独立学院发展困境研究——《独立学院设置与管理办法》实施后的思考，本文主要内容关键词为：独立学院论文,困境论文,管理办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G648.7；G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1674－5485（2009）03－0048－03
我国从2008年4月1日起开始施行的《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），对独立学院的概念、性质、设立、组织与活动、管理与监督、变更与终止、法律责任等方面做出具体规定。根据《办法》的规定，独立学院在未来5年内，都将面临脱离母体高校、进行真正意义上的独立办学的改革境遇。独立学院在以往的办学过程中业已显露出诸如产权不清晰、办学定位混乱、师资队伍短缺等问题，在走向独立的办学道路上会进一步凸显，在目前各方因素竞争协同作用下，以下几个方面的问题可能会更加尖锐。
一、与母体高校关于产权关系分割难以明晰
《办法》规定：普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。参与举办独立学院的普通高等学校与社会组织或者个人，应当签订合作办学协议。合作办学协议应当包括办学宗旨、培养目标、出资数额和方式、各方权利义务、合作期限、争议解决办法等内容。
从投资主体关系上看，我国现有的独立学院基本可以分成三类：“翻牌的独立学院、卖牌的独立学院和创牌的独立学院。公立大学与自己所属公有产权合作，真正只有一个办学主体、产权全部公有的独立学院，称之为翻牌的独立学院；独立学院中只有一个办学主体，公立大学没有产权，只收20％—40％学费的公立高校举办的独立学院，称之为卖牌的独立学院；有两个以上主体，有公有、民有两种以上产权结构的，称之为创牌的独立学院”[1]。对于翻牌独立学院来说，其基本是在母体高校主导控制下发展的，其原因是这种新的办学模式“是一种利益驱动下的诱致性制度创新，是不同利益主体基于各自利益的反复博弈所形成的‘最佳选择’。高等教育资源作为一种稀缺性资源如何进行优化配置，权力起着最重要的作用”[2]。因此，独立学院名义上实行董事会领导下的院长负责制，有的事实上由母体高校党委或其他机构代行董事会职能，主办高校掌握着支配翻牌独立学院发展的权力。卖牌的独立学院投资主体基本是一些公立高职院校，他们以上交“管理费”的形式和公立母体高校进行联合，母体高校对这类独立学院控制力量较弱，对其产权并无实际收益权利，卖牌独立学院产权就置于投资主体的控制之下，在与母体高校分享产权收益时矛盾较大。创牌独立学院的资金较多地来自民间资本，民间资本占产权结构的主导地位，而资本寻求利益的特性导致了民间资本在办学过程中，较多地按照资本运营的规律来运作产权，从而导致举债经营、抽逃资金等行为，这些做法更加混淆了独立学院的产权关系的归属。《办法》提出高校主要以无形资产参与办学，而如何对公立高校的品牌、知识产权等资源进行评估和清算，至今没有统一的标准，在操作过程中必然会受人为因素干预。在财务会计层面上，“大多数独立学院并未明确会计核算的主体是什么，相当一部分的独立学院仍依附于母体公立高校，财务核算未从母体高校中脱离出来，还有一些独立学院相当于是母体公立高校的一个隶属机构，在有独立的财务核算的同时，在财务上又与母体公立高校有着千丝万缕的联系。也有部分独立学院的财务迄今仍依附在社会投资方的账户上没有独立出来。另外，投资者投入的资产未在账面上反映出来，公立高校投入的无形资产也未在独立学院的会计账目上反映出来”[3]。这种会计核算主体不明确的现象使得独立学院的资产、负债等归属不清，致使财务状况不能正确地反映出来。由于独立学院投资各方对经营收益权利的争夺，加之财务操作等具体环节的问题等，致使独立学院在产权划分上难以明朗化，并且会带来剧烈的震荡和问题，这也是独立学院走上独立之路首要且最为重要的问题之一。
二、丢失母体高校光环后各方“焦点”转移
独立学院设置之初，是公立优质高等教育资源和民间资本在寻租、求租动因推动下结合完成的。公立高校在举办独立学院中，一方面，可以提高优质教育资源的利用率，吸收社会力量介入高等教育，更好地为地方经济发展服务，满足民众对优质高等教育资源的渴求，另一方面，可以扩大优质公立高等教育资源的外生效益，加强对高等教育资源的获取和掌控，扩大办学规模、提高办学效益。
民间资本通过和公立高校联合举办独立学院，能够从母体高校获得诸如高效的文化氛围、优良的招生声誉等资源支持，为独立学院发展打下基础。这样，有了母体高校的支持，独立学院遭遇办学风险的可能性大大降低。因此，独立学院在发展初期就戴上公立优质高等教育的光环，使得独立学院在招生规模上蒸蒸日上，由于民间资本投入到独立学院上获得的收益远比投入到普通民办高校获得的收益多，进而刺激民间资本向独立学院聚集。
随着高等教育适龄入学人口的增加，迅速发展的高等教育需求市场与公办高校供给产生了矛盾。而现实高等教育需求中，传统文化思维存在着“优势本位”的倾向，对“公立”、“名牌”、“国家”等意义存在着渴求，家长以及学生关注的是毕业文凭上学校的“牌子”。此外，“独立学院从成立之初就具备了招收本科生的资格，而一般民办高校成立之初往往只能招收专科生。同时，一些独立学院的学生如果符合校本部学士学位授予条件，还可申请母体校颁发的学士学位证书”[4]。在招生中，独立学院基本上都是采取降分录取，在专业设置上也大都为“热门”专业，这些做法对低分段且对优质高等教育资源有需求的考生具有强烈的吸引作用。
在《办法》实施后，独立学院以独立学院名称具印，对符合条件的学生颁发独立学院的学士学位证书，不再使用母体高校的印章和名称为其毕业学生颁发学位证书，这一做法直接摘掉了独立学院一直用来吸引生源的巨大光环。原本对独立学院的高等教育需求可能会转向公立高校，也可能转移到完全私立高校或者高职专科学校，因为私立高校或高职院校能提供比独立学院更低廉的学费价格，或者能提供更有就业前景的专业课程和文凭。在招生政策上，“国家把独立学院的管理权下放给了没有本科招生计划审批权的地方教育主管部门。这样，独立学院只能在国家分配给地方院校的本科招生计划余额内获取招生计划名额。”[5]在没有相关具体招生政策的支持下，加之独立后无法再获得来自母体高校招生政策上的让渡优待等，独立学院招生工作将是进退维谷。因此，独立学院会与本地独立学院之间，与公立高校、完全私立高校、高职院校等在生源争夺上展开激烈的竞争，这一过程中，生源缩减或波动又直接导致民间资本在独立学院收益上的下降，从而导致民间资本撤走或转移，使得独立学院在短时期内出现办学经费短缺等问题。面对凸显的经济压力，母体公立高校也可能因投入负担加重而“抛弃”独立学院。
三、办学定位不准确引发发展矛盾
《办法》规定独立学院在完全独立后，要进一步提高教学质量，并在条件成熟的时候，接受教育主管部门的教学评估。“在独立学院发展到一定程度时，教育主管部门要更加关注独立学院的教育教学质量，设立适合独立学院这类院校的质量评估体系，使独立学院与普通本科高校一样接受教育部的评估，并通过评估，整改或淘汰不合格的院校。”[6]随着独立学院的成长，如何使得独立学院遵循高等教育自身内在发展逻辑，如何保证独立学院在高等教育体系中找准办学类别的位置，如何满足全球经济危机后经济结构调整和转型后职业岗位群对独立学院的长线专业的需求倾向等，是独立学院保持持续健康发展必须面对的问题。而缺乏正确办学定位指导下的独立学院，沿袭照搬或模仿母体高校办学模式的路子，并降低对人才培养能力的要求。这些做法不仅无法提升办学水平、无法提高人才培养质量和满足民众对就业前景强势的专业的需求，也很难在学科创新、突出办学特色上具有优势。因此，独立学院发展的内部逻辑必然受到限制和曲解，在面对未来教学评估上会浮出与高等教育发展自身规律相背离的诸多问题。最近，独立学院本专科毕业生在求职过程中逐渐受到冷落，就业情况渐入困境。究其原因，无不和独立学院的办学定位、投资主体动机有关。完全独立后的独立学院如果不建立准确的办学定位，而只是在低层次的生源争夺、热门专业设置等方面做文章，只是按资本经济运行规则来运营，那么也就无法摆脱办学定位混乱、办学质量低下、发展前景黯淡等困境。
四、建设自有教师队伍困难重重
独立学院初期的教师一是来自母体高校，这部分教师占独立学院教师人数的多数；二是来源于外聘队伍。总体上考察，独立学院教师“不但数量不足，而且结构不合理，大多表现出‘两多两少’现象，即兼职教师多，专职教师少，离、退休教师多，中年教师少”。[7]《办法》要求独立学院应当按照国家有关规定建立学生管理队伍，完善教师聘用和管理制度，依法落实和保障教师的相关待遇。
来自母体高校的教师，基本是为了完成母体高校分派的任务，或是冲着独立学院优厚的课时费用而来。而《办法》实施后，这些来自母体高校政策上的强制和来自独立学院的经济诱惑随之减弱，母体高校的教师有可能不再愿意兼任独立学院的工作，独立学院的优质教师队伍必然会骤然减弱。独立学院在建设自有专任教师队伍、聘任新的教师时，多使用人事代理制度。这一做法对向往到独立学院任教的高层次水平的教师来说，是一个巨大的障碍。高层次人才对稳定的岗位和完整的社会保障等需求较为强烈，他们更愿意进入公立高校寻求稳定的人才制度庇护，而不是停留在独立学院人事代理等相关制度下的不稳定状态。这种由于独立学院在用人制度上的弊端，使其在吸引优秀教师方面不具备优势，导致独立学院在引进较高层次的教师上出现困难。在职称评定层面，教育主管部门关于独立学院教职工的职称评定并无相关政策，这在很大程度上影响到独立学院引进高层次人才，并限定教职工主动性、积极性的发挥，不利于独立学院师资队伍的建设。即使一些独立学院有相关的标准和办法，但几乎都是按企业人事制度模式运行，这些方面几乎没有可以和公立高校相竞争的优势。因此，也就无法保证独立学院专任教师有一个稳定连续的职业发展环境，从而降低了其对人才引进和驻留的吸引力度。深入分析，独立学院自建教师队伍，既无宏观政策上的支持，也无微观上的有效举措。一些独立学院没有从自身发展的内在人才需求上来规划教师队伍，只是满足短期教学计划，在人才引进中不是依据办学定位和教学定位来进行，只是按公司化经营成本核算的形式来进行，只是强调教师队伍的数量和发展规模，而忽略人才储备的长期性和战略性，所以，无法吸引中青年骨干教师或者行业、企业专家人才。这些问题将致使独立学院在独立后建设自有教师队伍上面临非常困难的境地。
五、未来走势不容乐观
《办法》的实施，意旨使独立学院完全走向独立，以独立法人的名义进行办学，对目前独立学院办学定位混乱、产权关系模糊、培养质量偏低等问题的解决起到积极的导向作用。但是《办法》中具体的规定要落实到位，还有待相关配套政策的继续完善。如何制定独立学院办学的各项具体制度，为独立学院办学提供法规上的依据；如何配套独立学院相关的招生政策、人才引进政策、职称评定政策，保持对独立学院发展的扶持；如何出台适合于独立学院的教学评估制度，通过教学评估工作，规范独立学院的办学；如何设置认定独立学院学士学位授予资格的制度等等，目前还没有相关的具体政策来引导。如果不能在制度和政策上完善独立学院法人实体的独立权利，健全内部组织结构，完善办学的日常规章制度，而只是使其在无序的环境中竞争，脱离高等教育发展规律，并简单地依据市场规则来运行，那么，独立学院能否走向独立，能否做到独立，其前景不容乐观。