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中图分类号：D675.8 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2009)05-0064-04
海基会是台湾成立的财团法人组织，根据台湾当局授权，专门负责两岸事务性沟通与协商。从成立到现在，海基会作为两岸交流的主要渠道，一直发挥着重要作用，但是基于海基会特殊的政治角色，它不属于台湾政府体系的正式组成部分，这种半官方性组织与政府机构在政治体系中存在较大的冲突，从而造成海基会的政治功能出现了一些结构性困境。
本文主要从结构功能主义的角度来分析海基会的历史演变及政治困境。美国学者阿尔蒙德认为，结构是由政治角色构成的，“政治角色是政治体系的基本单位之一。角色的组合就是结构”[1]。政治结构，是指一个政治系统中相关的政治角色之间固定化关系的形式，亦即政治行为的模式。所谓政治功能，则是政治结构的活动后果或影响。在政治系统中，政治功能不仅取决于结构属性与结构地位，还受到政治系统中结构关系的影响。
一、海基会的政治结构
(一)海基会成立的历史背景
1987年台湾当局正式开放民众赴大陆探亲，两岸民间互访人数迅速增加，两岸贸易额也逐年递增。同时，两岸关系开始恢复正常化，随着两岸民间交流日益频繁，接触进一步广泛，也衍生出海上犯罪、偷渡走私、经贸纠纷等诸多问题。一直以来，由于两岸在主权认知上存在分歧，双方难以从官方的层次参与解决这些问题。面临这种结构性的矛盾，考虑到两岸的实际情况，在当时台湾“行政院”的支持和帮助下，民间团体“财团法人海峡交流基金会”(以下简称海基会)正式成立，其任务是协助台湾当局处理相关大陆事务。1991年，海基会与“陆委会”正式签订委托契约，处理有关两岸谈判对话、文书查验证、民众探亲、商务旅行往来纠纷调处等，涉及公权力之相关业务。
与政府机构不同，海基会是一个民间性的财团法人组织，董事会为基金会之决策机构，掌管基金之筹募、保管及运用，秘书长之任免，工作方针之核定，业务计划及预算之审议等事宜。董事会设置董事长1人、副董事长1至3人，均由董事互选之。
海基会成立以后，在两岸关系上发挥了积极的作用，迅速扩大了两岸民间交往的范围，使得两岸初步建立起沟通协商的管道，并促进了两岸工商界、学术界、文化界、教育界、体育界、艺术界和新闻界等的互相交流。
(二)海基会的结构地位
关于海基会在台湾政治体系中的政治定位，目前主要存在几种说法，如百分之百的民间团体、半官方的团体、准官方的机构等。海基会首任秘书长陈长文强调是百分之百的民间团体。但是，海基会代表政府行使公权力，难以脱离官方的定位，甚至海基会的内部人士都认为，海基会是半官方的机构。在海基会成立之初，作为民间团体，其并不属于政府的行政机构，但以后逐步向半官方机构演变。原海基会董事长辜振甫就认为，海基会是民间团体，但说海基会不是官方也是骗人的，如果海基会要变成陆委会下属的准行政机构，就必须重新定位[2]。总的看来，从台湾方面的法律规定讲，海基会的政治结构属性还是限于一个民间团体，不属于“陆委会”的直接下属机构，但同时也具有半官方的政治属性。
(三)海基会与其他政治结构的关系
政治结构之间的关系构成了政治体系。阿尔蒙德认为，“政治体系是由相互作用的结构(例如立法机关、选民、压力集团和法院等)构成的”[1]。一个政治结构的属性与地位，也主要体现在与其他政治结构之间的关系上。
从成立之初，按照有关章程，海基会在性质上属于民间团体，与政府行政部门之间并没有隶属关系。同时，海基会与政府机构“陆委会”之间又存在委托与被委托的关系，即在业务执行方面，海基会系接受台湾“陆委会”委托处理大陆事务，委托事项涉及公权力的部分。而且海基会大部分基金由政府捐赠，按照台湾的有关法律规定，“陆委会”对海基会的业务有指示、监督的权责。在委托授权事项之外，海基会与政府部门是协调、支持与协助的关系，并没有直接的从属关系，着重体现在事务性的横向联系上。
“立法院”与海基会之间也存在监督与被监督的特殊关系，由于海基会接受了政府捐赠的资金，而且在业务执行上，海基会主要是接受政府委托处理有关两岸谈判对话、文书查验证、民众探亲、商务旅行往来纠纷调处等涉及公权力的工作，因此，海基会在涉及两岸事务上必须接受“国会”监督。
二、海基会的政治功能
在政治学中，政治功能与政治结构是相对的。按照阿尔蒙德的看法，政治功能体现在体系、过程与政策三个方面，体系功能有政治社会化、政治录用、政治交流，过程功能有利益表达、利益综合、决策规则等功能，最后还有政策功能[1]。从现实中看，海基会的政治功能主要有三个方面：政策执行、政治沟通、政治协商。
(一)政策执行功能
通常来说，在政治体系中，政治功能对政治体系有维持的作用，这主要体现为政策执行功能。在台湾政治体系中，享有大陆事务决策权的是“国安会”以及“陆委会”，并接受“总统”直接领导。由于两岸政府机构直接交流还存在实际困难，不能直接面对面进行政治协商与谈判，因此，只能由半官方的民间团体来行使两岸交流的功能，而海基会正是扮演了这种重要的政策执行角色。按照台湾法律规定，海基会作为半官方机构，并无享有在两岸事务中的政策制定权，而是通过被授权，来执行政府机构制定的相关决策，即海基会首要的政治功能就是扮演政策执行的角色，一方面，确保台湾官方大陆政策的执行，维持台湾政府体系的正常运作，另一方面就是通过政策执行来保证台湾民众在两岸交流中的合法权益。
在政治体系内部，海基会已经作为一个半官方机构被纳入了岛内政治体系中，参与台湾当局有关大陆政策的执行与协商。可以说，在两岸关系中，海基会就是台湾当局两岸政策路线的具体执行者。从20世纪90年代初开始，海基会就开始取得“陆委会”等政府机构的授权，开始与海协会展开对话协商，并签署了多个相关协议，在这些协商与对话中，海基会基本上都完全体现了“陆委会”等决策机构的意志。2000年以后，由于陈水扁当局无视“一个中国”原则，导致当时的海基会拒绝遵守“九二共识”，两岸协商陷入停滞，“两会”也结束了20世纪90年代开启的“会谈”机制。这也体现出，海基会能否正常执行台湾当局的两岸政策，根本上取决于台湾当局的决策正确与否。
此外，海基会的政策执行功能还体现在服务两岸民众方面。根据台湾相关规定，海基会受台湾官方的委托办理各项服务业务，为维护民众权益，均努力设法完成为民服务事项，协助民众解决因交流而衍生的问题。这也反映出，海基会按照授权享有一定的两岸事务管理权。
可以说，海基会的这种政策执行功能对于台湾政治体系的维持有着重要的作用。一旦海基会的政策执行功能受损，则必然会影响到整个台湾政治体系的运作。
(二)政治沟通功能
政治沟通指的是政治体系内部各子系统以及各政治结构之间的互动，有效的政治沟通能推动政治结构的运行，从整体上看，有利于政治体系的发展。两岸关系属于中国大政治体系下的结构性问题，即大陆与台湾两个子系统之间的关系问题。因此，两岸的政治沟通也就是要通过两岸的互动交流，从而促进政治子系统之间的融合，提升两岸政治互信，最终为两岸和平统一奠定基础。
在两岸关系发展的初期阶段，由于两岸在主权认知方面存在很大的分歧，导致政府之间无法建立正常的沟通管道，而更多的只能依靠民间团体与个人来推动两岸关系，这就给两岸交流带来了很大的障碍。1991年，海基会成立以后，获得了台湾官方授权，在两岸事务性议题沟通中发挥了积极的作用，其中包括两岸的航运、通邮，以及体育、文化等事业，都离不开海基会的推动，可以说，在两岸政治沟通中，海基会一直都扮演着相当重要的作用。通过海基会的沟通，两岸政府在很多事务性议题上达成了共识，这大大推动了两岸政治互信的建立，为当时的两会协商与对话创立了基础，同时，为促进两岸交流、建立交流正常秩序、提升民间交流质量，海基会还推动办理各项两岸交流活动，对各界提供有关两岸交流政策、法规及相关问题的咨询服务，并协助解决纠纷，在两岸交流上发挥了积极作用。
此外，在海基会的帮助和支持下，两岸在经济、科技、文化等领域展开了进一步的合作，这对两岸关系的改善发挥了较大的推动效果。
(三)政治协商功能
在政治学中，政治协商指的是通过政治谈判与政治对话等形式，来实现政治合作与交流。海基会作为民间团体，依法根据台湾当局授权，处理两岸事务性议题的协商议题与谈判，从1992年至今，海基会与海协会就展开了多次事务性协商，如包机问题、走私问题、直航问题等。可以说，从两岸正式建立沟通机制以来，海基会就成为台湾方面最重要的政治协商参与机构。
1991年以后，海基会与海协会相继成立，两会开始成为两岸政治协商与谈判的主体。1998年李登辉抛出“两国论”，导致两会协商中断。2000年以后，由于陈水扁当局推动台独路线，否定“一中”原则，因此，导致“两会”协商机制被迫中断。2008年马英九执政后，海基会的政治协商功能得到恢复，海基会与海协会先后在北京和台北举行了多次会谈，并最终在第二次“江陈会”上签署了空运、海运、邮政合作和食品安全四项协议，大大推动了两岸制度化协商进程。
总之，海基会的成立推动了两岸协商机制的建立，在两岸交往中发挥了重要的政治协商功能。在当前尚不具备建立政府沟通管道的前提下，海基会将继续承担两岸事务性议题协商的角色，并将依然发挥重要的政治功能。
三、海基会政治运作的困境
从海基会的政治结构——功能看，它形成了一套特定的政治运作模式，在岛内政治与两岸关系中，海基会很早就暴露出潜在的政治困境。这主要体现在海基会的政治结构性质与政治功能、政治体系内部之间的冲突。
(一)政治结构与政治功能的冲突
在政治体系中，政治结构——功能通常是一致的，当结构功能出现冲突时，就会影响政治体系的发展。从20世纪90年代起，在海基会的发展过程中，随着官方授权增大以及团体自主性提高，海基会的政治功能有扩大的趋势，但是限于政治结构的原因，海基会又无法突破台湾既定的政治体系架构，从而就导致了政治结构与政治功能上的滞后性，冲突也就在所难免。
在20世纪90年代初期，海基会的政治功能演变逐渐超出最初的政治结构属性，海基会越来越朝准行政机构方向发展，从而引发了结构与功能上的冲突。按照最初成立的相关章程，海基会应该属于民间团体的性质，但同时接受政府资助，并接受其监督。从20世纪90年代后期开始，随着台湾政府资助逐步提升，政府加大了对海基会的控制，海基会开始朝半官方化发展，很多内部重要职位都由拥有官方背景的人士直接出任，从而导致政府对海基会的影响和控制力大大提高，“十年来，海基会已是准行政机关的组成，完全听命行事，与政府政策采取一致立场，连说话内容都一样”[2]。这种情况使得海基会的半官方特征日益突出，也导致了海基会政治功能在某种程度上的扩大，但是海基会的民间属性并没有得到改变，即依然维持原有的民间团体性质，不成为台湾政府机构的正式组成部分，在两岸事务中，海基会必须得到官方机构的授权，其本身只有政策执行权，而无任何决定权。在政治功能扩大的同时，海基会依然保持结构上的非官方性，不属于政府机构体系，从而就导致其政治功能超出了政治结构的实际范围，自然容易出现运作困境。
海基会的利益表达功能扩大，也会带来与政治结构上的冲突。不同于大陆的海协会，由于同属于政治体系的内部结构，海协会不会产生结构功能上的冲突，但是海基会却因为其半官方的身份，带来了利益表达功能上的不一致。一方面，海基会要执行官方意志，表达官方利益，但另一方面，海基会也要体现民间属性，也存在机构性的利益表达诉求，因此，其政治压力要远远高于大陆的海协会。尤其是在谈判中，海基会相比于海协会，要承受更大压力和限制，缺乏谈判的筹码[2]。从海基会成立开始，海基会就试图在两岸事务中获得更大的主导权和影响力，在第一届海基会中，“陆委会似乎将海基会定位为陆委会的大陆联络处，但由陈长文领军的海基会聚拢了全国顶尖人才，希望成为两岸交流的火车头”[3]。秘书长陈长文得到了“总统”李登辉大力扶植，希望能自主充分发挥海基会的政治功能，但是海基会的民间团体色彩，让海基会在官方体系中显得极为难堪，也让陈长文等人在与海协会谈判过程中没有决策权，随时都要征求台湾当局的意见。虽然到了以后，台湾当局加强对海基会的控制，海基会的自主性正在逐步下降，其在两岸交流中的机构性利益表达功能更多的是执行台湾当局意志，已经不可能再对外公开表达自己的政治立场，这也在一定程度上缓和了海基会结构功能冲突。但是，在具体的两岸事务中，由于海基会不属于正式的官方组织，必然会与其政治功能的变化产生结构性的冲突。
(二)政治体系内部的结构性冲突
迄今为止，按照台湾现有的法律条文，海基会在政治体系内部的结构属性并没有发生根本改变，依然属于半官方的社会团体，在两岸事务中要接受“陆委会”，以及“立法院”的指导与监督，这也由此导致了不同政治结构之间的越轨与冲突。
首先，海基会与“陆委会”存在结构性的冲突。从成立之初开始，“陆委会”与海基会是两块招牌、两套人马，从而给外界造成了两个平行对等的局面，也为冲突埋下了伏笔。海基会不是官方机构，与“陆委会”不存在直接的隶属关系，但是，由于海基会接受政府资助，又要代表政府处理两岸事务，需要获得政府授权，要接受“陆委会”的管理与监督。长期以来，由于海基会机构的特殊性，“海基会与陆委会的主从关系，没有一个明白的法律基础”[4]。海基会认为自己是民间团体，希望尽可能地挣脱“陆委会”的管制与束缚，还坚持以民间团体身份处理两岸事务，有比较大的发挥空间。而陆委会也不愿放弃对海基会的控制与监管，“陆委会为了管制海基会，还有意将海基会降格对待”[2]。1992年3月，“陆委会”行文海基会，将两会间的《运作关系处理原则》明文化，引起了海基会的不满，其主要原因是“陆委会”希望两会的运作朝制度化模式发展，以此约束海基会，将此变成一个准行政机关。但是，海基会认为，现有的运作方式没有偏离当初签订的契约，海基会是一个民间团体，要有自主性。这是海基会与“陆委会”首次在关系定位上产生冲突。
其次，政治结构的不同，也会产生政治功能的差异和冲突。海基会是准行政机关，具有民间团体的性质，这政治结构性质也就导致其政治功能的特殊，相反，“陆委会”是行政机关，拥有台湾内部有关大陆事务的决策权，双方政治结构地位上的不同，自然会带来在功能上的冲突。有人对此认为，“陆委会”掌管的是政策层面，而海基会管理执行层面，双方难免有认知上的差异。由此产生了两种不同的功能属性。具体来看，这主要体现在海基会侧重政策执行，而“陆委会”更多的要全盘考虑，特别是要考虑台湾整体的政治环境，不愿意完全放权给海基会，而海基会考虑更多的限于“两会”谈判。“海基会的特性，就是一个执行事务的单位，希望快速前进而有所表现，陆委会则是一个政策单位，基本上要采取稳健的步伐，因此陆委会和海基会就本质上而言，潜藏着紧张的关系。”[5]可以看出，双方由于结构定位的不同，导致了政治功能上的冲突不断。
在具体的两岸事务中，海基会与“陆委会”更是存在功能认知上的冲突，在具体的协商谈判中，“海基会是民间团体，又在第一线和中共接触，自然步伐就会比较快一点，也比较配合现象的需要，但陆委会则恰巧相反，它是行政部门，又要接受民意的监督，步伐就无法像海基会轻松，然而，在体制上，陆委会却又是海基会的直属指挥官。”[5]这种功能冲突依然体现了两者在定位上的结构性矛盾，“海陆两会定位问题在于，陆委会希望海基会扮演听命办事的下级执行单位，而海基会则希望能有弹性的运作空间，以利在两岸关系中取得主动优势的地位”[6]。可以看出，早期“陆委会”与海基会之间在政策制定与执行功能上存在根本性冲突。但事实上，海基会却并不满足于一直扮演执行政策的角色，2008年，新上任的海基会会长江丙坤就公开表示，“陆委会”也不定政策，而是根据来自“总统”，扮演协调沟通的角色，具体政策由海基会来执行。对于这种结构之间的冲突，如果能将两者功能共同界定在政策执行层次，那么双方冲突的可能性将大大降低。
最后，海基会与“陆委会”之间不仅在于结构之间的冲突，而且还存在双方政治权力争斗的冲突。一直以来，海基会本身没有纳入台湾的政府体系中，具有很大的政治游离性，这也导致海基会与政府机构之间产生了诸多矛盾。很多政党或官方高层人物出任海基会领导层以后，海基会与“陆委会”的这种冲突更加明显，主要就是提升了高层人物对海基会的控制，让政治功能对原有的政治结构构成了挑战，无形中提升了海基会的地位，而对“陆委会”的权力构成了威胁。2008年，国民党副主席江丙坤出任海基会董事长，就有人担心，借助江丙坤以及国民党高层的支持，海基会将会在两岸事务中发挥更大的自主性，这势必冲击到“陆委会”的政治地位，一旦“陆委会”在以后政策制定中表现得更加强硬，势必加剧双方冲突，从而使得两者在功能上更加呈现出“白脸”与“黑脸”的特征。这也体现了海基会与“陆委会”之间根本性冲突还是没有得到解决，在受到外部环境变动的影响下，海基会的政治功能依然会产生越轨的可能性。
从历史发展来看，海基会内在的冲突无法避免，作为半官方团体，有着先天不足的局限性，政治结构与政治功能之间难以克服内在的矛盾，这就是海基会一直以来都存在的运作困境。马英九上台以后，海基会与“陆委会”的关系也一度引起社会关注，虽然从目前来看，“海陆”之间没有大的冲突出现，特别在两岸协商与谈判上，海基会与海协会已经重新启动了中断多年的谈判，而且也迎来了首次在台北举行的“陈江会”，海基会进入了正常的运作轨道。但是海基会与“陆委会”的关系还没有得到根本性的调整。可以预想，今后，一旦受到两岸关系以及台湾政治格局的影响，海基会依然无法摆脱内在的结构性困境。
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