，而且加重了财政负担。
（三）其它有关因素的影响。
近年来我国财政赤字和债务规模的扩大，除了上述原因之外，还有一些其它因素的影响，这主要是：（1）从1994年开始， 财政赤字弥补方式发生的变化，即财政发生赤字不允许再向银行借款或透支，而只能过发行公债弥补，这就相应扩大了国债发行规模。（2 ）我国国家债务的期限一般较短，以中短期为主，而且在90年代初期严重通货膨胀的影响下，国债利率相当高，因此，随着国债余额的不断累积，还本付息的压力骤然增大，这就进一步推动了赤字和国债规模的扩张。（3 ）1998、1999这两年财政赤字和国家债务的进一步攀升有其特定的宏观经济背景，这就是在国内外经济形势相当严峻的情况下，国家通过适度扩张性的财政政策进行反周期操作，以扩大需求，拉动经济。
三、压缩赤字、控制债务是今后一个时期财政政策的必要选择
今后一个时期的财政政策取向是什么？这是一个需要慎重决策的问题。对此，我们的基本看法是：当前我国的财政赤字数额和债务累积规模已不算小，下一步不应继续采取扩张性的财政政策，而应压缩赤字，控制债务，这是从整个国民经济平稳发展和安全运行考虑得出的一个基本结论。
（一）长期扩张性的赤字、债务政策会加剧整个宏观经济运行的风险。
近两年针对国内通货紧缩、需求不足、面临亚洲金融危机考验的严峻形势，中央果断决定实行扩张性的赤字、债务政策，这是十分正确的，对经济增长的拉动作用亦十分明显。但应该指出，这种政策安排属于反经济周期的短期调节，不能长期实行。理论研究和国内外实践深刻地表明，赤字和债务政策是国家调节经济运行的必要手段，但长期过度使用赤字、债务政策也是有代价的，势必会增加宏观经济安全运行的风险。主要风险在于财政方面，如果赤字和债务规模超出合理限度，就有可能形成“赤字—债务”陷井，引发债务危机。所谓“赤字—债务”陷井是指赤字扩大导致债务扩大，还债压力增大又进一步刺激赤字扩大，从而使赤字、债务形成一种恶性循环。当前，我国的赤字、债务虽然从总体来讲尚在可控范围之内。但必须看到，我国财政收入比重低，中央财政能力脆弱，对赤字和债务的承受能力相应较低。而现在国家的赤字规模和债务总量已经十分庞大，1998年中央财政赤字占GDP的比重已达2.5%，中央财政债务依存度上升为71.12%，国债累积余额近6500亿元，如再加上中央政府外债及被视同主权债的部门外债余额，国家全部债务存量已超过1.2万亿元（未包括2700亿元的特别国债）， 总体债务负担率已经达到15%。在这种情况下，今后扩大赤字和债务规模已没有太大的空间。再考虑到我国潜在的财政赤字和债务融资规模比较大，社会保障和粮食亏损等欠账较多，以及国有银行及非银行金融机构存在相当数量的不良资产状况，今后在扩大财政赤字和债务规模时更要特别谨慎。因此，扩张性的财政政策只能短期使用，不能中长期化，今后如果继续实行扩张性的财政政策，不能有效地控制赤字和债务，那么，财政未来面临的风险无疑会进一步增大，我们也并不是没有可能步入“赤字—债务”陷井。此外，长期高赤字、高债务势必会增加通货膨胀的潜在压力。赤字和债务就其实质来讲，是将社会的远期消费转为政府的即期消费。在我国整个社会扩张机制远未消除之前，不断膨胀的赤字、债务规模迟早会推动社会总需求的过度扩张，破坏社会供需失衡，引发通货膨胀。再次，必须引起注意的是，从长期看，实施扩张性财政措施会在一定程度上影响下一个经济周期的稳定。因为，靠财政扩张拉动起来的经济增长率，需要用进一步扩张去维持，一旦财力国力都不允许和没有能力扩张时，必然是经济衰退。因此，长期扩张性的财政政策不符合国民经济稳定发展的要求。从实际看，今后一个时期国民经济稳定发展和持续增长的关键，不是靠扩大赤字和大量举债去维持，而在于宏观经济政策和综合配套改革的完善，并将扩大内需和结构调整结合起来，这样才会有效解决国民经济运行当前面临的矛盾和中长期发展问题。
（二）当前国际上控制财政赤字和债务的基本发展趋势值得我们借鉴。
本世纪30年代后相当长的时期中，西方国家采用凯恩斯主义扩张性的财政政策，对缓和当时西方世界的经济危机，解决失业问题确实起到了重要作用。但问题在于，西方一些国家将扩张性的财政政策长期化，由此不仅引起财政赤字日益膨胀，债务累积规模象滚雪球一样越滚越大，而且最终导致70年代以后经济长期滞胀。正是在这一背景下，《马约》规定欧洲经济和货币联盟入围国家的财政赤字占GDP的标准为3%，国债余额占GDP的比重为60%，其主要目的是约束欧盟成员国的财政行为，降低赤字债务在经济总量中的份额。从实际看，近年来西方一些工业化国家普遍采取措施，完善税制，压缩支出，在控制赤字和债务方面取得明显成效。中央财政赤字占GDP的比重，美国1985年为5.34%，1991 年为4.84%，到1996年已下降为1.45%，英国1980年为5.21%，1993年为6.55%，1995年降为5.27%；德国1980年为3.73%，1991年为2.35%，1996年降为2.14%；法国1985年为2.72%，1995年为6.43%，1996年出现转机，降为5.42%；日本1980年为6.8%，1985年为4.82%， 到1993年进一步下降为1.57%。特别需注意的是，美国联邦财政自70年代以来一直存在赤字，1992年高峰时达2900亿美元，但近年来美国联邦政府一直致力于减少赤字，通过压缩政府雇员、减少社会福利性开支以及必要的增税措施，财政状况趋于好转，1997年联邦财政赤字已压缩到340 亿美元，1998年出现了财政盈余690亿美元，原定2002 年的财政平衡目标提前实现。西方国家财政政策长期实践中积累的经验教训及近年的变化趋势，对我们是有启发的：长期过度使用扩张性财政政策会破坏宏观经济的稳定运行，这也正是西方工业国采取控制赤字和债务政策的宏观背景和依据所在。
由上述分析可见，无论是从我国的现实看，还是从国外经验看，压缩赤字、控制债务应当成为今后一个时期我国财政政策的重要选择，这对于防范整个宏观经济运行的风险是必要的，与国家确定的中长期适度从紧的财政货币政策取向也是一致的。
四、控制赤字和债务规模的对策建议
（一）把控制赤字和债务规模纳入中长期财政发展规划。
近两年国家采取的一定程度上的扩张性财政政策，是在特定条件下采取特定政策，是对宏观经济运行调节的短期政策措施。从今后的趋势看我们必须实行适度从紧的财政政策，控制赤字和债务规模，并应通过纳入中长期财政发展规划，分步实施，逐步向财政平衡的方向努力。国内外经济理论和实践说明，扩张性的财政政策不能长期过度使用，财政赤字和债务规模需要保持在一个合理范围内，否则将会影响国民经济的长期稳定发展。从西方财政理论的发展轨迹看，已在早期凯恩斯主义的基础上大大前进了一步，即更注重强调的是“周期动态性的财政平衡原则”或者“相机抉择的财政政策”，而不是一味地主张赤字财政政策。从实际来看，西方一些工业化国家在过去相当长时期内，极为奉行扩张性的财政政策，确曾带来过经济的短期繁荣，但最终的恶果是经济长期滞胀。拉美一些发展中国家70年代以来纷纷扩大赤字和债务，试图以此推动经济发展，但高赤字和高债务难以为继，到80年代初期引发了严重的债务危机和恶性通货膨胀。正由于此，当前国际上无论是发达国家，还是发展中国家，出现了一种追求财政平衡的发展趋势，值得关注。“前车之覆，后车之鉴”。中国作为一个发展中国家，经济总体发展水平不高，国家财力集中程度又如此之低，财政赤字和债务规模必须同我国国民经济的较低承受能力相适应。当前和今后一个时期，我国正处于经济转型时期，整个社会的不稳定因素增加，作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策，必须兼顾当前和长远，长期高赤字高债务无疑会增加未来国民经济的风险系数。因此，下一步财政政策取向面临着一个重大转折，即应该把控制赤字和债务规模作为一项中长期政策明确下来，这可能是一种较为冷静的、理性的选择。
（二）提高国家财力集中度，改变国家财政的弱势地位。
当前我国财政收入比重过低，远远不适应国家宏观调控和国民经济发展的需要，也是近年来财政赤字和债务规模扩大的重要原因。因此，今后为了实现缩减赤字、控制债务的目标，并能有效发挥财政调控经济的职能作用，至为关键的是要提高国家财力集中度，切实改革财政的弱势地位。从国外情况看，随着市场经济的发展，政府职能及其财政活动范围不断拓宽，财政收入占GDP的比重是逐步提高的， 以增强国家财政对经济增长的支持能力。如美国、法国、澳大利亚、泰国1979年财政收入比重分别为32%、41%、31%和15%，到1989年分别提高到35%、 46%、37%和20%。目前我国财政收入占GDP的比重不仅大大低于发达市场经济国家的平均水平，而且也低于发展中国家的平均水平。据世界银行统计，80年代各国财政收入占GDP 的比重平均水平大致为：低收入国家23%，中等收入国家27%，市场经济工业化国家40%。国际经验表明，一个国家的经济发展、政治的稳定和社会的进步，必须建立在坚实的财政基础之上。因此，从我国的情况看，采取有效措施提高财政收入比重，已成为今后一个时期摆脱财政过度依赖赤字债务局面、增强国家财政宏观调控能力、促进经济和社会稳定发展迫切需要解决的重大问题。基本思路是：（1）统一财权， 在规范政府分配行为方面迈出较大的改革步伐。当前我国分配领域最大的问题是财权分散，各种基金、收费过多过滥，这既加重了企业和居民负担，又导致国家财力分散，而且也为一些腐败提供了方便。因此，强调统一财权，规范政府分配行为是治国安邦、振兴财政、理顺分配关系的重大举措。要下决心进一步清理整顿现行收费、基金项目，不合理的坚决取消；对体现政府职能的基金、收费项目要从预算外、体制外收入一律纳入国家财政预算管理；加快“费改税”步伐，对有些基金和收费，如养路费、排污费、教育费附加、市政建设方面的各种收费、农村统筹提留费用等，要尽快由收费改为征税，这有利于从制度上理顺和规范政府分配体制。（2 ）进一步改革和完善税制。当前最紧迫的是要清理、规范现行税收优惠政策，变按地区、按所有制优惠为按国家产业政策优惠。此外，要选择适当时机调整增值税、消费税的征税范围，完善地方税体系。（3）加强税收征管， 堵塞税收漏洞。重点是“坚持依法征税，依率计征”的原则，不允许任何地区和部门开减免税的口子，集中打击偷税、漏税、骗税等违法乱纪行为，认真清理退税、欠税，把税收流失减少到最低限度。
（三）完善财政支出政策，优化财政支出结构。
财政支出政策是国家宏观调控的一个重要手段，实施有效和合理的支出政策，无疑也是控制赤字和债务的重要一环。从我国的现实情况分析，当前和下一步调整和完善财政支出政策面临的主要任务在于，按照市场经济要求优化财政支出结构。我国现有的财政供给范围和支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家包揽的面过大，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保证。这种供给制的分配滞后于当前分配格局的变化，也与市场经济的要求不相适应。今后我国财政支出的供给范围和支出结构需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需要弱化。首先，财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，需要进行总量控制。目前中央一级的政府机构改革已经完成，下一步要全面在地方推开，并且要及早规划，对事业单位体制进行改革，这对于提高政府工作效率、减少国家财政开支，必将发挥重要而深远的影响。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支应以财政供给为主渠道，同时要按照“谁受益，谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。再次，改革以来国民收入分配格局已发生重大变化，个人分配所得比重也占到70%左右，在这种分配格局下，政府财政应弱化过去在低工资制度下长期实行的对全社会居民大量的普遍型补助的做法，而将政府补助重点向市场竞争中出现的贫困层面倾斜，这是实现社会公平的一个重要措施。关于财政投资，今后应着重用于国民经济的重点建设事业领域，而一般性的投资则应交给市场。在不同财政级次，财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。
此外，要对加强财政支出管理必须引起高度重视。支出管理涉及的内容较多，至为关键的是要坚持依法理财，硬化预算约束。市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，财政支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束也只能是一句空话。因此，加强财政支出管理就必须坚持和确保依法理财，这也是关系到建立新型财政运行机制的一个重大问题。为此，首先要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支出管理的最重要的法律依据，各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事，预算一旦通过，不论是什么人，都不能凌驾于预算之上批条子，拨人情款，任意追加和变更预算，损害预算的权威性和严肃性。再就是要加强财政执法检查力度，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严。
（四）优化国债结构，完善国债运行机制。
合理的国债结构及其国债运行机制，对于控制债务规模，提高国债资金效益，增强国家的偿债能力，无疑是十分重要的。这主要需要解决以下几方面的问题：（1）目前我国国债发行的期限较短， 不利于有效发挥国债资金支持经济建设的作用，同时增加了政府的筹资成本和借新还旧的压力。可考虑借鉴国外的做法经验，适当增加长期国债的比重，以满足国家长期投资的需要，延缓政府财政的还债负担。（2 ）国债品种可多样化，除了现在一般的财政债券、储蓄债券外，当前特别需要强调加大发行专项建设国债的比重。通过专项建设国债方式可以为国家的一些重点建设项目筹集资金，相应从项目建成后的投资回报中，解决或部分解决还本付息问题，这样做的好处是既有利于加强国家对重点建设的资金支持，也有利于加强建设项目的经济核算，提高资金使用效益，同时还可以减轻政府的还债压力。（3 ）从整个国家债务的使用结构看，要优先将国债收入用于生产性建设项目，弥补国家建设资金的不足，为国债的回收和偿还奠定坚实的基础。
（五）建立偿债基金，降低偿债风险。
现实情况表明，随着国债规模的扩大，政府未来的偿债压力也在迅速上升。今后为了有效地降低偿债风险，避免债务危机，除了上述措施外，还需根据国际上不少国家的做法，在我国尽早建立国债偿债基金，这也是今后合理控制赤字和债务规模的重大政策防范措施。从实际看，基金来源是问题的关键所在，应当多渠道多层次的筹集。具体考虑，偿债基金主要包括以下几部分：（1 ）从国债资金支持的有一定盈利的项目中提取部分资金，这主要根据部分国债资金的有偿性原则决定。 （2）从当年财政收入中提取一部分充做基金来源。因为国债资金有偿使用既创造社会效益，又产生经济效益，通过税收形式缴纳部分资金进入基金不仅必要，而且有国际惯例可循。（3 ）国债资金使用受益的地方适度缴纳，这也是一项必不可少的来源。（4 ）国债基金中的增值部分继续滚存于基金之中。国债偿债基金的规模与来源是紧密相关的。在充分借鉴国际经验的同时，并立足于我国的国情，基金总规模占国债余额的比例在3—5%之间较适当。
（六）按照国际通用口径，将国债利息支出列入经常性财政支出。
目前我国的做法是，将国债的利息支出和还本支出合并在一起，统称为债务支出；而国外的债务支出仅有债务还本一项，而将利息转列入经常性支出。我们主张按国际口径规范利息支出行为，其好处不仅仅在于增加了赤字的国际可比性，更重要的是通过全面如实地反映财政赤字，有助于社会各界认识财政困难，缓解财政支出的压力，从而在相当程度上有利于控制财政赤字和国家债务的规模。
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