中西部开发区：存在的问题及对策建议，本文主要内容关键词为：对策论文,开发区论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开发区是适应我国改革开放和经济发展的需要而产生的，它的大量涌现对加速推进我国特别是中西部地区市场经济体制的形成和现代化建设具有重要的实践意义。本文拟立足于中西部区的发展现实，对其发展中的问题及如何进一步发展等问题作些探讨。
一、中西部开发区存在的问题
开发区在我国中西部出现始於1988年前后，它的大量兴起则是近两年的事，据初步统计，目前发展最多的省份已不下百个，最少的也有10余个，已经成为推动中西部改革开放的一支新生力量。但是，在其超速发展的背后也暴露出了一些问题。当前，影响中西部开发区发展和建设的问题主要有：
（一）投资环境逆向递减，投资引力相反较弱。
所谓“投资环境逆向递减”是指相对於我国东部沿海地区，越往中西部深入，越往边远地区深入，客观上存在着投资环境优势相应削弱的趋势。主要表现在三个层次上。一是相对区位环境。由於自然和历史的原因，与东部沿海相比，中西部在区位上始终处於劣势，无论是市场环境还是信息条件都处於不利位置。这种给定的格局决定了中西部经济活动的高外部成本特点，投资选择度对应弱化；二是“投资大环境”，即投资选择地的环境，包括该地区的经济、社会、人文、地理和自然等方面的条件。一般说来，在中西部经济较发达的地区和中心城市区域，投资大环境相对较好，投资引力较强，国家级的开发区和省级开发区也主要集中于此；但绝大多数的地、县级开发区由於欠缺良好的投资大环境，则不具备这种外部投资引力；三是“投资小环境”，即各开发区内部的环境，包括区内的基础设施、基本生活条件和开发优惠政策等。从目前中西部开发区的发展现状来看，普遍存在着资金不足，基础设施不够完备，优惠政策“吃大锅饭”等问题。
作为投资者，特别是国外投资者首先观察研究的是投资的“区位环境”和“投资大环境”，然后才是“小环境”。由於我国中西部存在着这种投资环境逆向递减的客观现实，致使中西部广大的开发区投资引力不如沿海，境外投资份额相对较少，外向型经济发展水平较低，整体水平不尽人意。
（二）开发区建设中“二元”格局并存，发展后劲不足。
这种“二元”格局表现在“投资大环境”较好的地区，开发区起步较早，规格、档次较高，发展形势看好；而在“投资大环境”相对较弱的地区，开发区起步普遍较晚，规模较小，项目少而小、技术含量低、横向联合差，粗放经营特征明显。“二元”格局的并存，客观上出现了大小开发区齐争资金、争项目、争外商的局面，结果是“巢多凤小”、“花多果小”，最终导致比例失调，资源配置效益下降；同时，各开发区间因缺乏必要的联合、合作，不利於整体水平的提高。
应当看到这种二元格局的形成与近两年来出现的“开发区热”是密切相关的，由於这场“开发区热”是在思想上、组织上、制度上和法制上缺乏充分准备的情况下匆匆登台的，盲目性较大。如不少地方对什么是开发区。怎样发展开发区等基本问题尚不清楚，因此，可以认为，造成这种格局的根本原因在於理论和宏观政策的滞后。
（三）市场经济体制和运行机制尚末完全建立起来。
首先，在资源配置方式上，计划和市场两种手段尚末有机结合并得到很好运用。一方面由于开发区的微观基础主要是以多元产权构筑的股份制公司、“三资”企业、民营和私营等非国有经济实体构成，因此，难以正常地从国家计划的盘子中获得必要的生产资料和进行规模生产所需的资金；另一方面，由于生产要素市场目前还很不健全，企业也无法稳定、及时地从市场获得必要的生产资料和资金。其次，开发区内的部分企业特别是全民所有制企业，并末从一开始就建立起自主经营；自负盈亏的全新机制，仍然存在着责权关系不明，经营机制不活的状况；三是一些开发区的管理体制改革还没有重大突破，体制不清、关系不顺，政府管理过多、统得太死的问题依然存在，另一方面，政府对开发区的建设的产业发展又缺乏统一规划和引导，产品结构趋同和重复建设较为严重。有的末能按“小政府、大服务”的要求构建管理机构；四是适应市场经济发展需要的风险投资机制和社会保障体系还没有形成；五是尚末形成有效的人才吸引机制等。
二、发展中西部开发区的对策见议
针对以上问题结合各地实际，提出如下对策及建议：
（一）进一步明确界定“开发区”的特定含义。何谓“开发区”目前尚末见有标准的界定。国际通行的解释是，指一个国家和地区，在交通便利的地方划出一定范围，在对外经济活动中实行一些特殊的开发政策，用减免关税，提供良好的基础设施等优惠方式，发展贸易和转口贸易；利用国外资金或技术，发展加工工业或其他经济事业，以增加就业，扩大出口，赚取外汇，引进先进技术，达到促进本国或本地区经济与社会的发展。这是市场经济国家的通行定义，这里的开发区指的就是以出口导向为主的外向型经济发展的一种形式。对我国而言，开发区应赋予三个特定的内涵，即“政策”、“体制”和“机制”，这是构建我国开发区定义的三大基本要素，缺一不可。具体地讲，开发区就是指在特定的范围内，通过提供优惠灵活的开发政策和良好的环境，吸纳生产要素，按照市场经济的运行机制和管理体制要求，开展经济活动，达到促进和带动国家或地区经济科技发展的一种经济组织形式。开发区的兴办和建设，不管其类型如何，都应与以上定义规定相符合。
从实践意义上看，开发区是国家或区域改革开放窗口的示范区，是奠定中西部全方位开放、全面开发新格局的一项积极步骤，是地区经济新的生长点，是推进我国工业化、城市化进程的一种新途径。
（二）在规划和指导思想上，坚持市场导向。开发区建设，规划是前提。要以市场为基础，着眼于未来，认真作好总体规划，防止脱离市场需求盲目“筑巢引凤”，在总体部署上，中西部地区应采取限制数量、提高规模与质量的原则，严格各开发区的认定；在指导思想上，应遵循“抓住重点，统筹兼顾，发挥优势，形成支柱”的原则，确定各开发区的发展方向和任务；在建设方针上，要坚持开发一片，建成一片，收效一片，滚动发展的原则；在项目的引进上要坚持高起点，少搞一般化项目，防止重复引进，重复建设；坚持以“三资”企业为主，出口创汇企业为主、高技术产业为主、外引内联企业为主的“四主”方针；发展目标应重点放在“三外”（外资、外向、外引）、“三高”（高科技、高效益、高效率）方面。
（三）、根据本地实际情况，选择合适的发展模式。中西部开发区主要以高新技术开发区和经济技术开发区两种类型居多，从地域构成模式看，大至可分为市郊工业基地型、技术公园型和城区延伸开发型三种。在模式选择上，不同层次的开发区应各有侧重。一般来说，国家级和省级开发区较为适合选择前两种模式，表现了较优的投资大环境条件；地、县级开发区则应以选择后者为主，优点在于有效地利用投资大环境，做到经济开发与城市建设并举，实现开发区建设与旧城改造相结合。加快工业化城市化进程。
（四）、进一步改善投资环境。招商引资，要创造有利的投资环境。从投资小环境看，重点搞好区内基础设施建设。在建设资金的筹措上，可以考虑适当发行建设债券，设立专项低息贷款等办法，同时要抓住当前沿海资金逆向流动和内地资金回流的大好时机，努力吸引资金入区，掀起新的投资热点，加快中西部开发区建设；
在优惠政策上，应以提高政策的使用效益为目标。一是进一步增强优惠政策的力度，扩大政策来源，实行产业优惠与区域优惠“双管齐下”。通过实施产业优惠政策，体现国家产业政策，实现资源的优化配置；通过实施区域优惠政策，体现地区特色，增强地区投资吸引力。二是打破优惠政策的“大锅饭”形式，实行有差别的政策。在具体操作上，各开发区可以根据规划要求，事先确定开发区的产业投向目录，按照产业投向要求，严格审查入区项目，根据项目性质给予不同的政策。如该项目属於鼓励发展的产业，或急需发展的产业，或产业结构调整的项目，则既可以享受地方优惠政策（主要是减免税收部分），又可以享受地方优惠政策（主要是土地使用方面等）；如属于一般项目则视其情况可以享受地方优惠政策，如属于限制、禁止的产业项目，要禁止入区。
在注重改善投资小环境的同时更要注重大环境的改善。一是牢固树立“投资大环境”的主导思想，增强系统意识，实施投资环境的全方位改善和构建；二是国家要进一步帮助中西部地区努力改善投资大环境，加快地方基础设施建设，按照国际化标准完善城市功能；三是坚持“以软补硬”，切实提高行政服务质量和效率，注重全民素质，变人人为投资环境逐步建立“政策系统性、市场公平性、投资安全性、设施便利性和行政简单化，法制明晰化”的中观投资环境目标。
（五）抓住机遇，推进改革。在今年国家全面推进改革进程的新形势下，开发区改革的步伐还要加快，发展的面要继续扩大，特别是配套改革要跟上，要在产权改革、投资体制改革、市场改革、企业改革和政府职能转变方面作好超前探索，为各项改革的全面推进提供经验论证。一是以加快股份制改造为重点，抓好企业经营机制转换这个关键，使区内企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体；二是尽快从用人制度、分配制度和社会福利制度改革入手，建立高效灵活的内部运行机制；三是按照“政企分开”“小政府、大服务”的原则，改革开发区的管理体制。政府及其各部门，要转变职能，对开发区进一步下放权力，实行“特事特办”。当前，要着重强化开发管理机构的综合管理职能，切实提高开发区的自主权和应变能力，使开发区的管理机构真正成为机构精简、决策集中、职责分明、办事效率高的机构；四是尽快完善开发区统一规范的政策法规体系，把开发区运行纳入法制化轨道，五是加强开发区现代管理人才的培训和吸收。把人才的培养和吸收作为开发区上水平，上档次的一项重要的战略任务。
（六）建议国家对中西部开发区实施特殊的优惠政策。中西部开发区不同於沿海，起步晚、起点低，加上自身的区位劣势，因此，在发展水平上始终不能与沿海相提并论，差距有可能越拉越大，造成新的发展不平衡。为了逐步缩小与沿海的差距，加快中西部改革开放的步伐，建议中央在开发区政策上加强对中西部的扶持。一是建议在中央财政中设立中西部开发区专项开发基金，给予中西部开发区尤其是国家级开放区以必要的投入和启动；二是在目前两种体制并存，市场发育还很不成熟的情况下，对一些必须扶持的项目所必需的稀缺生产资料，应纳入国家计划，予以保证；三是为了补偿地方财政因减免税收所带来的经济损失，增强地方发展后劲，建议加大中央税收的返还比重，以作为中西部开发区专项补偿基金，或作为中央的投入，推动开发区的进一步发展；四是加强开发区的理论研究与宏观指导。各级地方政府也要加强调查研究及时发现问题并研究解决；五是建议国家在中西部省区，如四川省选择一个特大型开发区试点，采取与沿海均等甚至更优惠政策，如类似于洋浦、浦东开发区的特殊优惠政策，积极探索中西部地区发展市场经济，走外向型经济的路子，全面引导中西部开发区的发展。
（七）、加强宣传，扩大影响，走出去，请进来，全面招商引资，增强自身发展能力；积极开展与沿海省区开发区的联合、合作，努力向多功能、全方位方向发展。
（八）、解放思想、更新观念，树立敢闯敢干的拼博精神。中西部开发区的起步、发展、既要靠政策的扶持，更要靠合理运行机制和人们思想观念的更新，以及勤奋努力工作。实践证明，开发区的每一步成功无不是解放思想、敢闯敢干的结果。