发行省级地方政府公债若干问题的思考，本文主要内容关键词为：公债论文,地方政府论文,若干问题论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
财政政策和货币政策是政府调节宏观经济的主要手段，但是，和货币政策相比，财政政策具有时滞短、力度强、见效快、结构调整充分的特点。尤其在当前单纯运用货币政策手段的效应不断趋弱的情况下，更加积极地运用财政政策进行反周期调节，加大政府投资于公共工程的力度，就成为拉动经济增长的有效手段。
加大政府投资力度，必先壮大政府的可支配财力。在我国，有两条途径可实现这一目标，一是增税，二是发行政府公债。
目前，我国的债务负担率尚处于较低水平，但债务依存度指标却明显偏高。尤其值得重视的是，由于我国发行的都是中央政府债务，中央债务依存度已远远超过20%的国际警戒线。
如何解决当前增发公债与中央财政债务依存度过高的矛盾，有效地促进经济增长？众所周知，降低中央债务依存度，可通过减少中央债务（在我国即国债）发行规模或提高中央财政收入两种途径得以实现。目前，提高中央财政收入要么通过增税，要么把原属于地方财政的收入划归中央。但是，增税对扩大需求不利，而把原属于地方财政的收入划归中央则更使本已捉襟见肘的地方财政雪上加霜。因此，笔者认为，增发政府债券只能借鉴美国和日本等发达资本主义国家的经验，尝试发行省级地方政府公债。
二、地方政府公债的概念与经济效应分析
地方公债是指地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段，也是公债体系中的一个重要组成部分。
（一）地方公债的资源配置效应
资源配置包括产业部门间的资源配置、地区间的资源配置、公私部门间的资源配置三大方面，地方公债在这三大方面的资源配置中都可以产生重要的影响。
首先我们来看地方公债对资源在产业部门间配置的影响。地方公债的发行对象是一般居民时，根据恩格尔系数的原理，减少的主要是储蓄，而储蓄是一般生产建设资金的来源，所以此时减少了社会一般生产经营（这里可以称作竞争项目）的投资；如果地方公债由一般生产经营单位购买时，也是减少社会一般竞争性项目的投资；如果地方债由银行承购，则会减少银行对一般生产经营资金的供应，而地方公债如果主要用于社会基础设施、教育等公共产品以及一些准公共产品，即地方公债就会产生改变社会的经济结构的作用，明确地讲，会增强仍处于薄弱的基础产业部门，而压缩一般生产经营部门。
其次看地方公债对资源在地区间配置的影响。地方公债如果是向本地区以外的个人和单位发行，则显然起到为本地区吸引资源的作用；如果地方公债规定只向本地区的个人和单位发行，则表面上似乎只在本地区范围内起到调节资源在产业和部门之间配置的作用，但是在现代资本市场高度发达，资本能自由流动的情况下，也是不能完全禁止外地资本通过间接途径购买本地公债的，所以也会多少起着为本地区吸引资源的作用。
再来看地方公债对资源在公私部门之间配置的作用。地方公债与国债一样，实际上起到提前支配社会财力的作用。发行公债可以将一部分社会财力集中起来由政府统一支配使用，这等于将资源在政府公共部门与私人部门之间作了分配。而地方公债是这种资源在公私部门之间的配置提前进行，因为非提前的、即时的配置是在将来偿还公债而征税时才进行。地方公债就是资源在地区范围内的公私部门之间配置的提前进行。
（二）地方公债的稳定地方经济效应
现代市场经济的国家，政府稳定经济的手段一是财政收支，二是货币供给，而更常用、更有效的还数货币手段，即通过调节货币流通量来调节总需求。
有人认为，公债影响社会货币流通量主要是看公债是否由中央银行承购，如果由中央银行承购，则会扩大货币供应量，而中央银行不会购买地方公债，地方公债的发行对象是地方居民和单位，或者是商业银行，居民和单位购买了地方公债只不过是在社会货币供应量既定的情况下改变货币的持有者，而商业银行也不是货币创造者，也不具有货币创造功能，所以商业银行购买公债也不会引起货币供应量的增加。对此我们认为应作具体分析。
首先我们从地方公债的发行对象来看，第一，如果中央银行也是地方公债的买卖者，就可以通过中央银行对地方公债的买卖来调节货币供给量。第二，地方公债如果由居民和企业购买，就可以将储蓄转化为公债资金，实际结果可能是减少银行信贷资金供应而增加政府支出，社会总需求不变。第三，如果地方公债由商业银行购买，则也是减少商业银行的信贷资金供应而增加政府支出，社会总需求不变。所以从地方公债发行对象构成的简单关系来看，上述结论是正确的。但是，上述结论是以银行的信贷平衡为假定前提的，如果离开这个假定前提，结论就不一定正确；如果银行信贷资金的来源过剩有余，社会总需求不足，则发行地方公债即使由居民、企业和商业银行购买，则首先减少的是银行过剩的信贷资金，而现实贷给个人和企业的信贷资金并没有减少或者减少并没有那么多，而此时如果政府发行地方公债筹集的资金全部用于支出，则社会总需求就会扩大。由此可见，在中央政府的协调下，地方公债的发行时间、债龄长短、还债期、债务额度等，也可以使地方公债成为调节货币供应量、调节经济的手段。
三、现阶段省级地方政府发行地方公债的必要性与可行性
（一）必要性
随着分税制财政体制改革的不断深入，解除对省级地方政府发行地方公债的禁令已显得尤为必要。
1.发行省级地方政府公债，对增强地方财政的宏观调控能力有着重要的意义。财政作为一种经济的调控工具，在确定调控方向和目标时，地方必须服从中央。然而，从整个财政调控看，它应该是由中央财政调控力和地方财政调控力组成的一种合力。如果没有地方财政调控力的积极配合，中央财政调控力也就不能真正强化和更好地发挥作用。1994年财政体制改革的着眼点在于强化中央财政的宏观调控能力。经过3年的新体制运行，中央的调控能力已得到明显增强。而地方财政的调控力却相对脆弱得多，几乎是吃饭财政，从而造成地方政府的欠账更多，而且这种矛盾有进一步加剧的趋势。地方债务收入是地方财政收支体系中的调节器，在财政收支出现差额的条件下启用，其特点是灵活性强，可“依需而发”，比如，考虑到市场建设和基础设施建设的特殊性，用发行“市政债券”的办法来筹措财源，更有经济上的合理性。
2.禁止地方政府发行公债的直接后果就是鼓励地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。在我国，省以下各级政府实行的是平衡预算，即“以收定支”。但是，由于经济基础薄弱、财务体制改革落后等各种原因，地方财政隐性赤字普遍存在。地方政府首脑为了加快本地经济发展，多出政绩，必然会想尽办法增加地方政府的收入。在地方政府的收入结构中，至少由四个部分组成：税收收入，预算内非税收入（指政府凭财产权力和行政权力取得的收入），预算外收入，制度外收入（包括乱摊派、乱罚款、“小金库”等）。如果说，中央政府对前两种收入还可以控制得住的话，那么对后两种收入尤其是制度外收入则常有“鞭长莫及”之感。在目前的财政体制下，只要地方政府需要，就完全有能力避开中央政府的管制获得收入。如果中央政府禁止地方政府发行公债是希望借以调控地方收入的话，那么，这一目的显然无法达到。对中央政府而言，与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀，不如允许地方政府发债，让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而更能增强自己的调控能力。
3.允许省级地方政府发行公债可提高资金的使用效率。公债与税收最根本的区别就是公债取得的有偿性，即公债的取得必须以还本付息为条件，相应的，公债的投资也应该是有产出的项目即政府的生产性支出。
（二）可行性分析
1.分税制财政体制改革使地方政府有明确的事权和财权，确立了地方政府作为发行公债的主体地位的成立。省级政府的信誉仅次于中央政府，从财政收入情况看，也完全能承担起作为发债主体应该承担的责任。
2.发行地方政府公债对当前我国采取积极的财政扩张政策将发挥更有效的作用。地方政府作为债务主体既可缓解中央政府债务依存度过高的被动局面，就一个国家的政府债务结构来说，无论从理论上，还是实践上，显得更科学合理。
此外，地方政府发行公债从过程和结果方面看，更可提高投资效率。一方面，地方政府直接面对投资者，使之有更强的责任感，确保投资者的利益；另一方面，地方政府作为发债的直接主体，可灵活应用各种投资方式，以“四两拨千斤”，传导启动社会的投资和消费，使之形成中央与地方、国家与民众、投资与消费的多层次、全方位、广深度的局面，使国家的财政扩张政策充分发挥作用，还可最大限度地抑制财政扩张的负面效应。
3.我国政府发行公债的实践对地方公债的发行有较强的指导意义。近20年的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革，使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，这都有助于发行地方政府公债工作的顺利开展。
四、地方公债的监控与管理
（一）确立地方公债事业的目标，明确地方公债的用途，使其充分发挥效益
地方政府在发行地方公债时，必须确立地方公债事业的社会、经济目标，同时相应明确地方公债筹集资金的科学用途，一般说来，地方公债的目标顺序是资源配置、稳定经济、平衡财政收支。即发行地方公债的首要目标是实现地区经济结构的优化。这主要表现在当地方基础设施薄弱，地方公用事业落后，急需加强这些建设，而由于项目的风险太大，地方民间个人不能、不原意承担，或由于所需资金量太多，地方民间无法分散从事，且若地方政府又没有足够的财力来实施的，就应该借助地方公债来实施这些项目，来实现资源在地方的优化配置。将稳定地方经济作为地方公债其次的目标，是因为在经济疲软时期发行地方公债，投资地方经济建设可以带动地方经济的增长；在经济高涨时期，收购或偿还地方公债，可以紧缩地方银根，抑制地方经济过度膨胀。但由于地方经济比一个国家的经济区域更具有开放性，资金和物资的流动性更强，所以，地方公债对地方经济的稳定作用相对较弱。再从平衡地方财政收支的目标来看，其位置应更靠后。因为地方公债如果列为平衡地方财政的主要目标，就可能导致地方政府支出的失控、无度，所以凡发行地方公债的国家对地方公债用于平衡地方财政收支、弥补地方财政赤字都加以严格控制，力求避免。
在确定地方公债目标和用途时，还必须比较用地方公债筹到资金所投资项目与社会资金用于其他一般项目的效益，如果前者的效益大于后者的效益，说明此公债所筹资金的投资用途还是合适的，否则就毋需发行地方公债，或应改变地方公债的用途目标，以求发挥地方公债的社会、经济效益。
（二）合理确定地方公债的规模
合理确定地方公债的规模和度应有两个依据，其一是地方政府支出规模占地方GDP的比重。按照政府经济学和公共产品原理，政府提供公共产品应有合理的界限，那就是：随着政府公共支出的扩大，私人支出相应减少；而在扩大公共支出的过程中，其边际效益是递减的，与此同时，私人支出率递减过程中的边际效益是递增的；反之，在政府公共支出减少，私人支出相应增加的过程中，政府公共支出的边际效益递增，而私人支出的边际效益递减。在政府公共支出和私人支出的变动调节过程中，当两者的边际效益相等时，就是政府公共支出与私人支出的最佳量，也是社会资源在公私部门之间的最佳配置。根据这一原理，人们诊断确定地方公债规模的顺序应该是：首先，确定地方政府的合理公共支出界限；其次，考虑地方政府的税收、必要的基金和费收入所能筹得的资金后，其余的就是应该以地方公债筹得的资金，也即地方公债的规模。其二，应该依据地方政府的偿债能力，经济波动等动态情况。国债（尤其是外债）存在这个问题，地方公债更存在这个问题。地方公债与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比，地方公债规模过大会超过地方政府将来用税收筹集资金偿还债务的能力，会陷地方政府于债务困境，甚至导致地方公债破产。在决定举借地方公债时，确保地方公债的适度和安全是首要问题。
（三）协调地方公债的债期，平衡地方公债的利率
为了实现政府（尤其是中央政府）的宏观政策目标，需要协调地方公债的债期，这里就有几种选择：一是为了加强调节总需求的力度，可要求地方公债与国债的发行和偿还期保持一致；二是为了保证国债顺利发行，可避开国债发行期，即在国债发行结束年再发行地方公债。一般来说，地方公债的偿还期应与地方经济的增长趋势相适应，使偿债期与经济高速增长时期、繁荣期相吻合，与公债投资项目的收益期相吻合，有利于偿还债务。当然，为满足这一要求，地方公债最好也能上市流通，这样，政府就可以根据经济增长趋势、财政收支平衡状况等，随时在市场上购销公债，以清偿公债和调节经济景气。
地方公债的利率设计取决于以下因素：一是市场利率。市场利率是确定大多数金融债券利率的依据，同时，地方公债和其他金融债券的利率也会影响市场利率。从我国的情况来看，市场利率就是同期银行存款利率，而且我国银行储蓄几乎没有风险，所以地方公债的利率应略高于而不应低于同期存款利率，否则地方公债难于发行。二是同期国债利率。一般来说，国债信誉度高于地方公债，所以地方公债的利率也应高于国债利率。三是地方财政的宽裕程度和公债投资项目的收益情况。地方公债的利率决定着地方政府的债务负担，如果地方财政一直处于拮据状态，则利率不应定得太高；相反，地方财政只是由于自然灾害等原因而处于暂时性的困难中，则可以将利率定得偏高点。
（四）建设地方公债的监控机制
1.强有力的监督机构是监控地方公债的保障。从国外经验和我国具体情况看，我们认为，我国地方公债的监控机构应由中央政府（当然可以由其职能机构履行）、地方权力机关、地方审计部门等组成。中央政府一方面有权，另一方面也有责任对地方公债进行监控，以便使地方公债与国家产业政策、财政金融秩序相协调。地方权力机关更是对地方公债实施监督、制约的重要机构，应否举借地方公债、地方公债的规模、期限、利率、偿还办法等，都须经过地方权力机关的审查批准，因为从实质内容来看，地方公债也是广义的财政收支行为，所以都须经过地方权力机关的批准。地方同级审计部门是代表地方权力机关对政府进行的地方公债管理过程实施监督的职能机关，应对地方公债的发行、购销、偿还过程，以及地方公债的用途及其效益等进行全面审计监督，以约束地方政府的收支行为，实现地方公债的目标。
2.实行复式预算，建立地方公债的预算管理体系。为了充分反映地方公债的规模、地方政府的债务依存度、地方居民人均债务负担情况、地方公债的使用和偿还等情况，应该对地方公债实行单独预算管理，即在地方预算中对地方公债实行单独反映，以便有关监督机构和社会各界对地方公债实施监督考核。这种对地方公债进行复式预算的管理办法，也是其他国家管理地方公债的成功经验。
总之，地方公债在我国是尚未诞生的新事物，尽管人们对其看法还不深刻，认识更不一致，但在国外许多国家存在已久，并对地方社会经济发挥了重要作用。我们相信，随着国家经济体制改革的推进，我国地方公债也将呼之欲出。
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