非洲教育区域化发展战略及其对中非教育合作的政策意义，本文主要内容关键词为：非洲论文,发展战略论文,对中论文,意义论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G51/4 文献标识码：A 文章编号：1003－7667(2013)06－0001－07
教育区域化努力不仅发生在欧洲、亚洲，也发生在非洲。而且，非洲的教育区域化努力还有本身的特点。本文拟分析非洲教育区域化发展战略产生的独特背景与目标，阐述各类组织战略制定的现状，揭示这些战略的特点及其对中非教育合作的政策意义。
一、相关概念
非洲政策和研究者语境中的“一体化”(harmonization或integration)意味着“标准化”和“一致性”(uniformity)，有助于可靠而透明地“获得信息”，更多、更好地“联络利益相关者”，以及区域间优良实践的“模式分享”与“资源分享”；意味着“联合”有共同目的的行动和努力，使之“步调一致”，即同意和接受某种安排，使某种教育和培训系统的教育能力和性质与另一个或某一组教育和培训系统相匹配。
与此相关，非洲政策和研究者语境中的“教育一体化”，是指确保教育项目和教育机构之间横向的和纵向的“联系”，建立课程、项目以及相关活动的“标准”，对高等教育和研究质量、鉴定、文凭认可的重要机制的“共同或协调的管理”，在制度、标准、项目、注册、研究、语言、认证、质量保障、教育分级分段等方面“步调一致”，以促进“可比性”和“一致性”。高等教育的一体化，则是使一国的高等教育制度和项目与其他国家的高教制度和项目“协调一致”——它意味着学习结构(如学士、硕士和博士)、学习项目(专业)和课程教学大纲、报考条件、学年日历、学习模块和学分、认证、教学语言、专业和职业培训等方面的协调。[1]
在本文中，非洲教育区域化(regionalization)，是指非洲各类区域组织在非洲主权国家的支持下，为了应对地区内外的各种教育挑战、促进区域内的教育改革和发展，而从本区域整体的角度设计和推行的教育领域的制度性合作的过程和趋势，包括加强利益相关者之间的联系，建立共同的标准，分享信息和经验，进行协调的管理。
这些区域组织按其性质可分为三类：一是非洲联盟，是集政治、经济、军事、文化、教育为一体的全洲性政治实体；二是非洲次地区组织，包括南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体、中部非洲国家经济共同体、东非共同体、阿拉伯马格里布联盟等区域性政府组织；三是非洲区域性教育专业组织，包括南部和东部非洲国家教育质量检测联盟、非洲大学协会等专业性非政府组织。前两种组织都有教育协调机制。
非洲教育区域化在整个非洲的层次上也可称为非洲教育一体化。非盟的许多教育发展战略就是非洲一体化发展战略。非洲教育一体化是非洲教育区域化的重要组成部分和重要形式。
“发展战略”可分为两个层次：一是发展目标，是组织机构发展战略的核心和基本内容，是在重要领域使命的具体化，表明在未来一段时期内所要努力的方向和所要达到的水平；二是战略规划，是为了实现发展目标而制定的具体规划，表明在每个发展阶段的具体目标、工作任务和实施路径。
二、背景分析：非洲一体化和教育全球化进程
(一)非洲教育区域化进程与非洲一体化进程密不可分
非洲一体化的理想可以追溯到19世纪初兴起的“泛非主义”。“泛非主义”是非洲大陆的民族主义，对于推动非洲一体化进程有着深刻的理论指导作用。2002年，非盟的成立更标志着非洲一体化进程进入新的发展阶段。坦桑尼亚前总统尼雷尔曾说：那些世界强国富国“可能不需要我们中的某一个，却不能不与整个非洲打交道”，非洲需要“联合起来”；“近年来，非洲一体化进程明显加快，区域与次区域组织合作加强，正引起这块大陆政治生态与经济关系的积极变化”。2012年非洲联盟第十八届国家元首和政府首脑会议主题之一为“加快一体化建设”，力争在2017年建成非洲自由贸易区。[2]“非洲一体化关乎非洲的发展”，非洲“不联合就灭亡”的观念在非洲已经深入人心。如今，非洲各种类型、各种层次的区域一体化组织已有200多个。非洲人希望通过一体化来促进自主发展和联合自强意识，维护国家主权，提升国际地位和推进政治经济发展。
非洲一体化反映在政治、经济、文化、教育等领域。非洲教育领域的一体化，是非洲众多领域一体化进程中的一个方面。
(二)非洲教育一体化是教育全球化的重要表现和必然结果
当今教育服务贸易的剧增、教育标准的国际化等，都昭示着教育全球化如火如荼。非洲教育区域化或一体化，如同欧洲教育一体化和东盟教育一体化一样，都是教育全球化进程的一部分，也是这个进程的一种特殊形式的体现和化身。在非洲南部，“全球化通过区域化得到了证明，区域化过程已经迎来了质量保障系统的标准化、高等教育机构管理中的新的管理主义、知识的市场化和商品化、国家—大学关系形式的变化，更注重效率、节省费用和创收等话语、大学—私人部门伙伴关系的打造以及增加教职人员和学生在非洲地区和整个非洲大陆的流动”。[3]
三、非洲教育区域化发展战略：制定主体、内容与意义
(一)非盟
1.《非洲教育“二·十”行动计划(2006-2015)》。在非洲教育一体化进程中，2006年9月非盟出台了这一“第二个十年”的教育行动计划。其主要目的在于开发各国教育管理信息系统，建构区域教育一体化的有效机制，使教育完全成为非盟和区域经济共同体的主要议题，大力提高教育绩效，充分实现两性平等。为此，该计划将性别和文化、教育管理信息系统、教师发展、高等教育、职业技术教育、课程开发及质量管理确定为优先发展领域。该计划是非洲教育一体化进程中的重要里程碑，推动了非洲各级各类教育后续行动计划的产生，体现了当今国际先进的教育理念和诉求，强调和设想了非洲教育的本土化。[4]
2.《非洲职业技术教育与培训振兴战略》。职业技术教育在《非洲教育“二·十”行动计划(2006-2015)》中是七大优先发展领域之一。进入21世纪，非洲一体化进程加快，严峻的社会经济形势要求非洲加强职业技术教育；但现有的非洲职业技术教育和培训机构种类繁杂，分布不均衡，收费混乱，资金匮乏，难以保障教学质量。为此，2007年5月，非盟继《非洲教育“二·十”行动计划(2006-2015)》之后，具体提出了《非洲职业技术教育与培训振兴战略》，以加强职业技术教育与培训项目的吸引力，推行高质量的“非洲职业教育和培训项目”，整合现有资源、实行一体化管理，保障学员的就业。该战略的出台引领了非洲教育一体化改革和治理，所提倡的分权和多样化的职业技术教育和培训体系结合了非洲实际，体现了非洲特色。[5]
3.《非洲高等教育一体化战略》。针对西方主导的结构调整计划的偏差，《非洲教育“二·十”行动计划(2006-2015)》明确了高等教育在非洲发展中不可或缺的地位。在讨论非洲高等教育复兴的过程中，人们认识到需要整合非洲高等教育。作为上述行动计划的后续措施，2007年9月，非盟出台了《非洲高等教育一体化战略》。该战略的目的是在非洲建立一体化的高等教育系统，同时加强非洲高等教育机构的能力，改善非洲高等教育的质量，促进非洲学生和教师的流动。该战略的重点是明确各方政治责任；加强信息交流；构建资格体系；制定最低资格标准；开发合作课程和交流项目。该战略文本中，下列话语频繁出现：“非洲人自己”、“整合”、“动员”、“磋商”、“合作”、“伙伴”、“区域经济共同体”、“政府”、“活动时间表”，等等。这套话语体系强调了非洲高等教育一体化、本土化的价值，强调要对各种地区和次地区级组织的教育活动进行整合；还强调要对政府、高等院校、民间团体和私营部门等所有利益相关者进行动员；十分强调战略形成和执行中的政治民主，高度重视地区和次地区组织以及各国政府在一体化进程中的作用；强调非洲高等教育一体化首先要有各国高等教育制度的完善和区域、次区域高等教育的一体化；此外，还强调战略本身的操作性和具体指导意义。[6]
4.非盟“泛非大学”的设立。2003年第一届非洲科技部长会议提出必须建立泛非大学来改善非洲科技教育质量，以便提高非洲生产力。这些思想后来被写进泛非大学的宗旨。非盟在2008年同意建立泛非大学，2009年任命了高级专家小组负责监督泛非大学。2011年底，泛非大学在非盟总部亚的斯亚贝巴正式成立，并将主要目标聚焦于科研与研究生教育。它计划在北非、西非、南非、中非和东非分散设立5个地区性的校区，分别专门从事某一个关键学科领域。它们分别是阿尔及利亚阿纳巴大学——水资源、能源科学及气候研究；尼日利亚拉各斯大学——地球和生命科学；南非斯坦陵布什大学——空间科学；喀麦隆雅温德第二大学——人文、社科及管理；肯尼亚乔莫肯雅塔农业与技术大学——基础科学及东非技术创新。各区域学区教学资金将由非洲联盟、主校区所在国及国际教育合作伙伴共同承担，其中大部分将用于为学生提供助学金。非洲大学联盟也资助泛非大学。今后，科研、学费收入以及来自成员国和私人方面的自愿捐款都将成为大学的收入来源。
(二)非洲次地区组织
1.南部非洲发展共同体。它在撒哈拉以南非洲次区域组织里面是发展得比较好的一个组织，试图在平等互利的基础上寻求建设一个高度一体化和经济合作的区域。南部非洲发展共同体有着详细的经济—体化规划，目前的进程有条不紊。2008年8月，南共体自由贸易区正式启动。目前，南部非洲发展共同体成员国正努力实现人员的自由流动。[7]2004年，南部非洲发展共同体12个成员国签署了《教育和培训协定》，规定了若干原则和目标、合作领域、制度安排、资源和培训经费等。该协定要求“使区域内现有的教育和培训的人员、机构和其他资源发挥最大效用，以保证合作的长期性和持续性”；“建立并发展区域的专业中心和卓越中心，并利用它们作为高效的教育、培训及研究的主要平台”；“保障学术和研究机构的自由”。合作领域涉及：教育和培训政策、基础教育、证书和文凭水平的中等教育、高等教育和培训、研究和开发、终身教育和培训、出版和图书馆资源。[8]
2.东非共同体。东非共同体在东非教育一体化发展战略方面也有所行动。它每年举行成员国的教育、文化、体育和科技理事会会议，并出版年度报告。它先后成立了东非“大学校际委员会”及替代该委员会的“东非大学校际理事会”(IUCEA,Inter－University Council for East Africa)(Inter－University Committee)，旨在促进东非地区大学之间的交流与合作。东非共同体各国分管教育、科技、文化、体育和青年事务的部长们于2011年7月签署了《东非教育系统和培训课程一体化》的地区报告。该报告正待东非共同体最高决策机构东非部长理事会批准生效。该报告建议，东非共同体成员国在各级教育的教育年历、核心教学科目、学习年限、学习课时数、科目内容方面实行一体化；还建议教育评估和考试制度以及培训机构的认证标准与标准检查程序的一体化，等等。该报告的建议一旦得到批准，就将成为各成员国教育部门的发展战略。[9]
3.西非经济和货币联盟。在非洲开发银行的资助下，西非经济和货币联盟(UEMOA)实施了高教复兴战略。2001年，非洲开发银行向西非经济和货币联盟提供了14亿西非法郎的拨款，在其8个成员国中开展振兴高等教育的研究，并设立项目来运用其主要研究成果。2006年9月，西非经济和货币联盟获得非洲开发银行第二笔资金2，980万美元，致力于扩大入学机会，加强学术研究能力，在教学活动中使用信息通讯技术，加强高等教育管理，改革高等教育学位系统以增强法语国家和英语国家之间学位结构的可比性、促进学术流动。[10]2007年7月，西非经济和货币联盟理事会正式通过高等教育“学士—硕士—博士”学位制度改革的提议。改革的目的在于调整法语国家高等教育学位结构，以便增强与英语国家学术项目的可比性，实现学历互认。这次改革主要是满足该联盟成员国促进学生、教学人员、科研工作者学术交流的需要。除了协调学位等级外，还将建立学分转换制度、国家质量保障机制、区域监督机制，以保证向新学位结构转变过程的有效性和连贯性。[11]
(三)非洲区域性非政府的教育专业组织
1.非洲大学协会(AAU)。该协会是一个国际非政府组织，成立于1967年，总部设在加纳首都阿克拉。截至2012年6月，该协会有来自45个非洲国家的270所成员大学。它的使命是促进非洲高等院校之间的合作，为热点问题提供讨论平台，从而加强非洲高等教育的质量和适切性。AAU促进了非洲大学之间，特别是在课程开发和科研等方面的交流与合作，加强了非洲高等教育与国际学术界的联系。近年来，AAU在推进非洲区域化发展战略方面的举措有：(1)制度性出台5-8年的战略规划，如《2003-2010年战略规划》和《2011-1015年战略规划》。(2)建立“非洲质量保障网络”(AfriQAN)，作为非洲质量保障组织合作的官方平台。[12]该网络已经发表多个报告。
2.东非大学校际理事会。该理事会于2006年制定了五年滚动性战略规划。根据这一规划，它将成为一个有效的地区性的高等教育战略发展和管理的倡导者和催化剂。它的使命是协调和帮助利益相关者，以推进东非地区高等教育战略性的、可持续性的和具有竞争性的发展。它的具体工作包括：推进大学、政府与其他组织之间的合作，加强地区与国际交流，协调本地区的研究合作、师生交流；帮助大学改进管理，了解国际发展的最新情况，传递高等教育信息，为高等教育中具有战略意义的校际合作筹措资金；推进统一的高等教育质量保障框架的制定与应用，确保教学和研究达到和保持国际水平，提倡和协助政府及其他团体与当局制定东非高等教育发展战略。2007年，东非大学校际理事会召集本区域国家高教管理部门，在德国学术交流服务中心等机构的指导与协助下，开发并试行了东非地区第一个共同的高等教育质量保障框架。同年，该理事会还会同荷兰顾问、东非专家组，编写出版了《质量路线图》，并进行了试点，组织了培训，控制、协调和管理了质量保障活动的有序开展。2009年东非大学校际委员会向东非共同体提交了《东非教育系统一体化研究》的最终报告，建议成立一个地区教育一体化委员会(或机构)，负责决定该地区各级教育所应该培养的能力素质，制定推进东非教育一体化的路线图。报告还建议实行课程一体化，使成员国之间的课程和考试系统日益网络化、相互关联、具有可比性，并相互影响。该报告后来成为东非共同体正式的教育一体化政策的基础。该理事会目前还明确要求成员国各大学执行统一的学生收费标准，对拒不执行的大学进行制裁。总之，该理事会在推动东非地区高等教育协调发展方面所取得的成就得到了非洲联盟的高度肯定，所推动的高等教育质量保障框架试点的成功具有重要的示范作用。[13]
3.南部非洲地区大学协会(SARUA)。该协会成立于2005年，是南部非洲发展共同体(SADC)15国公立大学的非营利的领导协会，目前有成员大学57所。其使命是扩大该地区大学之间的合作和能力建设方案，进而促进高等教育的发展，推动研究和创新。该协会力促大学作为主要贡献者服务于建设知识经济，促进国家和地区的社会、经济及文化发展，以及减贫。该协会常年分别推出决策层、执行层、基层的管理类培训项目，定期出版本地区高等教育发展的年度报告。2012年3月该协会出台了《构建2025年高等教育愿景：一项南共体发展的战略议程》。[14]
4.东部与南部非洲教育质量检测联盟(SACMEQ)。该联盟是一个区域性非盈利组织，目前其成员是14个成员国的教育部。这些教育部在联合国教科文组织国际教育规划研究所(IIEP)的技术支持下，通过合作活动开展培训和调研，在监督、评估与比较教育质量的专业技能方面为各成员国提供培训，并为教育政策制定者提供重要参考信息。该联盟的目标是运用科学的方法来监督、评估和改善成员国学校教育的条件和教育质量，最终推动非洲教育区域化的可持续发展，早日实现全民教育。南部非洲地区大学协会在技术上接受联合国教科文组织国际教育规划研究所的指导，在经济上接受荷兰政府和世界银行的经费支持，同时各成员国也会提供本国参与活动时的经费。该联盟还有其他外部盟友：隶属于国际教育协会(IEA)的国际教育成就评估协会、设于肯尼亚的阿迦汗基金会、马拉维国家教育研究及培训中心以及澳大利亚的评估研究中心。
四、非洲教育区域化发展战略的特点分析及对中非教育合作的政策意义
(一)战略主题上突出“能力建设”
非洲各类区域组织的教育发展战略主题，无外乎教育发展、教育公平、教育质量、教育效率。其中，非洲教育机构和教育人员的“能力建设”是贯穿所有这些主题的核心内涵和要素。“能力建设是非洲院校和国家两个层面促进高等教育国际化的共同的主要动因之一”，[15]而促进能力建设的许多项目和计划是由非洲地区和次地区组织发起或落实的。例如，非洲大学协会在非洲能力建设基金会的“政策改革和领导能力开发”项目资助下，进行了非洲大学领导与管理能力的建设，开发和维护了非洲论文数据库，扩大了出版物的传播。非洲经济和社会科学研究发展协会(CODESRIA)在该基金会的资助下加强了非洲的社会科学研究，以留住非洲大学的人才和学者，加强社会科学的网络构建。前述西非经济和货币联盟的“高教复兴战略”，也是典型的能力建设项目，涉及高等教育学术研究及其成果运用、教学中信息通信技术运用、高等教育管理等方面。[16]
(二)战略推动组织的多样性
与欧洲教育一体化进程不同，非洲教育一体化进程的组织和推动者众多，既有非盟这样的全洲政府间政治组织，也有东非、西非和南部非洲等次地区性的政府间政治组织，还有很多非政府的教育专业性组织。这些组织各自制定和推行本区域的一体化教育战略。一方面，这些组织对于教育一体化进程来说各有利弊，因此这些组织的战略也就都有制定的基础，互为补充；另一方面，这种多样性也说明了非洲次区域之间的差异性，以及非盟教育一体化努力的难度和局限性。
(三)战略高度依赖非洲之外国际机构的强力参与
这些机构包括联合国教科文组织、世界银行、欧盟、发达国家的国际开发署等。这些机构要么与非洲签订综合协议，要么推出各种项目，要么发起各种研讨会，要么发表各种研究报告，试图帮助非洲跟上全球教育发展的脚步。例如，2002年世界银行与联合国教科文组织携手在毛里求斯召开了一个题为“非洲中等教育：复兴策略”的研讨会，目的是检查21世纪初非洲的中等教育系统包括存在的问题，探讨深化改革的路径，确定改革的重点，鼓励利益相关者进行各个层面的合作。同年，世界银行非洲区又与非洲教育工作者和教育机构一起发起了为期5年的“非洲中等教育(SEIA)研究”项目。截至2008年，世界银行非洲人力发展部撰写了关于非洲中等教育的综合报告《面临抉择的重要关头：非洲中等教育的挑战》，提出了撒哈拉以南非洲国家中等教育发展战略的建议。[17]再比如，2006年联合国教科文组织推出过“撒哈拉以南非洲师资培训计划”(2006-2015)，试图增加非洲师资队伍数量与提高教师质量，从而落实“全民教育计划”，实现“千年发展目标”，推动非洲国家普及基础教育。[18]2012年11月，联合国教科文组织达喀尔办事处、德意志学术交流中心和国际教育规划研究所共同组织了“改善西部和中部非洲高等学校教育质量保障区域合作会议”。在这个国际会议上，非盟和其他一些组织建议确立非洲高等教育质量保障的区域协调机制；还建议建立非洲高等教育治理和质量保障能力建设的一体化的合作伙伴框架。[19]可以看出，非洲区域化教育发展战略的制定与实施，在较大程度上依赖区域外国际组织的智力和资金援助，这一点与欧洲教育一体化和东南亚教育一体化截然不同。
(四)非洲教育区域化发展战略面临的挑战
与欧盟和东盟相比，非洲的教育区域化发展战略面临更多的特殊的挑战。①殖民和冷战时期的遗产使得非洲极易在政治上分化。如今“在外部大国的利诱下，非洲仍很容易发生分化……因此，非洲一体化的前景依然困难重重”。[20]②殖民统治导致的非洲内部英语国家、法语国家教育体制的差异。③非洲区域组织权威有限，区域化发展战略与国家主权存在一定的矛盾。非洲尽管是拥有地区一体化组织最多的大陆，但这些组织却难以形成合力，共同推进一体化进程。[21]主权让渡问题也在一定程度上牵绊了一体化的步伐。④非洲总体发展水平有限，而且不同国家发展水平不一，区域化发展战略的制定与实施所面临的经济与管理能力欠缺。“这造成了一体化进程在部分国家拖沓滞后的局面”。[22]⑤国际组织的改革方案适切性有限。比如，联合国教科文组织“撒哈拉以南非洲师资培训计划”(2006-2015)所制定的政策和标准脱离非洲实际。一是表现为开发出来的《教师政策开发工具包》并不完全适合各国国情，因此推广起来进展缓慢。二是根据西方国家成功经验而制定出的标准要求过高，各国在实施过程中发现合格率过低，于是一些国家不得不根据本国国情降低标准。[23]
(五)非洲教育区域化发展战略特点对中国对非教育合作的政策意义
2012年7月中非合作论坛第五届部长级会议开幕式上，胡锦涛同志代表中国政府宣布的未来三年促进中非合作新举措的五大重点领域之一，就是支持非洲一体化建设，帮助非洲提高整体发展能力。“中国政府始终重视非洲国家的整体利益……今后，中国需要积极推进和支持非洲一体化进程，使中非合作关系在保持双边合作传统优势的前提下……以双边合作支撑多边合作，以多边合作完善双边合作，开拓出新时期中非合作的新天地”。[24]对中国而言，非洲教育区域化发展战略是一个值得推动的过程和趋势。
鉴于上述非洲教育区域化发展战略的特点，首先，中国应该独立地或者与全球性国际组织一道，与非盟、非洲各个次区域组织、非洲一些重要的教育专业组织加强联系、了解与沟通，积极参与到这些组织区域化教育发展战略的讨论、制定、落实和评估中去。其次，鉴于现有西方教育援助对非洲适切性不足的局限，我国的对非教育合作应该注意让富有中国特色的一些教育观念、教学传统材料、教学方法和经验，在非洲发挥应有的作用，为非洲教育发展模式提供西方模式之外的参考。最后，在中非教育合作过程中，我们的项目选择应更多地涉及教学科研和教育管理的能力建设。
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