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中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1008-5173(2002)03-0009-04
中国共产党与各民主党派在我国政治生活中的地位以及她们与国家机关、社会团体、 群众组织、个人之间的关系是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中形成的。目前中 国共产党在我国确立了牢固的执政党地位，她领导人民从胜利走向胜利，不仅获得了国 家的独立和民族的解放，而且还开创了伟大的社会主义建设和改革开放实践。当然，党 也经历了挫折和不幸，通过自身努力克服了缺点和错误，最终还是把工作中心转移到社 会主义现代化建设和建设社会主义法治国家的目标上来。中国的历史和现实决定了没有 一个政党能与中国共产党相匹，也没有一个政党能担负如此大任。中国共产党的长期执 政党地位自然得以确立(没有产生多党制的土壤，不存在在野党)，历史又选择了民主党 派与中共的团结合作、参政议政、民主协商对话的政治机制(我国既非多党制，也非一 党制)，形成了有中国特色的一党领导下的多党合作制度。但是，历史发展到今天，法 治国家的建设目标对政党运作提出更高要求。政党活动、政党之间及政党与其他国家机 关之间等关系需要更加明确，更加稳定，更加和谐；既要保障政党和国家机关的活动关 系稳定发展，又能使政党组织、国家机关组织及其工作人员的行为纳入法制轨道，成为 法律监控和保障的对象。当前我国政党活动在习惯法的层面运作，与民主法治的时代精 神不相协调，迫切需要在成文法的层面保障政党活动法制化。
一、我国政党制度的发展概况
回顾我国宪法对政党问题的规定，可以发现我国宪法也经历了一个曲折发展的过程。 在《共同纲领》中，政党及其相互关系是在统一战线的规定中予以体现的，它规定：“ 由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区人民解放军、各少数民族、国外华侨 及其他爱国民主分子的代表组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组 织形式。”据此中国共产党和各民主党派都是统一战线的成员和人民政协的参加单位， 《共同纲领》没有对中国共产党、民主党派的地位及其相互关系作更为明确的规定。19 54年宪法的《序言》在两个方面体现了中国共产党的领导地位：一是确认了她在民主革 命和创建新中国进程中的领导作用；二是确认了她在统一战线的领导地位。宪法指出： “中国人民经过100多年的英勇奋斗，终于在中国共产党的领导下，在1949年取得了反 对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长期被压迫 被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国”。“我国人民在建立中华人民 共和国的伟大斗争中已经结成了以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人 民团体的广泛的人民民主统一战线。”可见，与《共同纲领》相比，1954年宪法在政党 制度的规定上有了新的发展，表现为一定程序上确认了中国共产党对国家的领导地位。 1975年宪法分别在《序言》、《总纲》和《国家机构》中涉及到了政党方面的内容，对 中国共产党的领导作了较多的叙述和规定。与1954年宪法的不同之处在于：(1)确认了 中国共产党的领导作用，强调了在整个社会主义历史阶段坚持党领导的决心和信念。(2 )将人民民主统一战线改为革命统一战线，没有提及民主党派，民主党派丧失了宪法地 位。(3)在正文中也强调了党的领导。1975年宪法在《总纲》中进一步突出了中国共产 党对国家的领导，规定了“中国共产党是全国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先 锋队中国共产党实现对国家的领导”。在《国家机构》中规定“全国人民代表大会是中 国共产党领导下的最高国家权力机关”。1975年宪法对政党制度的规定在于突出中国共 产党的领导地位，明确规定了她对国家的领导权，但是将党政不分的不正常现象宪法化 了，淡化了民主党派的地位和作用。1978年宪法一方面恢复了1954年宪法有关政党制度 的正确规定，另一方面将民主党派的性质界定为爱国民主党派。此外还对党的领袖的地 位和作用作了规定。1982年宪法是在总结前几部宪法有益经验的基础上，将中国共产党 的领导作为四项基本原则之一系统进行规定，另外将统一战线界定为爱国统一战线，恢 复了民主党派在统一战线中的地位。可以看出，尽管历部宪法都涉及到了党的领导，但 都没有完整地规定我国政党制度。中国共产党的多党合作制度是作为宪法惯例而存在的 。[1]它更多的是在党的文件和政策中被制度化的。(注：如1989年12月30日的《中共中 央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的意见》就对此进行专门规定 。)
二、我国政党制惯例的缺陷
(一)不利于党的工作
1.政党靠惯例运作使党的威信受到一定程度的损害。目前我们的党建工作经过不懈地 努力，取得了有目共睹的成效，但是也应看到我党工作由于不能适应新的国际国内形势 ，出现了一些我们大家都不愿看到的情形：某些党组织、党员受资产阶级享乐主义、封 建等级特权观念影响，个人主义、本位主义和地方保护主义以不同形式、不同程度地表 现出来。现在有的党员干部出入乘车，前呼后拥，严重脱离群众。个别基层党组织的情 形更为严重，在某些地方党组织几乎瘫痪，权力异化，迷信化、地方化、家族化甚至黑 社会化。农村党的基层干部有的被群众称为“三要干部”：要钱、要粮、要命(指计划 生育)，只有催提留等才想到农民，才进入农村。甚至有些村干部也开始脱离群众，吃 住在镇上，办公在城里，率先进入现代化(手机、摩托、洋楼)。
2.违纪处理与违法处理互相矛盾，影响各自功能的发挥。过去有人认为反腐败“只打 苍蝇，不打老虎”。其实不光“老虎”不好打，“苍蝇”也不好打，苍蝇全都叮到老虎 的屁股上了。去年党中央痛下决心进行了“打黑扫恶”行动。在党的英明决策和全面布 置下，既打掉了一些黑恶势力，也端掉了后面的“保护伞”，中央及省市地方都有一批 高官下马，人民拍手称快。但是，党的组织(选人、用人)问题和作风(工作、生活)建设 问题仍令人担忧。它关系到党的生死存亡和国家兴衰。当前买官、卖官、任人唯亲，工 作方式简单粗暴、官僚主义、生活上追求刺激、享受、腐化堕落的现象，在一定地区一 定时期相当严重。仅由党组织内部处理显然不够，因为党的违纪处理与国家机关的违法 处理性质不同，后果不同，不能混同，针对党员干部违法犯罪，有的地方有人避重就轻 以党的处理代替或变相代替国家法律处理，通过批评教育以“交学费”了之；还有人主 张应由党组织优先处理，发现违法问题再移交司法部门。由于违纪审查的性质、角度不 同，加上审查者并非法律职业人员、政党组织无法律规定审查移交的义务及时限，司法 介入只有观望。结果事实上造成部分违法者长时期放在党内等候处理，党性不高的某些 人甚至有故意借此干扰、规避司法打击的现象发生，滋生新的党内腐败。
3.党的政策执行不力或者执行错位。目前党的工作有两重坏的倾向：神化和矮化党的 政策。有些党员干部千方百计神化党的政策，拉大旗、作虎皮，上纲上线、拿政策压人 ，或是歪和尚念歪经，任意解释甚至故意曲解党的政策，以达到自身利益或部门利益的 最大化。还有一种矮化、弱化党的政策情形：有的党员干部对党的政策有抵触情绪，就 淡化处理政策，降低党的政策威望(部分群众也有这种情况)。片面强调个人利益、部门 利益甚至抬高法律、曲解法律，人为地将党的政策与个人利益、部门利益甚至与法律对 立。还有的党员干部发现某些政策对人民群众有利，就不予传达，将政策“贪污”(其 实这种贪污比经济贪污更为严重)，为其所用。这都是政策执行不力或者执行错位的表 现。
(二)目前党的职能不能适应市场经济的发展
1.党的传统职能不利于市场主体的形成。人们习惯于党包办一切，党的组织也形成大 包大揽的惯例。人民群众的工作、就业、医疗、住房、升学甚至孩子的入托都有求于党 的领导。党政一体化、党和国家对人民一直承担无限责任，非常不利于调动人民群众的 积极性。在市场经济条件转型的过程中，党和国家还没有完全从事务管理中解脱出来， 影响了市场经济的发育。市场经济客观要求党和国家只能承担有限责任。在法律的范围 内，党、国家机关和经济主体各自在法定的轨道上充分运作：党只管党，国家机关宏观 调控，经济主体自主经营。目前按党的惯例运作、政企不分都不利于身份独立、地位平 等、行为自由以及财产自主的经济主体的真正形成(注：过去个体、私营企业与集体企 业地位不平等，不少“戴红帽”。市场经济发展后，又纷纷摘帽，有的地方政府仍有“ 左”的思想作怪，竟不允许摘帽。)。
2.党的传统职能不利于社会的公平竞争。计划经济是由政策与命令推动、用政府管制 的高度稳定的经济秩序，因而缺乏应有的活力。市场经济则是以经济主体自身利益为动 力，用法律制度加以约束的充满活力的经济形式。市场经济的本质是竞争经济，实行公 平竞争。只有充分发挥市场经济的竞争功能、优化资源配置功能，才能实现经济持续、 快速、健康发展。市场经济更是法治经济，需要以有效的法律作为竞争规则。没有法治 ，市场就会变成弱肉强食的战场。为防止市场失灵和政府失灵，市场经济最终都需要法 律规制。党的传统职能所形成的行政垄断和企业垄断，是不能适应市场经济条件下平等 主体公平竞争的新要求的。
3.非法治的政治原因结出的苦果得不到司法救济。市场经济条件下，党的领导与国家 宏观调控常常产生分歧，按照传统政治运作，必然有很多的不确定性。国家调控主体( 国家机关及其工作人员)、经济主体以及党的组织、党员都感到无所适从(这里“党及党 员”以中国共产党、中国共产党党员为主，还包括民主党派及其成员)。由于政治而不 是法治的原因酿成的苦果得不到司法救济，自然没有确定的承受者，非法治的政治变数 增加了市场主体的政治风险，影响了市场经济的有序的发展(注：这里的市场主体并非 仅指平等竞争的经济主体，还包括国家机关(宏观调控主体)、党的组织等。)。
(三)不利于政治体制改革
1.不适应制度创新、体制创新。(注：2001年江泽民总书记“七一讲话”关于制度创新 、体制创新有精彩论述。)习惯性的政党制度在一定程度上不适应甚至阻碍政治体制改 革。没有法治保证的党领导，其运作人为因素较大，在机械理解党的领导的情况下，就 会把党的政治、思想和组织领导变成事务管理和日常管理，非常被动。党组织及其干部 错误理解党的领导，就有可能通过党组织架空其他国家机关、干扰国家职能的实现，其 他国家机关及其工作人员错误理解党的领导就会主动放权、让权，误以为放弃本职工作 就是接受党的领导。政党工作在适应改变开放(尤其是“入世”)和促进政治体制改革方 面有一定的滞后性，在制度创新和体制创新上，还有大量的文章可做。
2.不适应国家机构的改革。国家机构的改革是政治体制改革的重要内容。国家权力机 关要树立权威；国家行政机关要转变政府职能，作到合法、精简、高效和廉洁；司法要 独立公正，提高其公信度：政企要分开、真正落实简政还权(有人认为过去简政放权的 提法不科学，应为简政还权，有一定道理)，这样才能使国家机构专业化、法制化。长 期的党政一元化领导，政党不分，阻碍了这些国家机构改革目标的实现。
(四)不利于改变党的作风，落实依法治国
1.依法治国目标很难确立，人治色彩还一度存在。纯粹的一元化领导会导致法律虚无 主义论盛行，抵制甚至取消法律的作用；党政不分又会削弱甚至完全取代国家机关的职 能。片面强调党的领导还会危及政党自身，演变成个人领导(领袖崇拜)或集团领导(如 “四人帮”)，从而破坏党的领导。前苏联斯大林时期的“大清洗”、我国的反“右” 及“文革”等政治运动即是明显的例证。其所产生的后遗症不仅使大量的受害者得不到 法律的有效救济(我国70年代末的拨乱反正是靠“落实政策”来弥补的)，而且导致法治 之路至今仍困难重重。
2.党的运作靠习惯，法治程度不高。长期以来，我国政党关系除了上述的内容由宪法 规定外，政党关系的内容、范围以及处理政党关系的准则和依据都是由政党或党派在自 己的政策和文件中予以规定的，没有提升到宪法和法律的层面，政党法制建设滞后于整 个法制建设的步伐。宪法修正案第四条的规定为政党法的制定提供了准则和依据，但要 使政党活动真正法制化，还有赖于政党法的出台。
3.不能正确处理党与各民主党派的关系，政党的经费等没有法律保证。目前中国共产 党与各民主党派的关系按照宪法修正案第四条和“十六字方针”总的来说相处和谐，但 是没有真正得到法律保证和监督。(注：中国共产党提出的十六字方针为“长期共存， 互相监督”、“肝胆相照，荣辱与共”。)政党经费的非法律管理不仅可能造成党内腐 败，还可能在缺少经费的情况下使党的活动瘫痪，有的就造成了地方党组织的空壳化( 尤其是民主党派的组织活动)。如果强力重视，又会造成挤占和挪用其他机关及社会企 事业经费，损害党的形象和法律权威。
三、制定政党法值得注意的几个问题
(一)防止全盘西化，弱化和神化党的领导
避免受到西方一党专制和多党分权制的影响，摆正党和各民主党派的地位和关系，调 动一切积极因素，搞好社会主义现代化建设。八届人大一次会议通过的宪法修正案第四 条规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。根据宪法 规定：中国共产党在政党关系中对民主党派实施政治领导，民主党派承认、接受中国共 产党在国家政权中的领导地位并积极参政议政和民主监督。对她们的地位和关系，政党 法既要保证，又要防止彼此逾越。
(二)政党法属于宪法的范畴，防止其法源多样化
政党法既然属于宪法范畴，就只能由最高权力机关全国人民代表大会制定。其形式为 基本法律，具体表现为宪法或宪法性法律，除此之外没有其它形式。
(三)政党建设、政党法制建设和违宪审查制度建设应同步进行，共同促进
政党法既要授权和允许各个党的组织通过党章等内定纪律，又要对违反政党法的问题 进行审查。如果能与势在必行的违宪审查制度同步进行，就会产生良性互动。尽管目前 由人大常委会以及由专门机关等建立的违宪审查体制没有完全建立，实践中也未见实施 。但给党内组织和国家机关自身依法处理提供法律依据，先通过法律加强自身建设，为 社会组织和公民守法树立楷模。党员违纪与违法是不同性质的问题，应分别由不同机关 处理，不能混淆，更不应冲突。既然是不同机关、不同性质的处理，二者可以随时介入 、各自进行，不存在谁先谁后的问题。当然，二者可以互相配合，从而促使二者从不同 角度更快地打击违法犯罪。
(四)注意与政治体制改革结合推进
在计划经济模式下，国家机构臃肿，办事效率较低，还造成了一定程度的官僚主义和 腐败现象。1998年开始的新一轮机构改革取得了一定成效，但是党的机关组织如果没有 法律规制，如果没有定员、定岗、定编，党的机构还会再次庞大。还有可能成为机构精 简的避风港，大量的国家机构人员进驻党的机关，不利于国家机构的真正改革，而且还 可能给党的机关造成巨大的压力，弄不好还会滋生新的腐败。因此政党法的制定应防止 将党建和政治体制改革割裂或形成对立：以党的建设为名，干扰政治体制改革；或以政 治体制改革优先，忽视党的建设。
收稿日期：2002-01-18
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