论我国政府购买公共服务主体制度，本文主要内容关键词为：公共服务论文,主体论文,制度论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1674-5205(2014)05-0069-(009) 中图分类号：DF399 文献标识码：A 在市场机制框架内，政府购买公共服务的主体是多元、平等、独立的。然而，目前我国政府购买公共服务的主体并不符合该要求。在我国这样的市场机制发展不充分的国度，政府购买公共服务的主体制度究竟应该怎么样，存在哪些问题，应该如何解决等，虽然理论界和实务部门都进行过探索，但至今都没有较成熟的研究成果。 一、“二元主体”与“三元主体”：政府购买公共服务主体制度范型的选择 政府购买公共服务的主体制度主要包括两方面内容，即主体范围和各主体的权利义务。在主体的范围及其相互关系中，作为公共服务行政管理主体与供给主体的政府，以及作为受益主体的民众，因其范围与权利义务较为明确，一直少有争议。存在争议的主要是承接主体内涵及地位问题。20世纪中期出现了公共服务领域中的政府“无能”问题后，公司企业、民间组织与自然人越来越多地加入到公共服务供给者行列。随之而来的则是公共服务领域的主体变化问题，特别是公司企业、民间组织与自然人，当其作为公共服务的实际承接人时，如何解释或对待这些新兴主体以及新兴主体与传统供给主体的关系问题就成为研究主体制度迫切需要解决的问题。考察各研究成果，学术界描述了主体制度大致的演进路径：从早期的政府部门作为公共服务的唯一供给主体而不承认公司企业、民间组织与自然人的主体地位，到政府利用公司企业、民间组织与自然人作为公共服务供给的工具，再到后来的合作伙伴。这个演进过程可以归纳为从“二元主体”发展到“三元主体”的过程；对承接主体也经历了“不承认—工具—合作伙伴”的过程。 传统的公共服务由政府生产提供给民众，是典型的“二元主体”。20世纪80年代，在公共管理学领域出现了不少政府工具著述，有的学者将公共服务提供主体市场化作为一种政府工具。萨拉蒙(Lester M.Salamon)就是其中的代表性人物，其在Beyond privatization：the tools of government action一书中将政府常用治理工具进行分类并提出公共服务可以采取市场化的手段由商业和非盈利组织来生产。[1]这标志着人们已将公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域的作用作为政府管理的新方法，一种重要的政府工具。 21世纪以来，公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域内的作用得到了越来越普遍的肯定。学者们将公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域内与政府的关系——提出了伙伴关系说和协作关系说。E.·S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提出公私部门的伙伴关系，指出所有公共服务生产提供都可以通过公私合作伙伴关系来实现，有的公共服务项目通过公私伙伴关系会取得更理想的效果。[2]罗伯特·阿格拉诺夫等学者在《协作性公共管理：地方政府新战略》一书中，提出在21世纪，公共组织和非公共组织之间的成功协作通常因为一些基本前提和程序步骤而成功，并且认为协作管理有补充甚至在一些情况下取代官僚过程的趋势。[3]进一步将公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域内与政府的关系纳入协作治理的范畴进行研究。 我国学者对政府购买公共服务主体制度研究较晚但起点高，取得了一定的学术成果。如有的学者将非政府组织的主体问题作为自己的研究对象并提出相应的理论：“对于目前的非政府组织，法团主义理论尤其是国家法团主义究竟有没有解释力，或者，在什么范围内及程度上具有解释力?在解释的过程中有哪些地方需要修正?”[4]有的则明确提出了多元化主体理论：“为了有效地提供优质、公正和充足的公共服务，政府不再是公共服务供给的唯一主体。公共服务主体应该是一个多元主体参与的合作网络，政府必须与非营利组织、社区、民众和私人部门一起来共同治理，推行公共服务的市场化和社会化，构建充满竞争和活力的公共服务体系。”[5]这些研究都为我国政府购买公共服务主体制度的完善提供了有价值的理论指导。 从实践的角度，通过考察美国等较早实行政府购买公共服务制度的国家，不难发现其主体制度大多采用“三元主体”模式，即政府、公共服务的承接主体、公共服务的受益人。 政府作为传统的公共服务提供者，其在政府购买公共服务中的主体地位尤为重要。各国法律对此都有专门的规定，并设立了相应的管理部门。如美国的联邦会计总署、行政管理与预算局以及联邦事务总局；新西兰的公共服务管理委员等都是政府为履行购买职责而设立的专门政府管理部门。作为政府购买公共服务的政府管理部门，不管其名称和作用如何，各国法律都为其设立了相似的权利义务或职责。如美国在2005年的《政府购买规则》(Federal Acquisition Regulation(FAR))①中就对政府主体职责作出了有代表性的规定。该规则1.102条(b)规定其基本目标之一就是“为消费者提供高效、优质、及时的产品与服务”、“促进竞争”与“实现公共政策目标”。1.102-4条款规定：“(a)政府有权在其职责范围内作出购买决定，包括按照该指导规则进行合同事宜的选择、谈判与管理。特别是，主管具体合同的官员具有在法律与实践可能的最大限度内决定规则、规范与政策的适用的权力。(b)在法律范围内，这种作出决定的权力及其责信应授达系统的最低层。(c)各主体应作好执行其分配的义务与功能的准备。为了保持并提高其知识、技术与能力，政府有义务为所有购买公共服务的政府参与部门提供训练、专业发展及其他必需的资源。(d)政府应协调好与订约人关系以履行其对纳税人的最高职责。”1.201-1条规定：“民用政府购买委员会负责制定、修改并发布政府购买规则。委员会成员由各部门委派人员组成，分别全权代表各自部门。”1.601条规定：“除其他条款中有特别规定外，各部门的领导负责就审定的公共服务签订合同，他们可以从事建立合同关系活动并享有广泛的权力以管理部门的合同职责。只有签约官才有权代表政府谈判并签署公共服务购买合同。”从美国的规定以及各国的实践可以看出，政府主体在公共服务购买活动中的职责主要包括三类：管理职责、对公共服务受益人的职责与对公共服务承接主体的职责。管理职责包括制定相关法规、促进竞争与实现公共政策目标等。对受益人的职责在于最终必须为纳税人及时提供低成本、高质量的公共服务。换句话讲，提供什么服务及如何提供由其决定，这是权力；但最终责任也要由其承担。对公共服务承接主体的职责主要体现为与购买合同相关的权利义务，包括订约、合同管理、守约等。 在政府购买公共服务的承接主体中，各国法律大多规定了公司企业、民间组织与自然人。有的国家甚至把生产公共服务的政府部门也视为承接主体，如澳大利亚，其基本做法是对政府部门实行“碎片化”措施，即通过制度改革，将原来直接生产公共服务的政府部门进行“碎片化”和角色转换，并直接投放市场。政府购买公共服务活动中，这些经过“碎片化”的部门与其他市场主体一样，平等地进行市场竞争。因此，政府部门能否成为承接主体，主要看政府部门性质是否改变，如果政府部门的政府属性保持不变，则不将其纳入承接主体范围；如其政府属性已发生变化，即已是市场竞争的主体，则将其作为承接主体的范围。这是提升政府治理能力的一项良策，但是目前采取这种作法的国家不多，不具有典型性。因此，本文研究探讨的公共服务的承接主体主要还是公司企业、民间组织与自然人，而不包括经过“碎片化”的政府部门。 承接主体按组织性可分为营利组织与非营利组织。非营利性组织即民间组织是指不以营利为目的而为民众提供教育、医疗、卫生、康复、技术咨询等公共服务的社团等组织体，类似于我国的社会组织或事业单位。在我国，社会组织主要由登记注册于民政部门的社会团体、基金会、民办非企业单位三类组成，主要提供与扶老、助残、救贫济困及司法矫治、灾害救援、慈善公益、精神抚慰相关的服务，它们活跃于城乡基层间，是公共服务不可或缺的社会力量。事业单位是有中国特色的社会服务载体，是指由国家利用国有资产举办的，为了社会公益目的而从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 大部分国家都将以营利为目的的各种经济组织纳入公共服务承接主体范畴。营利组织的营利特质和竞争体系所带来的效果正好与政府购买公共服务的宗旨相吻合——减缩成本、节省开支、提高效率、提升品质。因此，营利性组织有充分的理由成为政府购买公共服务的承接主体。学者们往往用“科斯的灯塔”来说明营利组织从事公共服务的可行性问题。1974年罗纳德·科斯发表《经济学上的灯塔》一文，该文研究了英国早期的灯塔制度，强调了灯塔的私人收费的可能性，从而在经济学界第一个反驳了公共产品只能由政府垄断的传统经济学观点。“科斯的灯塔”表明，即便是纯粹的公共产品，由私人提供不仅是可能的，而且是更有效率的。因此，这为公司企业、民间组织与自然人进入公共产品供给领域开了先河。 关于自然人的公共服务承接主体资格问题，存在两种截然相反的观点。反对者认为，在政府购买公共服务中，如果政府与自然人签订了劳务合同，则他们之间的关系应属雇佣关系，故自然人不宜纳入承接主体范围。赞同者认为，这种观点没有分清楚政府的内部管理或人事关系与外部合同关系，只要自然人与政府机构不存在人事上的隶属关系或其他可能产生利益冲突的类似关系，其成为政府服务购买的承接主体应无障碍。笔者对此持赞同观点，因为公共服务承接主体的多元化是形势发展的需要，自然人的参与不仅能丰富公共服务的种类，提升供给效率，而且也与政府购买公共服务中的扩大竞争主体的要求相一致，因此自然人成为承接主体在理论上没有障碍。 在美国的立法中，并未按主体的社会性质来规定或限定政府购买公共服务承接主体的范围，而是规定了一个共同的资格条件，即无论什么样的组织或个人只要具有规定的资格条件，都可以成为承接主体。《政府购买规则》第9.104-1条与9.104-2条规定了一般资格标准与特别资格标准。一般资格标准为：“拥有履行合同的足够资金，或有能力获得这些资金；在现有的商业性与政府性承诺条件下，有能力遵守要求的或建议的合同履行进度表；有良好的合同履行记录，但不只以是否有相关的合同履行经历来确定其是否可以依赖；有良好的诚信与商业道德记录；有必要的组织、经验、财务与经运控制及技术技能，或有能力获得以上项目；有必要的材料、场所与设施、设备，或有能力获得它们；法律法规规定的其它条件。”特殊资格标准则规定对特别的合同授权给签约官改变责任标准，具体是何种标准则因事而异。 由于承接主体只是承担了政府部门原有的一定职责，其职责大体与政府职责相似，可分为三种，即管理职责、对受益人的职责及合同中的权利义务，唯其合同中的权利义务与政府主体相对，且无合同监督管理权而有受监督与管理的义务。 公共服务的受益人主体是个很难把握的概念。一方面，因为它是一个事实状态而无需法律规定其为主体；另一方面，由于国情不同，各国规定的公共服务受益人的范围或资格也不统一。通常意义上，公共服务的受益人是指为特定行政区域范围内享受政府提供的公共服务的特定社会公众。各国政府购买公共服务的制度中，一般不对公共服务的受益人作出规定，而由其他法律处理这一问题，但对公共服务受益人会提出一定条件要求。如美国规定受益人必须为纳税人，而有的国家却要求某种身份的人。受益人的资格还与受益的公共服务领域有关，如在有些领域，以受益者支付一定价款作为享受公共服务及其程度的标准。一般来看，社会发展程度较高的国家对公共服务的受益范围限制较少，对弱势群体还有特殊优待；而社会欠发达国家的限制条件则会多些。 无论如何，政府购买服务是利他与公益的，是为了更好履行社会管理与公共服务职能，更好满足服务对象合法的、基本的社会生活需求，这就决定了政府购买服务的主体与受众是相分离的，主导服务的是政府，但享受服务的则是政府服务的对象，而不是政府机关本身②。受益人有享受优质公共服务的权利，有对公共服务进行监督的权利，有对公共服务的最终评价权以及对公共服务项目范围的选择建议权。但是，受益人也要承担一定的义务。如美国《政府购买规则》1.102条(c)规定：“购买团队由所有参与者组成，不仅包括技术给养方面的代表与购买委员会，也包括他们所服务的消费者与供给产品或服务的签约人。”这就明确将公共服务的受益人纳入政府购买公共服务的主体范围。同时该条(d)又规定：“购买团队的每一成员的任务为在提供最有价值产品或服务以满足消费者需要方面发挥个人的主动性与良好的判断力”，这说明受益人也有相应义务。所以，在政府购买公共服务中，受益人不只是权利主体，也要承担其他主体所共有的社会义务与实现政府购买公共服务最终目标的宣告性义务。 从以上分析可知，当前学术界和各国实践都已接受政府购买公共服务“三元主体”界定，即参与主体为政府、公共服务承接主体和公共服务受益人三类。之所以这么界定，除了上述历史实践的发展必然外，也基于与界定任何法律主体相似的前提，即看其是否具有相应的权利能力问题。同理，政府购买公共服务主体的界定也必须以是否能够独立地完成任务，即享有相应的权利并承担相应的义务为前提。但是，与一般法律主体相比，政府购买公共服务主体有其自身的特性。一是主体范围的混合性。即参与主体既有政府，又有承接主体和受益人；既有盈利组织又有非盈利组织，彼此相互交织。二是利益诉求的复杂性。利益是大多数主体存在所不能缺少的构成要素，缺少了利益诉求，大多数主体会失去积极参与的愿望。但是，政府购买公共服务主体的利益诉求构成却相当复杂：既有追求利润的，又有实现组织或个人利益的，也有参与目的是履行职责而非追求利益的。如公共服务承接主体中的公司企业主要是以追求利润为目的，而各类民间组织则不以追求利润为目的；政府参与政府购买活动则不是为了自身利益，而是履行提供公共服务职责所需。在我国，行政机关存在的目的是为了服务于特定的主体，即国家，不是为了自身的利益。[6]也就是说，政府只能代表人民进行管理和提供公共服务，而不是追求自身的利益。作为公共服务受益人虽然是纯粹的利益享受者，但是每个受益人却有不同的个体需求，这种需求的实现要完全依赖于外部条件而没有能动实现的可能。三是各类主体的权利义务边界不同。权利义务是主体利益诉求的具体化和法律化。不同主体在政府购买公共服务中的角色不同，享受的权利和义务也就不同，甚至还不平等。政府重在监督，重在履行提供公共服务的义务；承接主体重在生产公共服务，期间既有义务的履行又有相应的合同权利；受益人是权利享受者，很少或不承担义务。 二、发展与制约：我国政府购买公共服务主体制度的现实困境 1994年，深圳罗湖区的环境卫生领域引入购买公共服务，标志着政府购买公共服务在我国正式试行。如今，政府购买公共服务的地域范围逐渐扩大，北京、上海、天津、浙江、江苏、山东、湖北、湖南、河南、四川、重庆等省市陆续进行了这方面的探索。 与这些实践相随的是，政府购买公共服务的制度规范不断健全，其中对主体规范也进行了有益探索。中央层面，2006年，财政部下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，提出社区公共卫生服务采取政府购买服务的方式购买，并明确规定了公共服务购买中的主体问题，即购买主体为公共卫生管理部门，承接主体为社区卫生服务组织。该文件还就受益人作出规定：“根据社区卫生服务机构服务人口数和提供公共卫生服务项目、数量、质量以及单位(或综合)项目补助定额，在全面考核评价的基础上核定补助。”这意味着社区常住人口为该项规定的受益人。2007年，国务院办公厅发布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，要求各级人民政府及其部门要进一步转变职能，建立政府购买行业协会服务的制度，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。这是第一次从国家层面把行业协会纳入到承接主体行列，扩大了政府购买公共服务承接主体的范围。 地方层面，各地制定的政府购买公共服务法律规范对主体问题也有作相应的规定。如2007年，上海浦东新区制定了《关于政府购买公共服务的实施意见》(试行)及《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》，提出政府各部门要对各自承担的社会管理和公共服务职能进行全面梳理，对可由民间组织承接的社会管理和公共服务事项，应当转移或委托给相应的民间组织承接。这两个文件的亮点在于，不仅涉及公共服务的主体问题，还明确提出了民间组织这一概念，将民间组织这一概括性的主体纳入到承接主体之中。2008年，上海市静安区制定了《关于静安区社会组织承接政府购买(新增)公共服务项目资质的规定》。该规定不仅提出了“社会组织”为承接主体，更为重要的是它细化了承接主体的资质条件。相类似的地方性文件还有：2008年江苏无锡市制定的《关于政府购买公共服务的指导意见》(试行)、2009年浙江宁波市制定的《政府服务外包暂行办法》、2010年广东深圳市制定的《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》等，这些文件也都涉及政府购买公共服务主体的种类、范围及职责。 与其他国家在购买公共服务的主体制度上的演进路径一样，我国也经历了从“二元主体”向“三元主体”的演进路程。20世纪90年代前，国家在社会生活中特别是公共服务供给中发挥着主要的作用，是典型的无所不包，无所不能的“大管家”。不可否认，这种以政府为唯一公共服务供给主体的模式在当时也发挥了重要作用，但是随着我国改革开放深入，人民生活水平的提高，人们对自身利益诉求日益多元化，原来的公共服务“二元主体”模式显然不能满足人们的需要。基于此，国家对如何提高公共服务效益进行了各种实践并尝试实行“三元主体”模式，即改变政府单一供给格局，将部分公共服务交由非政府组织来承担。因此，从理论上讲，我国政府购买公共服务也有政府、承接主体和受益人划分的主体模式。但是由于承接主体多为附属于政府的事业单位，实际上我国“三元主体”模式并没有取得理想的实践效果。从以上现状分析可知，我国政府购买公共服务主体制度还存在诸多问题。 (一)政府单一主体供给制，不能充分发挥市场机制 长期以来，我国政府作为公共服务的垄断提供者，采取政府指令的形式将公共服务生产和提供任务交由政府的附属物——事业单位来完成。这种主要以事业单位为主的单一公共服务供给主体机制，却存在诸多弊端。首先是公共服务供给效率低。2012年我国虽然发布了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，并提出了实行科学划分事业单位类别，推进承担行政职能事业单位改革，推进从事生产经营活动事业单位改革，推进从事公益服务事业单位改革，完善政府责任，鼓励公民和社会参与，发挥市场机制，构建公益服务新格局的要求。但是时至今日，国家总体控制把握公共服务供给的局面没有大的改变。为了维持单一供给主体地位，我国在政策上仍然执行严格的政府管制和行政审批制度，严格控制非事业单位组织、自然人等主体进入公共服务生产提供领域，结果导致事业单位因缺乏竞争、机制僵化而致使运营成本高，公共服务供给效率低下。其次是公共服务不能满足受益人需求。随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高，民众对公共服务的需求数量与质量也不断提高。但是，由于单一供给主体机制带来的弊端，致使政府在提供公共服务的数量和质量上难以满足受益人的需要，特别是受益人的个体差异需要。第三是阻碍政府购买公共服务的实施。在我国，事业单位承担大部分的公共服务供给职能，而当政府实施向公司企业、民间组织与自然人购买公共服务时，必将在一定程度上减少政府向事业单位的资源配置，从而直接冲击事业单位既得利益。而且随着承接主体的日益增多，事业单位面临的竞争压力会越大。当这种既得利益减损和压力超越事业单位承受力时，事业单位就会成为政府购买公共服务实施的阻力。最后是挤占其他承接主体的发展空间。目前，我国政府购买公共服务的资金主要来自于政府资助，极少部分来自于有偿服务与捐助收益。对事业单位而言，其运营发展主要靠政府资助，而政府资助中相当部分采取提供场地、配套设施、办公设备等方式。非事业单位的承接主体主要靠有偿服务与捐助收益，但是有偿收入部分资金非常有限，捐助收益又不稳定。这就造成不管是事业单位还是其他承接主体发展都面临资金紧张的局面。在这种情况下，事业单位往往会利用政府优势与非事业单位组织和自然人“争食”，挤占非事业单位组织和自然人发展资金。相比较而言，国外非政府承接主体不但不需要与政府“争食”，相反，政府资金是其发展的重要保障，如德国的非政府组织收入的70％、法国60％、意大利43％、英国40％、澳大利亚56％都来自于政府。[7] (二)部分规定制约承接主体发展，特别是限制民间组织发展 公共管理学上盛行的公共选择理论的核心理念是“重新发现和利用市场价值”，因此公共选择理论认为，政府组织效率低下的根源在于政府公共服务的垄断性；政府组织的循规蹈矩，公务员的相互推诿、墨守陈规、甘于现状的心态，造成政府组织丧失追求效率的内在动力；官僚利益的最大化造成政府组织规模扩大，行政成本日益增高。对此，公共选择理论认为根本的解决办法在于充分发挥个体自由和市场的积极作用，引入公私竞争机制，打破垄断格局，给予公众自由选择的权利与机会。[8]显然，这一理论支撑了政府购买公共服务制度的初衷，为非政府主体进入政府购买活动提供了有力依据。 理论界和实务界的基本共识是：实行政府购买公共服务是为了达到提高公共服务质量和降低公共服务成本的目的。要实现该目的，最重要的手段之一就是引入市场竞争机制。竞争发生的前提条件之一就是要有足够数量的竞争主体参与竞争。就政府购买公共服务而言，要形成竞争必须要有足够的承接主体参与到公共服务的竞买过程当中。而我国目前公共服务的市场竞争主体发育不成熟，并没有形成有效的竞争格局。2010年，在广州市举办的公共服务购买洽谈会上，拥有1400万人口的广州市却只有34家社工服务机构出席。而在我国香港地区，人口不超过700万，却有10000家民间组织。[9]如此低比例的承接主体不仅不能适应我国政府购买公共服务的发展需要，而且已经成为制约我国政府购买公共服务发展的瓶颈。造成这种局面的原因是多方面的： 1.现有的部分规定限定了承接主体的范围。按照政府购买公共服务承接主体的应然含义，购买主体有公司企业、民间组织还有自然人，但是现有部分规定中却人为地把承接对象规定为民间组织而忽略了公司企业和自然人。如上海市静安区就规定承接方“必须是经区民政局依法登记的社会团体或民办非企业单位”。 2.部分规定制约了民间组织发展。从各国政府购买公共服务实践来看，民间组织应该是公共服务购买的一支主要力量，按每万人拥有民间组织的数量计算，法国拥有110个，日本拥有97个，美国拥有52个，阿根廷拥有25个，新加坡拥有15个，巴西拥有13个，而我国只有3.1个(根据2009年民政部统计的43.1万个社会组织计算)，不仅与发达国家相比有差距，就是与一些发展中国家相比也存在较大差距。从经济规模上看，美国非营利组织2002年总资产达到24000亿美元，而我国社会组织2009年资产总额只有1030亿元。[10]从人员素质角度来看，我国政府购买公共服务承接主体的从业人员素质偏低，专业和专职人员比重小，从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构不合理。从社会认可度来看，由于我国政府购买公共服务尚处于摸索阶段，运行机制不规范，一些民间组织只注重收费，开展评比，一味追求经济效益，而忽视了服务水平、社会诚信和职业道德，导致缺乏应有的社会公信力，得不到社会的认可。 我国民间组织量少质弱，导致这种状况的最本质的原因是我国现有的法律规定不合理，严重制约了民间组织的发展壮大。而其中《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》所确立的登记管理体制是最大的障碍。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立的登记管理体制，其对民间组织发展不是促进提高而是门槛高、限制多。其中“双重管理体制”、“非竞争性要求”和“限制分支制度”又是导致这种局面的关键原因。“双重管理体制”是指登记管理体制中的双重管理体制，即我国对民间组织实行“登记机关”和“业务管理部门”的双重审核、双方负责、双方监管。对“业务管理部门”而言，作为民间组织的主管部门，一方面它们要为民间组织开展活动负责，而民间组织又不能带来利益；另一方面现行规定中对它们也没有强制接受审批管理的义务。因此，本着“多一事不如少一事”的原则，这些“业务管理部门”对民间组织成立的申请往往持推脱的态度。这就造成民间组织的发展处于尴尬的境况，一方面是民间组织要获得合法身份必须找到业务主管部门；另一方面是业务主管部门又不愿意当主管部门，然而没有业务主管部门的民间组织就不能登记为合法组织。非竞争性要求和限制分支制度体现在《社会团体登记管理条例》第13条、第19条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条的规定，即在我国同一行政区域内不得设立业务相同或相似的两家社会团体或民办非企业单位；社会团体或民办非企业单位不得设立地域性分支机构。正是受到这些规定的制约，致使我国大量民间组织处于“非法状态”，据北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在我国至少有300万民间组织未登记，而没有合法身份。[11] (三)受益面窄，公众参与程度不高 “行政法治就需要将公众参与作为一个基础性制度予以对待；作为为行政过程提供‘合法化’解释框架的行政法，就应当将公众参与作为核心。一种以参与为核心的行政法模式，不仅对民主理论的要求具有更强的回应性，而且对行政过程的改革具有更强的建设性。”[12]有效的公众参与是实现善治的必要条件，也是现代行政法治的重要内容。公众参与在政府购买公共服务中的地位和作用比在一般的行政决策中的地位和作用更为特殊和重要。政府购买公共服务制度设计的初衷是为了给公众提供优质的公共服务，为此就更需要公众参与，以便了解公众所需。具体而言，公众参与在政府购买公共服务中可以实现：1.它是一个连续的双向交换意见的过程，以增进公众了解政府和承接主体在政府购买公共服务中的做法与过程；2.可以将购买项目、购买计划、购买规模、购买资金以及相关政策等有关事项及时完整地传递给公众；3.及时地征求公众对政府购买公共服务的意见和感受，如购买项目是否符合需要，规模数量是否符合要求，承接主体提供的服务是否让公众满意等。通过信息交换，政府可及时修订工作方案，更好实现政府购买公共服务的目标。如果没有公众参与，政府购买公共服务工作也不一定被公众认可。目前，我国政府购买公共服务的做法大多是，今年送戏下乡，明年送图书入户——这样的购买服务比较随意，事先也没有征求过公众的意见，一些送上门的服务项目群众并不急需，而群众的困难事情却没有服务。据上海大学上海社会科学调查中心联合进行的电话调查显示，上海19.02％的被访者认为最大的社区烦恼是“公共服务不到位”。[12]这一方面说明了政府提供的公共服务确实不到位，另一方面也说明了政府和公众之间缺乏有效的沟通，政府没有购买到公众真正需要的服务。 公众是公共服务的实际消费者，政府在购买公共服务的过程中应尊重公众选择服务的权利，只有公众的选择权利得到充分地实现，购买公共服务的效益才能最大化。但我国政府购买公共服务的法律规制却很少有公众参与的规定，导致公众参与政府购买公共服务缺乏依据、平台、渠道和救济机制等。这是因为，一方面政府主体观念滞后，购买驱动力不足。每当增加新的公共服务任务时，由于缺乏公众的有效监督，政府不是优先考虑向市场购买，而是在惯性思维的推动下，增加机构，扩充编制，聘请人员，追加开支，其结果是使政府无法走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，这不仅无法实现行政绩效目标，也不利于实现公共服务供给的效益化。另一方面，受益人主体意识不强，权利义务意识淡薄。由于政府购买公共服务中没有给予受益人相应权利义务以及参与的途径方式，导致受益人在政府购买公共服务中的主体意识不强。目前，受益人对公共服务监督评价权都没有依据和行使途径，更谈不上公共服务项目的决定权了。无权利意识自然无义务意识，政府在制度设计上即没有明确权利性规定，也没有明确的义务性规定，甚至是宣告性的社会义务规定，因此，受益人没有履行义务的意识与行动就不足为奇了。 三、完善与建构：我国政府购买公共服务主体制度的必然要求 以上分析表明，我国政府购买公共服务主体制度存在诸多不足，这些不足已经成为政府购买公共服务发展的严重掣肘。然而，改变局面的方法不能仅仅对现有的制度进行修修补补，而是需要对整个主体制度进行重构。 (一)构建我国政府购买公共服务主体制度的指导思想 当前，我国的市场机制尚在完善之中，政府购买公共服务缺少西方发达国家所需的完善的市场机制。所以，我国的公共服务主体制度应从长远与当前、理想与现实两维度出发，寻找解决问题的答案。从长远来看，以西方国家较为成熟的政府购买公共服务主体制度为模板，建构我国的政府购买公共服务主体制度，是较理想的选择，但其前提条件则是要求我国有完善的市场机制。其实，即使在我国建立了完善的市场机制，在实践中也只能借鉴而不能照搬照抄西方国家的做法，这是因为各国国情不同采取的政策也不同，即使同为西方国家在主体制度设计上也有所区别。 目前，我国的市场机制正在形成，远未达到充分发达的程度，在公共服务领域引入市场竞争机制还有困难。因此，构建我国政府购买公共服务主体制度应遵循的原则为：采用政府购买公共服务主体制度“三元主体”框架，通过立法与政策清除参与主体的发展障碍，建立良好的竞争机制。具体而言，一是需要在政策法律层面大力加强政府主体的宏观指导功能，但又应严格限制政府主体的活动空间以避免其对竞争的干预；二是需要以立法方式大力培养公共服务的承接主体，使其在数量与质量上都满足竞争饱和度的需要；三是需要培养公共服务受益人的主体意识，以立法方式明确受益人的权利义务。 (二)构建我国政府购买公共服务主体制度的具体措施 1.统一立法、明确各主体范围及其权利义务 通过全国范围统一立法的方式，对政府购买公共服务的主体范围及其权利义务作出明确的规定。规定政府、承接主体和受益人是我国政府购买公共服务的主体。对政府主体，应把促进充分竞争、实行科学购买作为应然责任，同时明确各级政府主体的设置与分工及其工作职责。中央政府负责购买具有全国性质的公共服务，而地方政府负责购买具有地方性质的公共服务。中央政府的具体职责有：第一，制定购买公共服务的相关法律法规。法律法规是政府购买公共服务的制度保障，中央政府应及时制订政府购买相关法律法规，并根据客观情况出台相关的国家政策。第二，明确公共服务购买的范围。根据公共物品理论，合理确定中央政府与地方政府各自购买公共服务的范围和内容。也就是说，合理划分中央与地方的事权与财权，以达到公共资源的最优配置。必须由中央政府负责的事项不能下放给地方政府，如九年义务教育、农村基本医疗卫生服务、农村劳动力培训等属于全国范围内的公共服务，就必须由中央政府统一购买。第三，制定购买公共服务的全国标准。对于政府所要购买的公共服务的质量标准、技术标准等都需要由中央政府统一制定。因为购买标准是政府购买项目的依据，如果由各地方政府自行制定，会造成依据矛盾、重复，这样既浪费资源又不利于政府购买的执行。地方政府主要承担购买地方公共服务的责任。购买责任主要分为两个方面：一方面组织实施购买地方公共服务。在购买公共服务时，地方政府按照中央政府制定的公共服务购买的方式和相关的法规、政策，结合自身区域的特点，确定地方购买公共服务的程序、方式、种类、数量等；另一方面对地方公共服务的承接主体实施监督管理。地方政府要采取多种措施，依靠多方力量，如社会公众、媒体、中介机构、专家等，确保购买公共服务的质量和数量符合要求。对于承接主体，应对其资格条件与权利义务以及承接方式做出具体规定。对于受益人主体，则尽可能对受益人的资格条件作出统一设计，并对受益人作出诚信、善意关注等规定。通过统一立法，既要遵循加强政府主体的管理功能防止干预竞争的原则，又要克服我国政府购买公共服务主体范围不清、职责不明的问题。 2.完善民间组织登记管理制度的法律规定 对于政府购买公共服务主体制度而言，必须完善一些法律特别与民间组织发展相关的法律尤为重要。首先，要制定统一的民间组织法。通过统一民间组织法的制定，明确民间组织的成立条件、性质、职能、活动范围、经费来源以及登记程序等；明确民间组织备案制度，对于活动范围符合法律规定的民间组织，规定只要备案即可，不必要求登记。这样既能解决民间组织的身份问题，又能切实为民间组织的发展提供强有力法律支撑环境。如果对民间组织设置过高的登记门槛并附加苛刻的限制条件(如必须要有主管单位等)，事实上变成了政府基于管理的需要替社会进行选择，这无疑会造成大量的民间社团组织无法获得合法的生存空间，不利于公民社会组织的健康发展。[13]其次，及时修改相关制约民间组织规定。当前，首要任务是对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行办法》等与民间组织有关的规定进行修改。特别是“双重管理体制”、“非竞争性要求”和“限制分支制度”等制约民间组织发展的规定必须立即修改。如果有的规定较短时间内难以修改，要赋予各省有根据实际情况进行探索实践的权力。第三，简化民间组织登记备案程序。登记备案机关要从促进民间组织发展的目的出发，科学设置登记备案程序，减少没必要的登记备案材料，撤销繁琐的审批程序，使民间组织能便捷完成登记备案工作。第四，出台积极支持民间组织发展的政策。除了在立法上完善外，国家还应从政策上大力培育民间组织发展。对民间组织采取大力扶持与加强管理的双向强化方针是国际社会的通行做法。在国家出台积极的政策中尤以财政政策为必要。财政政策包括把向民间组织购买公共服务资金纳入财政预算和减免税收等政策。通过积极财政政策既能解决民间组织发展所需资金，又能改变事业单位与其“争抢”资金的状况。我国有的地方已经开始这方面的工作，如广东省财政厅出台了《关于政府向社会组织购买服务试点意见》，将政府购买服务资金列入财政预算。这一创造性规定无疑为政府购买公共服务提供了财政上的理据。截至2011年底，广东已有11％的社会组织承接了政府转移的职能，9％的社会组织有政府购买的服务。 3.制定民间组织自律规范 民间组织既不是国家机关，又不是以营利为目的企业，其存在和发展必须依赖自身声誉以及社会认可。要提高声誉和获得社会认可，民间组织除了要依靠国家法律法规以及政策支持外，加强自律、提升服务能力也是不可或缺的要求。许多国家的实践证明，有时民间组织内部自律规范往往比国家的法律规范更为有效。因此，制定民间组织自律规范是各国通行作法。从国家层面而言，可通过立法的形式要求每个民间组织制定自律规范，以明确民间组织的管理架构、成员权利和义务及行动准则等。对于行业协会性质的民间组织还要制定相应的监督和奖惩机制，加强对民间组织的监督管理和责任追究。国家要为民间组织信息共享以及相关平台建设等提供强有力的支持。对民间组织自身而言，要有明确内部治理结构，透明的工作机制，完善的运行程序和科学的绩效考核机制。同时，还要强化民间组织民间化，实现民间组织真正自主、自立，切实履行公共服务生产职能。民间组织的民间化发展，对增强其自主地位，阻断政府权力在购买公共服务过程中的无限延伸，无疑是大有裨益的。[14] 4.加快事业单位管理体制改革 事业单位的改革要从事业单位分类和取消行政级别入手，对于承担公共服务供给的事业单位要实行法人制度，规范其运行机制，并加强其工作人员培训，使其成为具备专业素质的社工。这样既能克服原来事业单位一家独大带来的种种问题，又能壮大公共服务的提供者队伍。政府要依据事业单位承担的公共服务规模来提供经费，而不是依据员工多少，实现从“以钱养人”向“以钱养事”的转变。 5.建立公众参与机制 建立公众参与机制，可以使公众系统地参与政府购买公共服务的过程，表达自己的喜好，了解公共服务提供过程中出现的问题，并为政府科学制定购买方案和做好服务管理提供意见和建议。该机制的建立可以提高受益人参与意识、权利义务意识并加强对政府主体和承接主体在政府购买过程中的各种行为监督。公众参与机制包括：(1)项目调查。项目调查是政府用来确定公共服务提供的内容以及效果评判的重要手段，是公众了解政府购买公共服务工作的第一步。通过项目调查，可以了解公众对公共服务的需求，也可以检测公众对政府购买公共服务工作的满意程度，从而确定需要改善的地方，便于政府安排好下一阶段的工作任务。(2)建立公众听证会或公众热线。公众可以通过公众听证会或热线的方式来表达自己的诉求，让他们有机会对当地政府购买活动的执行情况作出反馈，特别是一些直接涉及切身利益的规划和项目。(3)建立向主管部门投诉的渠道。由管理部门直接处理公众投诉的机制既可提高处理问题的效率，又可节约行政成本。当政府购买公共服务过程中出现差错，或出现怨声载道的情况，而有关政府官员却对投诉置若罔闻时，公众可以向政府购买公共服务的管理部门寻求帮助。管理部门可以直接接受和调查购买过程中的失当行为。(4)规定公众有直接参与购买活动的权利。换句话说，他们可以以独立个体的身份参与政府购买公共服务。特别在一些农村地区，这种方式更有必要。比如农村养老问题，有时候政府或承接主体都不能提供有效的服务，但通过购买当地人服务的方式就能很好地解决这个问题。这种公民的直接介入方式既解决了公众之需又解决了政府服务能力不足的问题。(5)规定法律救济途径。明确公民可通过法律规定来起诉侵权的政府或承接主体并获得赔偿的权利。 政府购买公共服务主体制度建设是个系统工程，以往人们不仅忽视它的作用，更是忽略对它的科学构建。构建系统的主体制度既要从宏观上布局，明确“三元主体”，又要从微观角度做精细权利义务划分，明晰权责；既要有法律法规的规定，又要有政策支持；既要有政府的全力推动，又要有非政府力量全力参与。 注释： ①此法规出处参见ACQUISITION CENTRAL网站：https：//acquisition.gov/far/index.html. ②对于政府部门来说，购买的服务主要分为两类：一类是服务机关自身运行所需的，如印刷、会议、维修、物业管理等服务；一类是为履行行政职能、满足工作对象合法权益所需提供的服务，如民政、劳动和社会保障、教育、卫生、司法、公安、共青团、妇联、工会、儿童、老年人、残疾人、移民等领域所要提供的基本公共服务。本文排除了前一种。标签：合同管理论文; 事业单位分类改革论文; 社会管理论文; 公共服务设施论文; 政府服务论文; 国家部门论文; 自然人论文;