村干部的“角色冲突”——乡村社会的需求倾向与利益矛盾分析，本文主要内容关键词为：村干部论文,乡村论文,倾向论文,冲突论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一定的利益需求取向决定了利益主体的行为倾向。在当前我国农村社会，作为农村基层“桥梁”的村干部这一独特的“利益群体”，时时处于一种尴尬的“角色冲突”中，从而在乡村基层民主自治过程中出现了一些复杂的社会现象。这也表明，改革开放以后，随着经济和政治结构的变动，乡村社会的利益结构也呈现出加速分化的趋势，各利益群体之间的利益关系表现为“疏离性”(注：[日]富永健一认为，利益需求倾向分为两种，一种是“顺应性利益需求倾向”，另一种是“疏离性利益需求倾向”，而这两者又往往使角色自身处于矛盾之中。)特征。
一、依法罢免“村官”——村民与村干部的利益需求取向冲突
自1998年11月4日《中华人民共和国村委会组织法》颁布实施以来，村民依法罢免“村官”的事例频频出现在各种报刊：1998年11月13日，浙江省瑞安市潘岱乡白莲村500村民向有关方面提出了“弹劾”村主任的决议，1999年4月9日，该村依法投票罢免了村主任何光寿(周丽峰，1999)；1999年3月6日，哈尔滨市松北镇集乐村的村民投票罢免了“村长”董寿永(寿蓓蓓、赵岩，1999)……。
如果从法理的层面来看待村民依法罢免村干部这一事件，表明的是民主政治已逐渐向深度、广度发展，乡村社会的公民也已认识到并懂得如何行使自己的民主自治权力(法定权利)。但如果从经济利益的层面来分析这一事件，我们看到的就可能是另一番景象。从浙江省瑞安市白莲村和哈尔滨市集乐村的实例来看，先且不论何光寿与董寿永等人的当选是否合法，何况这两个村要求罢免村委会主任的真正原因和直接原因，也非对选举及其结果有意见，而是出于经济利益：
浙江白莲村村委会主任何光寿自上任到1998年8月，村集体财务状况从未公开过，而任职6年非法以村委会名义向9家企业出让集体耕地100多亩，所得土地补偿费及相关安置费200多万元没有发展任何村级经济，却为各种名目的挥霍创造了条件，而这笔钱如今却成了该村的一大迷团。
哈尔滨市集乐村在1998年10月得到灾后移民建镇征地补偿费1500万元，而村主任董寿永家4亩地得款25.7万元，普通村民所得却连他的零头都不到。
从这就可以看出，村民提出罢免村干部，其源由不是来自政治利益的诉求，而是来自经济利益的诉求。
当然，这些村的村民提出罢免“村官”的要求能够得以满足，还并不仅仅是因为有了《村委会组织法》，更主要在于其所在的乡镇党委政府的领导比较开明、比较看重民意。而同在哈尔滨市的王岗镇前兴隆村，那里的村民就没有前所述村的村民那么幸运。
前兴隆村的村民因为村支书兼村委会主任梁振志“虚报产值16亿元，骗取奖金475万元，占用耕地500亩，非法砍三北防护林6千多棵，十六眼电井全部作废，公款买车供儿子上班，打上访群众等等”，要求罢免其村委会主任职务，却因镇党委书记陆世发的遮护而被“卡住”(寿蓓蓓，1999)。
河北报子营村的情况就更令人气愤。该村村两委班子腐败，用逐年剧增的“公粮”抵交吃喝款，十年白条无处兑现，而就是这个村庄还戴上了“小康村”的帽子。村民虽多次上访要求结清历年公粮款清算村集体财务，但都未果。为此，村民选五位村民作为代表与村领导交涉，在村领导对村民的要求置若罔闻的情况下，五位村民代表只好自行召开村民会议罢免“村官”，但却因此五位村民代表被检察机关批准逮捕并成了“被告”(郭国松，1999)。
从以上的状况看，如果说村民依法提出罢免村干部是因为村民和村干部之间在利益需求倾向上存在“冲突”，那么罢免要求是否能够实现，就不是取决于是否有法律依据和现实需求，而是取决于乡镇的领导、干部与村干部之间的利益需求倾向是“顺应的”还是“疏离的”。这样，就不难理解乡镇政府怎样依然利用行政职权超出法律权限而作出调控乡村资源的行为。
二、行政撤免“村官”——乡镇政府与村干部的利益需求取向冲突
从目前国内的情况来分析，作为乡村基层社区民主选举具体组织者和主导力量的地方政府，由于其对实行选举后果的功利性判断不同(其判断的基本标准无非就是是否有利于政府对村的管理，是否有利于完成国家任务)，于是在村委会换届选举中地方政府特别是县、乡政府就会采取不同的策略(范瑜，2001)。而不支持村委会民主选举的，就会出现两种状况：一是“不作为”。即对村委会民主选举活动不宣传、不组织，使选举无法进行或走过场乃至促成混乱局面。二是“强作为”(也就是“侵权”)。即干涉、控制选举，侵犯村民的合法权益。主要表现为不经选举(或利用强行政手段操纵选举)直接任命或撤换村委会成员。
据肖唐镖1999年底组织进行的对南方某省40个村村委会换届选举实证调查的结果表明，80%以上的村民对“海选”、“直选”等有关村委会民主选举方法的详细内容和步骤不了解或根本没听说过(肖唐镖，2001)。这一结果本身说明地方政府普遍对乡村农民民主权利和意识增强持防范心态，担忧农民因此与地方政府“对立”。如果说地方政府的“不作为”是因担心新当选上任的村干部与乡镇干部的利益需求取向出现冲突的话，那么地方政府的“强作为”就是因利益冲突的存在或激化导致地方政府(往往是乡镇政府)利用行政职权越权调控乡村资源。
河南省兰考县谷营乡在2000年夏粮征购时，发出通知要求每个村将公章暂交包村干部管理，完不成任务就免职，该乡姚寨村村主任金汝新因未及时上交村委会公章，被乡党委、政府宣布免职(注：《乡镇论坛》2000年第9期，第19页。)。
福建省平潭县南海乡南中村村委会主任黄兴发的遭遇就更让人颇感蹊跷：已在村委会主任位置上干了10年的黄很受村民欢迎，1997年村委会换届选举时，乡党委书记四处找黄做工作，要他不再参与村委会主任的竞选，但黄没答应，9月6日正式选举时，候选人名单上没有黄的名字，但大部分村民都在“另选他人”的空格内填写了黄的名字，结果黄以高票当选。意想不到的是麻烦也接踵而至，先是有人告他有贪污行为，在未经查实的情况下乡党委书记口头通知黄被停止村主任职务；1998年1月20日，乡里以“扔下工作不干”为由作出《关于南中村村委会主任调整的决定》，免除黄的职务，由副主任代行职责。为讨回公道，黄到处上访，花费各种费用1万多元，还因奔波劳累落下心脏病。这一事件虽然最后民政部发文了，民政厅督促了，市领导批示了，县领导过问了，乡党委形成了文件，联合工作组也专门下到村里监督落实了，而被非法罢免的村主任黄，依然无法“官”复原职(晓群，2000)。
这一现象在《村委会组织法》(1998年11月4日)正式颁布实施前，是普遍存在的，以至学术界都不把它作为一个问题加以研究。就是在《村委会组织法》正式颁布实施后，这种问题依然大量存在，据王晓旭(2001)从河南省第三届村委会换届选举期间有关村委会选举的上访信中随机抽选100封进行分析的结果表明，反映此类问题的就高达18封，占18%。
更值得关注的是与此相对应的另一种现象，在村委会换届选举后，“海选”村官就任难的情况在全国各地都普遍存在。
河南安阳市郊区东八里庄村曾是红极一时的“富裕村”，1998年民主选举产生了新一届村委会，但原班子却不移交任何手续。原村委会个别干部还利用原来的业务关系，将集体的欠款收回据为己有，造成村财务巨大亏空，新村委会只好全体辞职(崔士鑫，2000)。
江西省广丰县沙田乡沙田村，民主选举产生的村委会已选出两个多月，但老村委会班子仍不让位，也不交出村部(村委会办公楼)的钥匙和村委会的公章，而依然天天在“上班”。新班子向乡党委反映，乡党委主要领导表态说，交公章可以，但要将债权债务一起交。新班子据理力争，要求先交接公章，以便正常履行职责，等原来的村级财务清理清楚并经有关部门审计后再依法移交债权债务，但却未得获准。而原村主任陈达真却说要等乡党委决定他们的去留后再作工作交接。最后竟“两套班子”同时工作(杜景瑛、胡宏，2000)。
在山东莱阳市，发生了数起民选村官遭受暴力威胁和暗伤、袭击的事件，那里的700名直选上任的村主任都普遍反映，“查不了帐，难接掌章，面临暴力威胁，还随时有可能被‘诫勉’”(李玉宵，2000)。这种现象得以存在的实质，其实与前叙两个村民提出要求“罢免”村干部却因乡镇主要领导的庇护而未果的村是一样的。因为原任村干部与乡镇干部(特别是乡镇主要领导)的利益需求倾向是“顺应的”，而对于新当选的村干部，乡镇干部怀疑或根本就不相信两者的利益需求倾向能是“顺应的”。
江西省吴村的事例就更是赤裸裸地凸现出这种“冲突”的实质。吴村民选村委会主任吴会仁针对村里“三提五统”征缴率下降的状况，为了更好地完成乡里下达的税费任务，1996年就向村民多摊派了2万元“三提五统”款以“拆东墙补西墙”。后来却被村民发觉了，由此多次上访，并强烈要求乡党委撤免其职务。虽然乡党委知道吴会仁在村里已很难开展工作，但并没同意村民们提出的撤免要求。继续当任的吴会仁为了争取民心以重新开创工作新局面，于是在1997年初冬收棉花时，为了避免在交售棉花时乡政府直接把村民的“提留统筹”款扣除，以让村民能多得到点现金，就把集中收上来的棉花贩卖到临近的L县而没按乡政府要求卖给本县的棉麻公司。但他却因此损害了乡政府的利益，因钱到了村民手中后要他再缴提留统筹款就十分艰难。为此，镇党委下文免除了他的村主任职务。从这里我们就可领会到，如果说吴会仁多摊派“农民负担额”是为了更好地完成镇下达给吴村的财税任务以能得到镇领导对村里工作的肯定，那么他贩卖棉花却又是为了让村里的乡亲得到利益以期村民能对他的工作再给予支持。然而，在镇政府与村民之间，作为村干部的吴会仁作出的带有明显需求倾向的行为，总处于矛盾的“角色冲突”之中，他顺应了一方，却不能不背离另一方(唐晓腾，2001a)。
三、主动辞去“村官”——村干部自身利益取向选择中的冲突
从上述江西省吴村的事例我们可以发现，在当前的利益格局下，村干部的行为取向处于矛盾的冲突之中，他“顺应”了“上层”，却因此“疏离”了“下层”。反之，“顺应”了“下层”，却又因此“背离”了“上层”。更何况他们自身还是一个独立的利益主体。詹姆斯·穆勒认为：毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。如果我们对我国农村村民自治的现实状况稍加分析即可得知，在乡村社会，因为制度的变迁与转型，已成了村民权力代表的村干部在行为取向上，确也呈现出正如詹姆斯·穆勒所分析的“强利益特性”。
江西省M村在1998年的村委会换届选举中，村主任候选人(也是乡里最满意的人选)——原村支书兼村主任宁云高在正式选举中落选了，而原作为村委会副主任候选人的李玉高却以高票当选为村委会主任，这导致宁与李的矛盾激发。村委会改选后，宁不进行村委会工作的交接，也不将村委会的公章交出来，形成了李有位无权而宁无位继续当权的局面，对这一事情，乡党委政府也置之不顾，而对村委会换届选举时未能选出的一个村委会委员(会计)的位置任其空缺，并未经再次选举就直接任命宁的妻弟为村委会会计。碍于乡村社会固有的“情面”和“人际关系”，最后李只好向乡党委提交了辞呈，主动辞职(唐晓腾，2001b)。
从这一事例我们可以看出，“村官”辞职的主要缘由是因这些“村官”从个人意愿上来说，都希望自己的利益需求倾向能不与村民相“背离”，但这却“疏离”了“上级领导和干部”的利益需求倾向，于是“地方政府及领导干部”就对其工作不支持甚至百般刁难，以此促其主动辞职，以使村委会的权力重新回归到他们所意愿的人手中。
湖南省常德市武陵区某村的情况就更直接地表现出了乡镇干部的这种意愿。2000年8月，湖南省常德市武陵区某村合法当选的村委会主任权某向镇党委提交辞职报告，镇党委当即准了他的辞职请求。权某的当选本身就经历了一番曲折：因工作人员按镇领导授意唱假票而落选——经重新选举而当选，但他上任17个月后又主动提出辞职，缘由是权某和镇领导的满意人选徐某都是该村的老骨干，但两人在群众利益和领导关系的处理上有较大差别，权某重前者，徐某重后者。权某上任后敢于抵制上面的乱收费等不正之风，因而领导认为他是跟上级“过不去”。而徐某因文化低，故工作方法粗糙，尤其在群众与上级意图相左时，徐某宁愿舍前者而取后者，因而上级领导对他较满意。在2000年春征、夏收工作中，权某和村支部书记在镇领导的压力面前为群众争得较多，镇领导对他俩非常恼火。8月份，镇党委首先撤免了村支书的职务，将未选上村主任的徐某任命为村支书。与徐某本身矛盾很深的权某迫于无奈只好主动辞职(宪文、菊芳、柏文，2000)。
造成村干部“角色冲突”的原因是多方面的。从表面上看，村干部辞职的原因，在于他们的利益取向总处于“乡镇政府的利益取向”与“村民的利益取向”的冲突与尴尬中。但其根本原因，应是需求性职能矛盾和制度性职能矛盾造成的。前者表现为乡镇干部的现实需求与农民的现实需求的矛盾。在当前农村社会，乡镇政府的中心任务是完成县(市)政府下达的财税任务以及其他的阶段性工作，只有如此才能满足和实现乡镇干部的政治利益与经济利益需求，为此，他们只好一味地向农民“要钱要粮”。而对于农民来说，他们最需要的是基层政府为他们的农业生产在技术、信息和资金上提供帮助，以化解因单家独户经营不能适应市场经济的需求而带来的市场风险和价格风险，这就造成两者的严重脱节(唐晓腾，1999)。后者表现为村委会的法定组织职能和现实组织职能的冲突。从《村委会组织法》来看，村委会应是农村基层社区群众的自治性组织，其有义务维护村民的合法权益，在工作职能上，它只是协助乡镇政府开展工作。但在现实生活中，因受传统习惯和制度因素的影响，它的职能却成了代表乡镇政府管理农民的代理机构，且往往因此还侵害农民的利益，从而偏离了自身本来的职能。利益的“矛盾性”导致了行为的“矛盾性”，何况长期生活在乡村社会的村干部，其行为取向不仅仅取决于经济利益，还取决于乡村社会的传统和道德理念。这样一来，往往使得村干部既想以利益作为行为取向的导向，又不敢过多地做有悖于乡邻的事，这就是村干部因角色冲突而最后选择自动辞职的主要原因。
四、有关讨论与思考
在村民自治制度推行过程中出现的一些不足、存在的一些问题，其成因到底是什么?是来自制度自身的缺陷，还是其它方面的原因。这应是值得学术界认真研究和探讨的问题。应该看到，公社后乡村社会的失序主要是社会对农民的吸纳不力引起的。乡村社会的控制应着眼于社会对农民的重新吸纳。而在利益格局日益复杂化、多元化的今天，要实现乡村社会的有序化，必然要实现政治利益吸纳和经济利益吸纳的统一。如果说农民对村民自治的积极性来自他们对民主政治的需求，这似乎不能真实地反映乡村社会的内在实质。也正如党国印提出的对民主政治的需求产生于乡村社会的结构转型时期(党国印，1999)。而真正居于民主需求背后的更应是农村农民的经济诉求。这就要求我们在对村民自治制度进行设计和完善的过程中，不能片面追求政治利益，而应兼顾政治利益和经济利益。
近年来我们在调查中发现，从当前农村社会的实际状况来看，乡镇工作目前已进入非常艰难的时期，主要难在财政紧张，乡镇干部形象地说“原来是日子难过年年过，现在是日子难过无法过”。这表明，乡村干部的基本利益需求已遇到困难，难以达到正常的满足。这种状况在经济欠发达地区已蔓延到县一级，以至于贫困地区的县、乡干部形象地描述县乡财政已由“吃饭财政”变为“讨饭财政”。而如今乡镇财政的分配现状是“交足上面的，留足老师的，剩下的才是自己的”，乡镇干部本已很少的工资往往难以及时兑现，已极大地影响乡镇干部的工作积极性。
村干部的情况也没什么差别。从肖唐镖组织的对南方某省40个村村委会换届选举调查的结果表明，村干部普遍有4年之久没能领到“工资”，村级集体状况差的拖欠时间就更长。更有甚者是村干部为了完成乡镇下达的财税任务，只好借贷钱款来抵交，少的有3～4千元，多的达几万元。村干部对这一现状也是苦不堪言。这种状况主要是因“分税制”改革后县、乡政府财权和事权的不均等所致。一方面，财权逐步缩小而事权却不断扩张。近年来，随着一些县直部门收归条条管理，县级财政的财源大大减少，县里的支出反而逐年增大。以工商部门被上划为例，在中部地区某县，不仅财政1999年减少净收入70万元，同时却要贴补工商部门人头费53万元。另外，基础设施建设项目的审批与投建，都要求地方财政(主要是县、乡财政)出相当大的一块配套资金，这又往往使本已很紧张的地方财政只好向群众强行摊派。另一方面，随着县、乡机构与人员的膨胀，加之政策性调资增资一般由县、乡财政负担，致使县、乡财政支出刚性增长。以中部某省的两个县为例，从1985年至2000年，财政供养人数分别由4088人、3061人增至9272人和8276人，人均享受标准分别由864.5元、1220.5元增长到4460元和6645.7元，人头经费总额分别由353.4万元、373.6万元增加到4136万元和5500万元，人头经费占当年财政收入的比重，分别由65.7%、64.9%增长到85.8%和122.8%。特别是农村中小学教师的工资由乡镇财政支付，占去乡镇财政支出的大头，令乡镇不堪重负。在我们调查的某县6个乡镇中，教师工资占财政支出的比重最少的为65%，最多的达85%。机构、人员的膨胀，“表现在基层，根子在上面”，事实上是“上面开口子，下面拿票子”。
乡村基层财政基础脆弱、活力缺乏、支付膨胀，而自为能力非常有限的状况，如果长期得不到改变，势必损坏党的威信，动摇我们的基层政权，影响到农村乃至全社会的稳定。按历史唯物论的观点，影响社会各主体行为取向的终极因素是利益关系。在分析当前我国农村社会矛盾的新特点时，很多学者都注意到这么一个特征：改革开放以来，随着经济体制转型的深化，农村市场主体的不断发育、农村经济利益主体多元化和农民价值观念的多样化、以及农民民主权利意识的增强，农村社会的一些深层次的矛盾日渐暴露。一些直接或间接地围绕经济利益的调整分配而引发的矛盾不断激化，甚至成为影响农村社会稳定的焦点(舒小爱，2000)。江西农村自九十年代中期以来曾一度影响局部稳定的群体性纠纷械斗大幅减少，而针对基层干部和基层政府的群体性事件却年年增加的这一新特点，反映了这些年来农民与农民，农民与村干部，农民与国家、政府之间利益关系的调整与变化。协调和处理好社会主体之间的利益关系，是保证农村社会发展和稳定的根本所在(肖唐镖、唐晓腾，2001)。但上述分析说明，乡村社会的基本利益需求已难以从正常的“制度性利益供给”中获得，而这一危机才是真正影响农村村民自治推行及其绩效和农村社会稳定的因素所在。
正是从这个意义上分析，笔者认为，如果从政治环境的层面把“农村村民自治”看成是“国家主导性”的产物，那么从经济环境的层面来看，国家上层的这种“主导性”不过是通过强行政手段把矛盾和困难推给乡村基层(唐晓腾，1999)，使乡村干部处于农村社会矛盾对立的焦点上(舒小爱，2000)。他们一方面面临着上级下达的财税任务，而农民增收难度加大、负担加重，因而税费征收日趋困难。另一方面，《村组法》的推行和实施，农村村民对任意加重农民负担的行为依法有权加以抵制。在这种状况下，乡镇干部怎么会有积极性来推动农村的村民自治工作(肖唐镖，1999)。
从前述事例中也可发现，乡村社会的各利益主体似乎都与国家处于利益不一致的一种社会关系之中，乡镇干部、村干部和村民的利益取向是不一致甚至背离的，而作为一级国家政权组织的乡镇政府，其工作人员的行为取向也对国家利益不完全是起维护作用，有时甚至还起“离散作用”(唐晓腾，2001a)。这种状况甚至还可延伸至县乃至更上级政府。作为国家政权一个组成部分的乡镇政府，其本应是国家权力的下界(景跃进，1998；沈延生，1998)，但从对村民自治的态度来看，真正具有“主动性”的政府却不应包括乡镇一级，甚至还不应包括县一级。而且作为乡村政治精英的乡镇干部和村干部，从他们的利益关系来看，并不是一个相同的利益主体，他们应是分离而又独立的两个利益主体。这一现象同时也表明，政府的这种主动性本身就是有局限性的。一项法制和政策的出台及推行，应该是一个系统工程，作为政策制定者，他应该在作出决策前从政治、文化、经济各方面，对影响即将实施的政策或法制绩效的因素作充分的论证，并制定出相关的措施来预防政策和法制在实施过程中发生扭曲，而不能简单地就事论事。不然，这项决策最终是难以取得成效的。