中国选举民主：从广度到深度，本文主要内容关键词为：广度论文,中国论文,深度论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过30年的改革开放，中国不但取得了高速的经济增长，在政治领域也发生了显著的变化，一个突出的表现即是中国的选举民主得到不断推进与拓展。首先是在中国广大的农村，农民开始自主选择当家人，村民委员会的选举成为中国亿万农民学习政治参与的重要途径。从20世纪90年代末开始，经过20年发展的村民自治开始显现出外溢效应，出现乡镇长选举、乡镇党委选举以及城市社区居委会选举方面的改革。2003年前后，在一些大中城市如深圳和北京，出现群体性普通公民竞选基层人大代表的现象，为制度化民主发展添加了体制外的动力。中国的选举民主正呈现多向度的发展，而选举的公平性和竞争性也在不断加强。
本文所关注的问题是，改革开放30年来中国选举民主领域发生了怎样的变化？这些变化之间有无相互的关联性？推动这一变化的动力何在？选举领域的变化带来了哪些重要的后果？本文将从历史和宏观的视野，对1978年以来中国选举民主领域的变化从广度和深度两个方面作一个全景式的解析。中国选举民主的进展是中国政治变迁的一个缩影，也是中国经济改革引发的政治效应。藉此，进一步解析经济改革和社会转型背景下的政治变迁轨迹。
一、村委会选举：农村民主的实验场
中国农村选举的研究一度成为一门“显学”，引起了海内外学者的关注。[1-7]原因在于，中国的村民委员会选举是改革以来最先出现的选举变革，涉及到七八亿的农民，无疑是世界上参与人数最多的选举。从20世纪80年代以来，中国的村级选举已经成为广大农民学习政治参与的最重要形式。
村级民主选举的出现具有一定的必然性。随着事实上以市场为导向的经济体制改革的不断推进，改革前以农村“人民公社”为代表的政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制，很快就被“联产承包责任制”的经济改革所瓦解，短时间内农村基层治理出现“权力真空”，农村公共事务如社会治安、社会福利、土地管理等处于无人问津的状态。在这一背景下，1980年底，广西部分农村自发组建村民委员会，协助维持社会治安，后经中央政府推广，逐渐扩大职能，成为农民对村级公共事务进行自我管理的自治性组织。至1982年底，全国不少地区都出现了类似村民委员会的组织。自发出现的村委会得到了政府的肯定和推动。当时担任全国人大副委员长的彭真同志即指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，我们的社会主义民主的健全即还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”[8]608正是在中央积极推动下，1982年《宪法》明确规定居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织的地位。1987年《村委会组织法》(试行)颁布实施。
围绕村民委员会的产生，全国范围的村委会第一次选举在1983年至1985年之间进行。1985年至1987年之间，进行了全国范围的村委会第二次选举。[9]39-791997年9月，党的十五大明确提出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”。1998年《村民委员会组织法》得到修订并颁布实施，为村委会选举走向规范化提供了法律依据。该法不仅规定村委会由村民自主选举产生，而且还规定村民参与村委会领导的提名以及实行差额选举等。在2005-2007年，全国31个省份应参选村委会626 655个，占村委会总数的98.4％；其中623 690个村已完成选举，全国平均选举完成率达99.53％。设立秘密划票间的村的比例达95.85％；一次选举成功率约占参选村的85.35％。有17个省份试点较大规模实行“海选”。[10]在村委会选举中，基层群众创造出各种选举方法，以确保选举的公平公正。如“海选”，从候选人的提名、正式候选人的确认以及最后的选举都是经由全体有选举权的村民无记名投票，经过这么多环节所产生的村干部就如大海捞针一样，故称“海选”。[11]“预选”，即从初步候选人到正式候选人的筛选过程采用由村民代表会议组成人员投票决定正式候选人。“两票制”，即将选举过程分两阶段，投两次票：第一阶段确定正式候选人，由党支部、村民代表会议和村民提名候选人，然后进行预选确定正式候选人；第二阶段正式选举，召开选举大会，无记名投票直接选举村委会成员。[12]
总体上看，村委会选举已经步入了制度化的轨道，在选举过程中产生的许多实用的选举技术和方法已经被规范化，并得到较大范围的普及。农村选举还产生了显著的外溢效应，选举改革开始向城市和乡镇延伸。在村民选举的成功实践基础上，城市社区居委会也进行了相似的直接选举试验，而乡镇长和乡镇党组织领导人的选举改革也开始出现。
二、社区居委会选举：城市基层自治的推进
1990年代以来，随着市场经济改革不断深化，特别是城市居民住宅商品化、市场化以来，计划经济体制下，城市居民住房单位所有、福利性分配的传统主导性体制解体，新兴城市社区开始承接“单位制”松动所释放的各种社会职能。社区建设成为推动城市基层社会重构的重要步骤。中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年11月19日转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，推动社区建设在全国范围展开。该意见特别指出社会建设应当倡导“扩大民主、居民自治”的原则，要求在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。伴随社区建设的开展和深入，社区居委会的直选逐渐成为推进社区自治的重要动力。1998年青岛市开启了城市社区直选的序幕。随后在1999年至2001年间，上海卢湾区和浦东新区、北京石景山区等先后进行社区直选的试点。从2002年开始，社区直接选举逐步普及，北京、广州、深圳、沈阳、南京、宁波、苏州、上海、长沙等城市相继进行社区直接选举的试点。[13]9-25截至2004年底，全国共有社区居委会71 375个，其中43 053个居委会进行了换届选举。采用直接选举方式的有9 715个，户代表选举方式的有12 975个，居民小组代表选举方式的有22 078个。[14]
为了进一步推动城市基层民主的发展，民政部制定了《民政部关于做好2006年社区居民委员会换届选举工作的通知》，坚持居民选举委员会由居民会议推选产生，并鼓励候选人开展各种竞选活动，如公开演讲、见面会、墙报、广播、社区局域网络等多种形式；还规定公开唱票、计票、当场公布选举结果等具体程序。2007年，宁波在全市235个社区全面推开社区居委会的直接选举，成为全国首个全部完成城市社区直选的城市。2008年，深圳全市70％以上的社区居委会开始试行由居民直接选举。
早期的农村选举显然对于城市社区直选产生了积极的影响，许多城市的选举技术与方法直接参照了村委会选举。比如，在社区居委会候选人的提名上，包括青岛、广西、上海都采取居民联名推荐的方式。在广西和沈阳的社区选举中，允许召开居民代表大会对正式候选人进行预选，在预选大会上初步候选人还可以进行竞选演说。此外，在广西柳州市的某些社区选举过程中，还引入村委会直选的机制和做法，采用“海选”的方式进行候选人提名、实行预选和竞选、设置秘密写票处等。[15]281-283
浙江省宁波市的社区直接选举一直走在全国的前列。2003年宁波海曙区进行了全区范围的社区居委会直选，在候选人提名程序、竞选程序及投票等选举各环节坚持了民主原则。如候选人提名权完全交给群众，凡本人自愿报名并有10名选民联名支持者即可成为候选人、允许“拉票”、采用无记名投票、使用半透明投票箱、设置封闭式划票间等等。[16]继海曙区的成功试点，2007年宁波在全市范围235个社区全部进行直接选举。除了继续延续以往的选举方法之外，宁波还改变了社区治理的模式，即实行委员代议制与社工职业化的“选聘分离”体制。选举产生的居委会委员是“义工”，负责社区大事的讨论、决策，并对居委会进行监督；职业社工，由区政府和街道办统一招聘，各居委会参加面试并签订年度劳动合同，负责完成社区的日常事务包括政府委托的事务。[17]
社区居委会的选举改革在制度规范、选举方法、操作技术、竞争程度以及选民参与等方面并未超越农村选举。当农村村委会选举已经在全国铺开，走向制度化和规范化之际，城市社区居委会的直接选举还处于探索和试点阶段。截至2006年底，全国12个省市社区居委会换届选举当中，仅有22％的居委会实行了直接选举。[18]根据民政部官员的调查，居民小组选举和居民代表会议选举仍是目前社区居委会选举的主要方式。[14]从推动社区选举的动力来看，居民自发参与的主动性不够，社区选举的积极倡导者是各级民政部门。离开政府的强力动员，社区选举的进展可能会更慢。这是由于长期以来计划经济体制下，居委会实际上成为国家行政权力的末梢，群众自治的法定地位和职能高度弱化所致。但有越来越多的迹象表明：随着市场经济条件下，城市居民住宅的商品化、私有化程度不断提高，新型社区内新兴的基于财产权而产生的业主委员会的维权活动，日益挑战着传统居民委员会的社区治理结构。地方党和政府正通过进一步推动居委会的直选改革，将居委会真正还原为社区居民的群众性自治组织，来重新建构城市社区党组织主导下的群众权益维护机制，尽可能将体制外的利益表达和参与诉求纳入到体制内来有序释放。
三、乡镇长选举：基层政权的民主改革
从1998年以来，乡镇长的选举改革开始在中国的许多省份出现。四川省是最先进行乡镇长选举改革的省份。1998年11月至12月间，遂宁市选择在步云乡进行乡长直选改革。根据“直选试行办法”，候选人可以由政党、人民团体、群众组织单独或联合推荐；选民30人以上联名推荐，由此产生16名候选人，其中政党推荐1人。之后召开由村干部、村民小组组长和每个村3名村民代表组成的选区联席会议投票方式产生2名正式候选人。随后2名正式候选人加上1名政党推荐的候选人在全乡巡回演讲答辩，开展投票动员。1998年12月31日，正式投票开始，政党推荐的候选人当选，随后乡人民代表大会正式确认选举结果。[19]
此外，1998年在深圳市的大鹏镇，也开始采取“三轮两票制”进行镇长选举的改革。首先，第一轮投票当中，由大鹏镇党委提出镇长推选办法及候选人条件，全镇所有5 259名选民“海选”产生镇长初步候选人，获得100票以上的5人作为初步候选人，参加下一轮选举。第二轮产生正式候选人的投票当中，全体党员、干部、职工和每户代表1人参与投票，确定了得票最多的1人作为正式候选人。第三轮投票是镇人民代表大会上正式选举，由镇党委根据民意推荐给镇人大主席团的唯一候选人获得全票当选。上述三轮投票中，第一轮的公众性民意票和第二轮的代表性民意票，合称为民意推荐票(即所谓“两推”)，再加上第三轮的法定性选举票(即所谓“一选”)，简称为“三轮两票制”或“两推一选”。在随后的1998-2001年间是乡镇长选举改革的高潮期，河南、广西、湖北等省先后加入了乡镇长的直选或者变相直选改革行列。2001年7月，中央12号文件颁布使乡镇长选举试验遭遇了挫折。该文件明确指出，过去有的地方进行直选乡镇长试点以及选民直接投票选举产生乡镇长，是与宪法和地方组织法的有关规定不符的。应当“依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。”此后，除了少数地区还继续进行乡镇长直选的实验外，大多数的选举实验都停下来，取而代之的是包容了乡镇长选举在内的乡镇党组织的选举试验。
与村委会选举相比，乡镇长选举的直接动力不是来自于村民自下而上地推动，而是来自于地方官员进行政治创新的冲动。对于这些官员来说，推动此类政治改革的动力，主要基于三个方面：一是来自于中央精神的鼓舞。党的十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”这一中央文件精神成为许多地方进行政治改革的重要动力来源。[20]二是为了实现“政治抱负”。直接选举本身也带有一定的政治风险性，最早推动选举实验的遂宁市市中区委主要领导和许多乡镇长选举改革探索地方的主要领导往往有较强的政治改革意识，愿意承担一定的风险进行基层政治的改革实验。[21]三是来自于欠发达地区的政绩困境。对于经济基础条件相对落后的偏远地区某些地方官员来说，通过推动经济发展来获得政绩而得到提升的机会是狭窄而拥挤的，他们普遍面临职业发展的政绩困境。[22]因此，许多地方官员选择通过推动乡镇长选举改革之类的政治改革，进而改善地方公共治理绩效。
四、乡村党组织直接选举：基层民主促进下的党内民主
中国共产党在推进基层民主选举改革的同时，也在不断尝试进行将党的领导与民主选举有机统一起来，这在早期村民选举的“两票制”当中可以寻找到证据。而伴随乡镇长选举改革的展开，则直接给基层执政党组织带来合法性的冲击，即在政府官员通过直接选举获得广泛民意支持的背景下，如何仍然能够保持党组织的领导权威。正是基于此，从2002年以来，随着乡镇长直选改革止步之后，乡镇党组织的选举改革取而代之，成为推动基层民主和党内民主的又一具体途径。
其实，早在1998年9月至11月，四川省遂宁市莲花乡和东禅镇还进行了“公选”乡镇党委书记的改革。1998年11月至12月底，四川眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套班子公推直选实验，由全乡党员直接选举党委、纪委班子成员；1999年四五月间，山西临猗县卓里镇“海推直选”产生党委书记、镇长；2002年8月，湖北省在全省范围内选取宜城市孔湾镇、谷城县南河镇、保康县马桥镇、宜都市姚家店乡、湾潭镇、大冶市茗山乡等11个乡镇进行乡镇党委书记和党委委员的“两推一选”大面积试点。[23]党的十六大之后，乡镇党政班子的“公推直选”在江苏、云南、重庆、吉林、江西、河南等省市推开，乡镇一级党内的选举改革得到更大范围的试点。
尽管在乡镇党政班子选举改革的试点当中，各地创造出各种方式，如“公推竞选”、“双推一选”、“公推差选”、“公推直选”等，但基本做法大同小异，并以“两推一选”最具有代表性。首先是候选人的提名权发生了变化，一般要经过“两次推选”：“一推”是由党外的普通群众提名候选人；“二推”是在群众推荐名单的基础上，由普通党员进行候选人推荐，然后经组织考察，由上级党委根据群众推荐情况，确定党委委员候选人；最后将正式候选人交党员代表大会选举产生党委书记(有些地方还包括党委委员)。
乡镇党组织的选举改革深受起步较早的村委会选举的影响，后者为其提供了直接的选举操作规程。不管是“两票”制还是“两推一选”，都是将乡镇党委书记的选举分为两个阶段：提名候选人的预选阶段和正式选举阶段。前一个阶段主要是发挥广大非党员群众来进行党组织的候选人提名，在候选人确定后再进入正式党内选举阶段，由党员进行选举，确定最终当选人。这种民主形式已经超出严格意义上的党内民主的范畴，具有党内民主和人民民主的双重性质。可以说，改革开放以来，人民民主曾拉动了党内民主，而党内民主又进一步推动了人民民主。
五、人大代表竞选：民主的体制外动力
如果说选举法的修改是由党和国家主导下的人大选举制度化、法制化的建设路径，那么“民荐候选人”自主竞选基层人大代表则显示出人大选举的另一个发展趋势——公民自主性参与以及由此带来的人大代表选举竞争性的提升。从1998年湖北省潜江市一名普通教师姚立法自主竞选市人大代表并最终成功当选潜江市人大代表开始，自主竞选人大代表成为人大直接选举发展的新亮点，并在潜江、深圳和北京形成人大代表竞选的热潮。
2003年深圳市区人大换届选举期间，一批与姚立法不同的城市居民站出来参与竞选，进而引起自主竞选的风潮。2003年4月深圳市第四次区人大代表换届选举期间，先后有10余人采取自荐方式角逐区人大代表，最终有3人当选。同年，北京市第13届区县人大代表换届选举中，有数十名高校学生、房产维权业主和学者、律师等专业人士寻求选民提名，参与人大代表角逐。
深圳和北京的基层人大代表自主竞选，在多方面突破了现有的选举潜规则。首先是自荐候选人对候选人提名权的突破。尽管“自荐竞选者”参加人大代表选举有着明确的法律依据，但传统人大选举过程中官方主导明显，包括在选举前的准备、候选人的推选、选举委员会组成、选举舆论宣传等方面。[24]36-37尤其是代表候选人一般都是经过多轮“组织酝酿”，往往是党组织进行干部人事安排的重要途径，要体现组织意图。选民联合提名或另选他人的情况在2003年之前并不多见。在深圳和北京区县人大换届选举中出现大规模的自荐候选人，显然是对原有选举惯例的一大挑战。其次是选举的竞争性增强。许多研究显示，由于选举缺乏竞争性和可选择性，普通选民往往存在“厌选”情绪，参与投票的积极性不高。[25]115甚至有的学者直接将地方人大选举看成一种“确认性”选举。[26]在2003年，深圳和北京出现的人大代表竞选的过程中，自荐候选人采取各种动员手段，发动选举动员，争取选票。选举中出现了多个个人竞选办公室和专业助选团队，选举的策划性和组织化程度初显端倪。同时，竞选形式多样化，候选人大量利用张贴海报、派发传单、出动宣传车、召开记者招待会、网络对话等形式与选民互动。北京的业主竞选者还采取集会演讲、沿街拜票等面对面的方式。
与参与村委会和居委会选举所不同的是，人大代表竞选吸引的不是社区里的那些老年人、失业人群、对社区有所依赖的人，而是具有较高教育背景、政治素质以及参与愿望的新社会阶层，如私营企业主、白领职员、外企技术人员、高校学生、高校教师、律师、自由职业者、维权知名人士。他们大都是民主党派人士或者无党派人士。这些人又大体上可以看成“新社会阶层”——一种随着经济改革而出现的、从传统社会结构中分化出来的新阶层。他们往往也处于现有政治体制之外，在经济上与党政机关、国有企事业单位的利益关联度较低，有较强的适应市场经济的能力，在政治上更有独立表达利益诉求的自由度。通过自荐参与人大代表竞选，表明他们已经开始将自己的利益表达诉诸于政治参与行动，显示出较强的政治自主性。而2004年我国选举法的修订，在基层人大代表选举的相关条款中，恢复“预选”程序以及规定候选人要与选民见面、回答选民提问的有关制度安排，对上述政治参与的诉求提供了制度保障。
改革以来，中国的选举民主无疑取得了显著的进展：从广度上看，体现在村委会和社区居委会直选、乡镇长的直接选举、乡镇党组织的“两推一选”以及基层人大代表的自主竞选等多个维度。而且这些选举民主改革之间还具有一定的相关性。农村选举无疑是1978年以来启动中国选举民主工程的引擎，带来了中国选举民主的多米诺骨牌效应。农村选举激发了村民政治参与的热情，培育了村民对于民主、权利、责任的认知，强化了对于干部的监督。农村选举为同样作为基层群众自治组织的城市社区居委会选举提供了经验和范例，选举的操作规程被城市移植。农村选举改革还推动了乡镇长选举改革探索，经过村委会选举的训练，农民学会运用选票来表达自己的政策主张，选择自己中意的基层干部。而乡镇长选举改革对乡镇党组织的领导权威也带来挑战。为了扩大党组织的合法性，获得更为广泛的党内外支持，推动地方党组织采取措施，解决“两委关系”(村委会和村党支部)，创造了“两票制”和乡镇党政领导班子选举的“两推一选”作法，从而深化了乡镇党组织的选举方式改革。从深度上看，选举改革越来越广泛，从广大农村蔓延到乡镇和城市社区；选举的公平性不断加强，出现了候选人提名中的“海选”、自荐、“两票制”、“两推一选”、“三上三下”等形式；选举的竞争性得到提高，预选、自主参选、竞选演说等方式开始出现。改革以来中国选举的民主化程度不断提升。
从较为宏观的角度来看，中国选举民主的动力主要来自于两个方面：一是中国经济改革及与此相关的社会转型所推动的政治变迁。经济改革催生了人们的权利意识和法治观念。联产承包责任制的经济改革带来村民生产自主性的提升和利益意识的觉醒，他们通过参与选举来重塑基层自治组织进而推动治理结构的改善。经济改革还瓦解着传统的城市单位制社会结构，导致城市公共社区这种新的市场化居住形式与治理体制的出现。社区选举只是重构基层社会治理结构的路径之一，藉此来鼓励城市居民进行自我管理、自我教育、自我监督和自我服务的自治活动。经济改革以及由此带来的社会结构的变化，导致各种新社会阶层的出现，他们在维护自身权益的行动中，由集体行动转为政治参与，积极投入到基层人大代表的自主竞选当中。
二是党和国家对政治改革和发展民主必要性的认知与推动。改革开放以来，中国改革开放最高决策层一直不断强调要发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，健全民主制度，扩大基层民主。实践表明中国共产党在国内外形势的变化中，不断提升其对人类政治文明普世价值的认同，根据中国的具体国情和国家治理的需要，逐步提高民主政治建设的程度。
改革开放30年来中国的选举民主带来了显著的绩效。选举方式的改革不仅提升了民众民主素质与技能，还改善了干群关系，提升了党执政的合法性。诚然，中国的选举民主发展还存在一系列有待突破的瓶颈。如何进一步将现有制度内的公民和党员的民主权利具体落实到位，如何切实地履行选举法和党章关于人大选举和党内选举的规定，如何推动党内民主与人民民主的良性互动，如何推动国家民主与基层民主的良性互动，如何推动选举民主与协商民主的互补等，还有待在实践中不断探索。