央行提高存款准备金率的经济法分析，本文主要内容关键词为：央行论文,经济法论文,存款论文,准备金率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经国务院批准，中国人民银行决定从2003年9月21日起，提高存款准备金率1个百分点，即存款准备金率由现行的6%调高至7%。此次存款准备金率调整的金融机构范围为国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行(农村合作银行)、中国农业发展银行、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、有关外资金融机构等。农村信用社和城市信用社暂缓执行7%的存款准备金率，仍执行现行6%的存款准备金率。无疑，这是一项宏观调控措施，是金融宏观调控权的运用。笔者以对此进行经济法分析。
一、本次央行提高存款准备金率的依据
《中国人民银行法》第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策……。”第22条规定：“中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：(一)要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金；……中国人民银行为执行货币政策，运用前款所列货币政策工具时，可以规定具体的条件和程序。”1998年3月24日，中国人民银行发布了《关于改革存款准备金制度的通知》，进一步完善了存款准备金制度，理顺中央银行与商业银行等金融机构之间的资金关系。本次中国人民银行决定从2003年9月21日起提高存款准备金率1个百分点，是继1999年11月将存款准备金率由8%下调到6%后，又一次调整存款准备金率。本次调整存款准备金率的依据，是《中国人民银行法》和《关于改革存款准备金制度的通知》。可以说，这次宏观调控行为，具有充分的法律依据。但是，《关于改革存款准备金制度的通知》仅仅是一个“通知”，还不是行政法规或部门规章。为了使中国人民银行的调整存款准备金率的宏观调控措施的法律依据更充分，行为更规范，有必要提高“通知”的立法级次，进一步补充、完善，上升成为部门规章，甚至是行政法规。
二、本次提高存款准备金率的程序
从新闻媒体的报道来看，本次提高存款准备金率的程序是，中国人民银行作出了提高存款准备金率的决定，国务院批准了该决定，中国人民银行发布了提高存款准备金率的决定。《中国人民银行法》第5条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。”由于国务院对“国务院规定的其他重要事项”至今没有规定，而提高存款准备金率的决定不属于“年度货币供应量、利率、汇率”事项，因此，本次提高存款准备金率的决定不需要经国务院批准，只需向国务院备案即可。但中国人民银行为了慎重起见，还是报经国务院批准了。
《中国人民银行法》第22条规定：“中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：(一)要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金；……。”“要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金”是对货币政策的执行。而存款准备金的比例如何，实际上是货币政策的一部分内容，要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金的行为，是行政行为。而决定存款准备金率的行为就是决策行为了，是宏观调控行为。(注：宏观调控行为不是传统的行政行为，而是一种新型的行为，具体论述详见拙文《宏观调控权研究》，载漆多俊：《经济法论丛》第8卷，方正出版社2003年版。)
关于货币政策的制定，根据《中国人民银行法》和《中国人民银行货币政策委员会条例》，其具体程序是：货币政策委员会委员在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家的宏观经济调控目标，就货币政策的制定、调整，定时期内的货币政策控制目标，货币政策工具的运用，有关货币政策的重要措施，货币政策与其他宏观经济政策的协调等事项，提出货币政策议案，经出席会议的2/3以上委员表决通过，形成货币政策委员会建议书。在此基础上，中国人民银行形成货币政策。但是，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，须报国务院批准，但应当将货币政策委员会建议书或者会议纪要作为附件，一并报送。中国人民银行就其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案，但应当将货币政策委员建议书或者会议纪要，一并备案。
但据笔者掌握的材料，尚未看到货币政策委员会开会的报道，本次调整存款准备金率的行为是否通过了货币政策委员会，笔者暂时存疑。但是，根据常识，存款准备金政策是一个威力巨大的货币政策工具，准备金率的升降对银行的存贷款起着倍数的收缩与扩张作用，所以各国在运用这一手段时均比较慎重。本次上调1个百分点存款准备金率就大体将冻结商业银行1500亿元的超额准备金。因此，必须慎之又慎，经过货币政策委员会的开会、决议和建议书，是十分必要的。
调整存款准备金率，受影响的不仅仅是上述各金融机构。作为一般市场主体的企业和个人，也会根据中国人民银行的这个政策信号判断以后国家的金融、财税、固定资产投资等经济政策的基本走向，预期今后的市场供给与需求状况，进而决定自己的经济行为。因此，调整存款准备金率的宏观调控行为，必须有相应的公告程序。
依笔者浅见，无论是中国人民银行调整存款准备金率，还是升息、降息，如果能以“中国人民银行令”的形式予以公告、发布，则这种宏观调控行为就显得更加规范。如果《中国人民银行法》或其他法律、法规、规章能将这种公告、发布形式加以规定的话，金融宏观调控的程序将更加完美，“依法治国”将体现得更为充分。
三、关于提高存款准备金率的可诉性问题
笔者在此假设两个案例：其一是假设本次提高存款准备金率的宏观调控决策失误，造成了普遍的通货紧缩。A商家因此积压了大批商品，损失惨重。A商家诉至法院，要求中国人民银行赔偿损失，并追究中国人民银行及其相关责任人的责任。法院是否应予受理?其二是假设本次提高存款准备金率的宏观调控决策是正确的，但中国人民银行由于计算失误多收了B商业银行的法定存款准备金，造成B商业银行损失100万元。B商业银行诉至法院，要求中国人民银行赔偿损失，并追究中国人民银行及其相关责任人的责任。法院是否应予受理?
笔者的观点是，第一个案例是不可以起诉的，法院应驳回起诉；第二个案例是可以起诉的，法院应予以受理。理由如下：
第一种分析思路是：中央银行的宏观调控行为，涉及重大国家利益、具有很强的政治，是一种国家行为。(注：详见邢会强：《宏观调控行为的不可诉性探析》，《法商研究》2002年第5期。)
一般认为，国家行为特指涉及重大国家利益，具有很强的政治性，因而被排除在司法审查之外的统治行为。可见，国家行为的构成要件有二：涉及重大国家利益、具有很强的政治性。而被排除在司法审查之外则是国家行为的结果，而不是它的构成要件。金融宏观调控行为完全满足这两个构成要件：首先，宏观调控行为涉及国家重大公益。宏观调控行为是中央级次的国家机关向社会提供的一种公共物品，涉及到整个国家的利益，并且这种利益是一种公共的利益，不容争议地具有重大性。其次，宏观调控行为具有很强的政治性。其实，“国家机关的任何行为都具有法律性和政治性，在一个具体行为中，法律性和政治性会有强弱不同的表现，或者是法律性强于政治性，或者是政治性强于法律性，抑或是两者相当。”(注：胡锦光、刘飞宇：《论国家行为的判断标准及范围》，《中国人民大学学报》2000年第1期。)但是在金融宏观调控行为中，政治性则强于法律性。因宏观调控失败而导致政府垮台的实例并不鲜见，俄罗斯在叶利钦时代频繁更换总理就是一个例证。当我国1993年反通货膨胀时，1998年“保8”和抵御亚洲金融危机宣布“人民币不贬值”时，实际上已经把宏观调控当成一件十分重要的政治任务来完成。亨廷顿也曾指出：广大第三世界国家因统治者难以作出选民所期望的政绩，这种不断衰落的经济表现因素(如经济不景气、失业、食物短缺、饥荒)会导致政治权力失去合法性，使统治者陷入“政绩困境”。(注：亨廷顿：《第三波：20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版，第59页。)由此可见，宏观调控行为是一种国家行为。而传统一般认为，国家行为的主要内容有国防行为、军事行为、外交行为、紧急行政行为(如戒严)、重大国家公益行为(如国家计划的重大调整、重大建设项目的调整)和其他国家行为。但我们完全可以根据经济法现象的新特点，将宏观调控行为这一传统部门法所没有的新内容纳入到国家行为这一老的范畴和分析框架之中去。需要说明的是，国家行为并不是一律“对外”的，“对内”的行为有的也是国家行为。(注：方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第106～113页。)例如戒严等紧急行政行为、国家计划的重大调整、重大建设项目的调整等重大国家公益行为。既然金融宏观调控行为在性质上实质上是国家行为，那么它就具有不可诉性。
第二种分析思路是，金融宏观调控行为即使不当行使，其损害的是全社会的、公共的损害，而不是个人的、特定的损害，与诉讼的当事人适格理论严重不符。
一种行为能不能通过诉讼途径实行监督、制约，也即这种行为是否具有可诉性，取决于一系列相互联系的诸多因素的影响。也就是说，某种行为的可诉性需要具备一系列条件。首先，一种行为是否可诉，取决于是否具有适格的原告和被告，以及当事人是否有诉讼的愿望。适格的原告要求原告须是权利受到损害的本案当事人，并且这种损害应该是个人的、特定的损害，而不能是全社会的、公共的损害。适格的被告要求被告须是实施侵害行为的人，并且被告是具体和明确的。当事人有诉讼的愿望，则是顺应司法权被动性的特点：“不告不理”，“不主动地追究违法，即使是某些合法权益在司法机关的眼皮底下受到损害”，它要求须有诉讼的提起，并且当事人没有将纠纷的裁决权赋予仲裁机构的合议。上述条件也不是绝对的，特别是在“公益之诉”方面，已经突破了“适格的原告”的限制，允许一切人都可以对损害公共利益的行为，提起诉讼。这就是当事人适格理论的扩张。但是，除了“适格的原告”这一条件之外，其他的几项条件，无论是在“公益之诉”方面，还是在“私益之诉”方面，均是适用的。
调整存款准备金率的宏观调控行为，主要考虑的是宏观经济中出现的问题以及相应的对策，不以特定的行为人为对象，因此，宏观调控行为涉及国家重大公益。而宏观调控行为一旦损害受控主体的利益，则这种损害就将是普遍的、不特定的。对宏观调控行为的起诉，无疑属于“公益之诉”。对此的“公益之诉”，即使是当事人适格理论已经扩张，宏观调控行为在现实中还是被排除在司法审查之外。王名扬先生在《美国行政法》中说：“由于在起诉的资格中，损害须具有特定性。因为能够起诉的损害必须是特定的损害，只是一个人或一部分人受到的损害。如果损害的范围很广，包括全体公民在内，没有一个人比其他人受到更多的损害，大家在损害面前平等，这是一种不可分化的抽象的损害。抽象的损害不对任何人产生起诉资格，例如美国在越南进行战争，行政当局不采取措施制止通货膨胀，全体美国人民受到损失，任何人不能因此取得起诉资格。”(注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第631页。)
此外，法院没有能力解决此类纠纷，此类纠纷也不适合由法院来解决。宏观调控不仅仅是一种技术，更是须根据主观经验判断抉择的一门艺术，它的风险很大，后果是不确定的。对于这类事务，需要知识、信息、经验、毅力、魄力和果断，需要决策者承担比法律责任更大的责任——政治责任，而法院既没有这种能力，又不负这种责任，故不适宜对宏观调控行为进行司法审查。法院把握不住司法审查的后果，弄不好将和行政机关正面冲突，所以货币政策的制定这一金融宏观调控行为是不具有可诉性的行为，是应当承担政治责任的行为。因而，美国行政法法学家根据判例已将美国联邦储备委员会的决定归为不适用司法审查之列。(注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第615～616页。)
因此，第一个案例是不可以起诉的，法院应驳回起诉。司法机关对宏观调控行为予以回避是明智的选择。而当宏观调控行为由抽象变为具体，即在宏观调控决策的具体执行中，出现了纠纷，如果该执行行为是具体行政行为，则这种行为一般是可诉的。如第二个案例即是。
四、关于提高存款准备金率的法律责任问题
如前所述，提高存款准备金率的行为是宏观调控行为，是具有不可诉性的行为，市场主体难以通过诉讼的途径追究中国人民银行及其责任人的法律责任。这似乎难以保障普通民众的利益。其实不然，宏观调控机关不但要承担相应的法律责任，还要承担比法律责任更重的责任——政治责任。所谓政治责任，就是要求官员(我国称领导干部)的行为必须合理、合目的性，其政策必须符合人民的意志与利益。如果决策失误或领导无方，造成严重后果，虽然官员本人并没有违法，也不受法律追究，却要承担政治责任，要受到选出它的机关——国会，在我国是全国与地方各级人民代表大会——的质询、弹劾或通过“不信任”案。宏观调控权是宏观调控机关为维护社会公共利益、调控宏观经济运行的一种职权，其作用之巨，影响之深，为一般行政行为所不能企及。如不建立政治责任，则可能造成责任的缺位，进而对宏观调控越权、滥权以及怠于行使等不法、不当行为软弱无力，以至于无法制约。如果建立了政治责任机制，假设调整存款准备金制度等一系列金融宏观调控调控措施连续失误，就有可能导致中央银行行长甚至本届政府首脑的“引咎辞职”，虽然中央银行行长和政府首脑并没有违法。
此外，需要说明的是，我国《宪法》中的质询与询问，对行政机关的规范性文件的审查，罢免和撤职，以及《宪法》和《立法法》中规定的“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”、全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，这些责任也是宏观调控机关违反法律行使宏观调控权应承担的法律责任。又如，行政机关内部的行政处分，对于违法行使宏观调控权的有关人员也是适用的。我们在构筑新型责任机制的同时，别忘了充分发挥已有机制的作用。
五、关于提高存款准备金率的责任追究机制问题
当中央银行承担政治责任时，就不适用行政诉讼机制了，而应该适用政治责任的特殊追究机制。如最高权力机关的监督和责任追究机制、行政机关内部的层级监督和责任追究机制、人民自己的监督和责任追究机制。在我国，所谓最高权力机关的监督和责任追究机制，即如《宪法》规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，全国人大通过对国务院的制约可以间接制约中央银行。所谓行政机关内部的层级监督和责任追究机制即国务院对中国人民银行的监督。如我国《宪法》规定，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，可以作为人民对中央银行宏观调控权的监督和责任追究机制。所谓人民自己的监督和责任追究机制，即如我国《宪法》第35条规定的中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，以及第41条规定的中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。
此外，还需要建立对中央银行的货币政策制定的特殊的复议制度。这一制度类似于，但不同于行政复议制度。受控主体对于中央银行的宏观调控决策(即货币政策的制定)违法或不当时，可以请求中央银行再行做出决策。中央银行是唯一的宏观调控复议机关，它可以根据情势，对因具有明显重大瑕疵或具备法定无效情形的货币政策宣布无效；对欠缺合法要件的货币政策进行事后补救，从而使违法的货币政策因补足要件而成为合法的货币政策，继续维持其效力；对违法的货币政策予以撤销，使其不发生效力，或消灭已发生的法律效力；对合法的货币政策，因事后形势的变迁，而调整、改变货币政策的内容或者消灭其效力。至于中央银行是否进行宣告无效、补正、撤销、变更或废止，完全是中央银行的自由裁量权。对货币政策复议不服的，不能向人民法院起诉。这是由货币政策制定的重大性、专业性等特征决定了的。只有建立货币政策复议制度，才能为受控主体多一些监督与救济的途径。这并不是一个形同虚设的制度，该制度凭借宏观调控行为的重大性对新闻媒体以及公众的广泛影响能促进宏观调控机关慎重行事。
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