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近十多年来在美国颇为流行且受人重视的校本管理、特许学校和公校私营等改革举措使美国基础教育的管理体制逐步从单一走向多元，笔者对此略作评述，以期使我们从一个侧面加深对美国教育整体改革的了解，汲取可供我用的域外经验。
一、校本管理
校本管理的界说及其实施
校本管理，主要就是强调教育管理重心的下移，把中小学作为决策的主体。这种管理重心下移的思想在美国有着较长的历史，到了20世纪80年代的教育改革运动中更成为研究和实践的主要内容之一。
有关校本管理的各种研究在20世纪80年代后期开始大量出现，其界说在不同文献中也各不相同，美国教育部下属的“教育研究办公室”对校本管理的如下界说具有相当的代表性：
校本管理是一项通过将重要的决策权从州和县转移到每一所学校的改进教育的策略。校本管理向校长、教师、学生及其家长提供了控制教育过程的更多权力，让他们负责预算、人事和课程。通过教师、家长和其他社区成员参与这些重要的决策，校本管理可以为儿童创造更为有效的学习环境。
从20世纪80年代后期起，美国各地的许多学校系统就开始实施校本管理。早在1989年，美国就已有14个州推动着校本管理项目，到1991年全国有千余个学区在实验着某种形式的校本管理。如在肯塔基州，1990年通过的立法要求除小部分例外，全州所有学校须在1996年7月1日前实施校本管理模式，而在1991-1992学年度，全州1350所中小学中已有420所学校建立了校本管理委员会。到20世纪90年代中期，校本管理已成为美国中小学进行教育管理改革的一种主要模式。
学校自主和共同决策
美国校本管理的核心就是把权力从地方学区下放到各个学校，其根本点就是学校自主（又说学校自治）和共同决策，这正如《校本管理研究综述》一文所概括的，“校本管理＝自主+共同决策”。学校自主主要包括财政、人事和课程三个方面。
财政自主 预算规划和经费控制是校本管理中权力下放的主要方面，尽管理论研究一般认为经费控制通常与学校自主密切相联系，但实际上要真正做到财政自主颇有难度。这种经费方面的绝对自主权只是在20世纪90年代诞生的特许学校中才真正出现。
人事自主 人事自主是校本管理中一个关键的授权要素，且又是争论较大的方面，与经费使用密切相关。在有关人事自主方面主要包括确定职位和挑选人员。
课程自主 校本管理研究和所建议的实践中的一个明确方面，就是学校设计自己的课程和教学计划，但通常是在学区或州确定的和核心课程的框架下编制课程和编写或选择教材的。这实质上是一种以学校为基地进行课程开发的民主决策过程，但显而易见，这在对课程进行严格规定、对教科书有要求以及进行统一考试的学区是难以有效进行的。
校本管理的另一个重要特点是“共同决策”，这里主要是指教师、家长和社区成员（有时也包括学生）参与学校的各项决策，如经费的使用、人员的聘用、课程的编制、教材的选择以及其他各种事务等。“共同决策”往往是由校本管理委员会做出的。在实施校本管理的学校中，一般都成立有这类校本管理委员会，其成员来自于各个方面的代表。成立校本管理委员会的目的，在于“提供一种改进学校内的教育计划和条件的合作手段”。加利福尼亚州教育当局在关于成立校本管理委员会的一份文件中指出，委员会的职责包括制定学校的改进计划，持续地检查这一计划的实施，评估学校课程计划的成效，检查并更新学校的改进计划，建立年度学校预算等。也有理论研究认为，校本管理委员会在预算分配、教科书购买、人员的聘用方面起到一种顾问的作用，并通过参与政策发展和重点确定方面给校长以支持。
二、特许学校
特许学校(Charter School)是校本管理最集中体现的学校类型，是美国20世纪90年代教育改革中的热门话题，倍受政府和社会民众的关注。从政府角度而言，支持创办特许学校，主要在于给家长为其子女选择合适的公立学校的权利，并在改革公立教育的进程中提供一种选择模式和形成的氛围。作为一种新型的公立学校，特许学校主要由公共教育经费支持，由教师团体、社区组织、企业集团或教师个人申请开办并管理，在相当程度上独立于学区的领导和管理。特许学校在享受相当自主权的同时须承担相应的责任。办学者必须提出明确的办学目标并与地方教育当局为此而签订合约，一旦学校不能履行其职责并未达到预先商定的目标时，提供经费资助的政府有权中止合同。
特许学校的发展及其特征
在美国的特许学校发展过程中，由州议会通过有关特许学校的立法至关重要。有了立法，创办特许学校才有法可依。但通过了立法，也并不意味着一定要办特许学校或特许学校就一定会有很大的发展。自明尼苏达州在1991年通过美国第一个特许学校法后，通过此类立法的州的数量开始不断增加，到1999年已有36个州通过了特许学校法。但在已通过立法的36个州中，仍有5个州内没有一所特许学校，2个州至今各只有一所特许学校，3个州各有2所特许学校。当然，在加利福尼亚(1992)和亚利桑那(1994)两州，特许学校数均超过200所。
一般认为，美国真正的第一所特许学校是明尼苏达州的两位教师在1992年创办的。自此之后，特许学校有了较大的发展，这一发展在近几年尤为明显，如1996-1997学年度创办了178所，1997-1998学年度为289所，1998-1999学年度为401所，1999-2000学年度中到1999年9月已达到421所。这样，到1999年9月，美国运行中的特许学校数总共已达到1484所；如果包括根据一份特许状而在不同地方运作的学校办学点在内，这一数字则增加到1605所。同时还须指出的是，有些特许学校在运作过程中因种种原因而关闭，这一关闭数在1998-1999学年度就达到27所，从而使自1992年特许学校开办以来关闭的学校数增加到59所。
小型和自主（自治）一直被认为是特许学校的主要特征。一般来说，美国中小学的规模本来就不是很大，但特许学校相对于其他公立学校而言，规模更小。在1998-1999学年度，特许学校的平均每校学生数仅为137人，而全部公立学校的平均学生数是475人；学生人数超过600人的特许学校仅占特许学校总数的8%，这一比例在普通公立学校则达到35%。特许学校相对于一般的公立学校拥有更多的自主权，这在经费使用、教师聘用、课程设置等方面尤为突出。但是，这种自主权在具体操作方面又会有所不同，因为各州的特许学校立法或特许学校授予机构都会在有关方面对这种自主权做出某些规定，如学区或特许学校授予机构在预算、学年安排、学生评估政策和学生招收政策等方面的控制程度仍达到20%左右的比例。
与学校自主密切相联系的，是特许学校的绩效责任(accountability)。这一绩效责任是指特许学校在获得相当程度自治的同时，必须对学校的质量提高和学生的学业成绩负有责任。特许学校在履行绩效责任的过程中，一是对教学实践、学生成绩、学生行为、学生到校率、学校任务的完成、学校管理、学校财政及与特许立法规定保持一致等方面实行监控(monitoring)，其中监控程度相对较高的方面依次为学校财政、与立法保持一致、学生成绩、学生到校及教学实践等。二是向相关机构或群体提出有关学校进展的报告。在1998-1999学年度，绝大多数的特许学校都向学校管理委员会提出报告（占96%），向授予其特许地位的机构提出报告（占92%），向学生家长提出报告（占89%）。三是进行学生评估。特许学校的主要责任之一就是提高学生的学业成绩，为此对学生成绩进行评估就成为办学过程中不可或缺的一项任务。几乎每一所特许学校都使用了标准化评估来衡量学生的学业进步，而且大多数学校还使用了各种非标准化的评估手段。
特许学校的办学成效及其面临的挑战
一所学校的办学成效如何，其衡量指标应该是多样的，而不应仅仅是学生的认知水平和学业成绩。美国特许学校自创办至今的近十年中，尽管各所学校都有报告称它们提高了学生的学业成绩和考试分数，但目前还没有一份这一方面的全国性或州一级的研究报告，尤其是还没有以定量的数据支持为基础的报告。
越来越多的研究认为，学生对所在学校的满意与否在相当程度上会影响到他们对学习的兴趣和学业成绩的提高。而特许学校首先就是创造一种有利于学习的环境，在相当程度上考虑到学生的需要并予以满足，成为学生尤其是那些以往具有不利教育体验的学生的安全港和避难所。位于印第安纳州的哈德森研究所(Hudson Institute)从1995年夏季开始进行了一项“行动中的特许学校(Charter Schools in Action)”研究项目，对10个州内共招收有1.6万名学生的50所特许学校进行了实地调查，访问了学生、家长、教师、社区居民、州的决策者及特许学校的其他支持者，并对学生、家长和教师三个群体进行了问卷调查。
正因为学业成绩不是衡量学校成功与否的惟一标志，因此哈德森研究所的调查将学生对特许学校的喜欢和不喜欢及家长对学校的满意程度作为研究的主要内容之一。结果显示，特许学校学生在对学校各项活动的喜欢方面及家长对特许学校的满意方面均呈现出积极的回应。此外，教师对工作环境和工作条件的满意程度，又在相当程度上决定着他们能否全心致力于教学工作。对特许学校教师的调查结果也表明：93.2%的教师对学校的办学理念非常满意和一定程度满意；94.4%的教师对同伴教师表示满意；90.9%的教师对学校规模感到满意；教师对学生的满意程度也达到91.3%；尽管对学校管理者的满意程度相对较低，但也达到了85.4%的比例。当问及这些教师是否计划继续在特许学校任教时，82%的回答是肯定的，15.3%的教师表示还不能确定，而明确表示希望到其他地方任教的教师仅为2.7%。因此也可以说，特许学校在办学的许多方面（尤其是非学业成绩方面）具有积极的成效。
美国特许学校尽管发展很快并显示出相当的生命力，但困难和挑战与此并存。1998年《卡潘》“特许学校运动”专另刊登有一篇专门探讨特许学校运动所面临的内部和外部诸项挑战的论文，表明特许学校的进一步发展并非易事。2000年出版的《特许学校状况》列出了特许学校发展过程中的种种“实施的挑战”，并认为经费问题仍列特许学校所面临的各种困难之首位。特许学校如何尽快地提高教育质量或者说学生的学业成绩，或许是另一个重要的挑战，因为如果学校在若干年中未能实现它们原先承诺要实现提高学生成绩的目标，那它们就可能会失去“特许”的地位。但正如上所述，迄今还没有以实际数据为基础的、有关特许学校学生学业成绩提高的全国性研究报告，而这在特别注重改革实效的今日美国教育是至关重要的。
三、公立学校私营管理
“营利教育(for-profit education)”是当前美国“争论最热烈的教育问题”之一。这一争论主要集中于20世纪90年代教育改革中出现的一种新的学校管理形式，即公立学校私营管理（private managementofpublic schools，以下简称公校私营）。著名的《商业周刊》和《教育周刊》都曾以专题报道形式，讨论这一主题。
这里所说的营利教育、营利学校不是指传统的私立学校或教会学校，而是指由营利性的私营公司管理的公立学校及其教育，而在这些学校中就读的学生仍享受其他公立学校中学生所享受的待遇。美国公校私营目前主要包括两个方面：一是一些称作营利教育管理组织（for-profiteducation management organization，英语简称EMO）的各种私营公司，它们自己创办并管理特许学校，或接受其他特许学校的委托来管理这些学校；另一是通过与地方学区的教育主管部门签订承包合同，来管理传统的公立学校的形式，这一形式原先因“教育选择公司”管理马里兰州巴尔的摩市的公立学校而出名，但目前尤以总部位于纽约的爱迪生学校公司（以下简称爱迪生公司）为其主要代表。而公校私营的讨论主要是指第二种形式。
公校私营的前期实践和近期发展
在美国，由私营管理公司通过承包方式管理公立学校并对学校事务负责，是90年代开始出现的一种改革思路和实践。原位于明尼苏达州的“教育选择公司”在1990年6月与佛罗里达州达德县学校委员会签订了管理该县南点小学的合同，开创了美国公校私营的先河。该公司在1992年7月又签订了管理巴尔的摩市12所公立学校为期5年的合同，并在1994年7月与康涅狄格州哈特福德市教育委员会签订了连续5年管理该学区全部32所学校的合同。一时间，公校私营问题成为美国教育媒体的关注热点，成为教育理论界新的研究内容。但很快发生的事情是：达德县在1995年未再续签先前的管理南点小学的合同；哈特福德市教育委员会在签订合同几个月后发现自己与选择公司在合同条文上有很多分歧，遂即将委托管理的学校数从32所减为6所，并在尔后的争论未果后于1996年初索性取消了全部合同；1995年12月，巴尔的摩市学校委员会在马里兰大学对选择公司的管理结果进行了一次独立评价后投票表决，提前一年半中止执行与教育选择公司签订的管理合同。这一“被广泛看作是公校私营管理的重要的实验案例”从而天折于成长之中。尽管教育选择公司在学校管理经营上的失败可以归结为多种原因，但最为重要的，是学生的学业成绩并未因学校实行私营管理而得到提高，而提高学生的学业成绩是美国公校私营改革的最重要促动因素。
教育选择公司公校私营的初期实践虽未获得成功，但却使得这种管理形式在美国的教育改革中生了根，并在近几年中有了一定的发展。在美国目前约530万名就读于从幼儿园到高中的学生中，有10万多名儿童在约200所由私营公司管理的公立学校中学习，约占到全部学生的0.2%。爱迪生公司的创始人和执行总裁(ECO)维特勒(Christopher Whittle)宣称，在20年后，“20%到30%的美国公立学校将由营利性公司创办”。尽管这种预测可能过于乐观，但撰写“它们正迅速扩展”一文的作者是这样认为的：“如果即使这种宣称只有一半能成为现实，它都将极大地重塑美国的教育。多年的改革努力在强求着公立学校进行变革，但这种变革已经进入冰河期。如果营利学校成为一种可行的选择，那它们就能第一次给家长以真正的学校选择，并加速这种发展的速度。”
不同观点看营利教育
在美国当前有关公校私营或营利教育的争论中，主要的问题是：是提高学生成绩还是赢利，抑或两者兼而有之？大致存在着两种观点：一是以教育界（也包括部分企业界人士）为主要代表的持怀疑态度的观点；另一是以经济或企业界为代表的持积极态度的观点。
怀疑营利教育的观点认为：首先，营利教育与美国公立教育的本质目的是不一致的。公立教育必须向每一个人提供平等的机会，而私营机构参与公立教育这样的领域会存在一种内在的矛盾，因为市场中必须履行的责任是赢利。其次，公校私营不同于其他的教育产业部分，它并不能赢利。著名教育经济学家莱文教授就对教育管理公司能够在公立教育中获得成功表示怀疑。他认为，如果创办较多数量的学校能够产生利润，早就有人这么做了，“规模经济学完全远离教育”。
但对营利教育持积极态度的人士则认为，公校私营可以在公立教育领域中引入一种竞争机制。今天的教育领域就像是美国当年的医疗领域，而今天的医疗领域已成为一种动力很强的赢利产业，“教育也将是这样的产业”。人们参与这一领域固然需要赢利，但重要的是“使命驱动(mission driven)”，即关心教育和改革教育。现为“胜利学校公司”副总裁的海耶尔(Erik Heyer)毕业于哈佛大学商学院并在投资领域工作过，他说他确实遇到过很想在教育领域寻求赢利机会的人，但其数量“不超过50%”。就连莱文教育也认为，“一些创办营利学校的人士有着非常强的教育责任感，但有些人可能没有。”
不论在理论上对营利教育的看法和争论如何，营利教育与私营管理公司的问世及其发展，实际上已经对美国的学校教育产生了较大的影响。而在这样一场新型公立学校（营利学校）与传统公立学校进行的教育竞赛中，“儿童是最大的赢家”，爱迪生公司总裁在接受《商业周刊》记者采访时如是说。
四、几点结论性思考
美国教育改革的上述各项举措，从管理的角度挑战了当前的美国公立教育，打破了美国公立教育系统长期以来缺乏活力的局面，给公立学校带来了竞争的压力，并将有利于改善现行的公立教育系统。尽管各项举措各具特点，但至少有一些共同的特点或产生一些相同的影响。
第一，反映了市场主义和现代企业管理思想对教育领域的影响。美国是一个市场主义最为彻底的国家，一些目前风靡的企业管理思想也都产生于美国的学术界或企业界，如全面质量管理、企业重组、学习型组织等，而这些管理思想对于80年代以来美国经济的振兴产生了极为重要的影响。美国经济界在80年代后期尤其经过管理改革而得到了强劲的复苏和发展，因此拯救过美国经济的一些做法被认为可以同样适用于已进行多年改革但无巨大成效的教育领域，而相当数量的学生成绩持续低下学校或失败学校的存在又为这种“移植”提供了合适的土壤。在大量企业界人士对教育改革的关心和资助下，这些管理思想在教育领域中的移植和应用很快成为现实，如学校应该成为一个最基本的决策单位来实行学校自主和共同决策，如把教育看作是一种服务，认为学校应该视学生和家长为消费者，应该尽力满足他们的需要或增加他们的满意度等。公校私营，更是企业管理思想直接应用于教育领域的典型。创办这类管理公司的总裁们，大多来自于企业界。在美国教育改革进入90年代后，一个十分明显的趋势是，经济界和企业界对教育领域的影响愈益加重，因此学校管理改革中出现上述一系列改革措施就不足为怪了，但现在就断言这些管理改革必然会带来教育质量的提高尚为时过早，因为事实还未证实这一点。
第二，改变了人们对传统公立教育的认识。美国的中小学系统原来主要以公立学校为主，辅之以约占10%学生总数的私立学校和教会主办的学校。但这一构成随着80年代以来教育改革的不断深入，尤其是学校管理方面的改革，已经有了很大的改变。在1998-1999学年度，全部中小学学龄人口中，4200万学生就读于传统公立学校系统，约占学生总数的80%；590万就读于传统的私立学校或教会学校，约占11%；100万的学生在家接受教育，称作home schooling，占学生总数的2%；另有31万就读于特许学校或参加教育券计划的学生，他们目前仅占学生总数的1%；此外还有占学生总数6%的学生（330万）参加了各种开放式的入学计划。教育券计划的实施、特许学校的开办、其他各种开放式计划的推行以及公校私营的实践，正在改变着美国传统的公立学校系统，尽管传统公立学校系统仍是中小学教育的最主要形式。
第三，更为实际和重要的结果是，这些教育管理改革引发了一种迫使公立学校系统自身积极进行改革的竞争。教育管理改革方面的一系列举措使得学生开始分流，即一部分学生离开传统的公立学校。当进入特许学校和由营利公司管理的学校的学生越多，传统公立学校系统所能获得的教育经费就损失越多。这正是问题之所在。特许学校和营利教育正在促使传统的公立学校系统积极主动地改变自己以适应新的挑战和需要。例如在密执安州的Lansing学区，为了留住学生（该州已有10%的学生被特许学校和跨学区选择计划吸引走），学区内的公立学校已经开始实施全日制幼儿园教育，在中学实行荣誉课程计划并与密执安州立大学合办一所社区学校。同样在亚利桑那州的Mesa学区，在已经损失1200名学生的情况下，公立学校系统开始推行一种早期幼儿园计划，并开办了一所选择性高中。
此外，这种竞争促使公立学校系统努力进行各种各样的改革项目以提高教育质量。例如，由联邦政府提供资助且为各公立学校积极响应的学校整体改革模式运动，目前正以很大的规模发展着，并在影响和改善着现行的公立学校。这类学校改革模式至少有20多种，且都是以科学研究为基础的。例如，最初实践于1990年的“核心知识课程”改革模式，到1999-2000学年度，实施该改革模式的学校数就达到968所；实践于1987年的“人人成功”改革模式，目前实施该模式的学校已达到1500所；实施于1986年的“加速器学校”改革模式，已在1220所学校中得到实验和推广。积极实践学校改革模式，是传统公立学校提高教育质量，回应管理改革之挑战的一种有效做法。
第四，引发了学校校长和教育管理人员该由何种人员来做更为合适的争论。随着80年代以来美国企业界日益关注教育改革，企业的一些管理思想被相继引入学校管理实践以及私营管理公司介入学校管理事务，使得谁来出任学区或中小学的教育领导，成为大家普遍关心的问题。《教育周刊》也为此而在2000年1月刊发长文讨论谁更合适做教育领导的问题：教育家或非教育家如企业经理。事实是，传统上由教育家出任教育领导的局面在美国已经被打破。
华盛顿大学的古德兰德教授认为，“今天的优秀领导不应是我们在80年代所谈论的教学领导的校长。那纯属无稽之谈。首先，校长不必因为是好教师而被选做校长。”IBM总裁路易斯在1999年9～10月的美国第三届教育首脑会议上说：“我们需要把校长看作是经理和领袖。如果他们正确行使其职责，他们应能够控制预算，做出人事决定，进行课程革新和制定学校日程。”克林顿政府教育部负责教育研究的助理部长肯特先生在谈到学区教育局长的人选时说：“看看芝加哥、底特津、圣地亚哥和西雅图，这些学区更愿意到教育界之外去找领导人，来管理几十亿美元的机构。而且它们并不幻想学校系统出来的某些人就必然具有管理好这些事情的经验或背景或为此而做好了准备。”