社会救助筹资及经费管理模式的国际比较，本文主要内容关键词为：管理模式论文,经费论文,社会救助论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会救助项目的筹资和经费模式影响着社会救助项目的选择，影响着社会救助项目的可持续性，也影响着社会救助项目对穷人的救助效果。各国的社会救助筹资安排差别很大，但都是根据本国的实际情况而做出的制度安排。通过比较各国社会救助的筹资和经费管理模式，可以为我国的社会救助制度在此方面的制度发展提供有意义的参考。
一、当代各国社会救助的筹资模式
各国社会救助的经费来源问题主要包括两个方面，一是社会救助的资金来源，二是各级政府在社会救助筹资中的责任分摊。
（一）社会救助资金来源的模式变革
社会救助的资金来源在各个国家存在不同程度的差异。但一般来说，都比较强调政府的责任，主要是由政府出资，只有少数一些国家的资金主要来源于社会。个人无须为之进行直接的缴费，只要符合最低生活保障的标准，就可以无偿地享受政府提供的最低生活保障金，一直到脱离这种最低生活状态为止。归纳起来，社会救助的资金来源主要有以下几种。(1)有些国家比较强调国家的责任，其社会救助的资金主要由政府财政支出。例如，在丹麦，用于最低收入保障的救助支出，一半由国家预算承担，另一半由地方政府支出；在荷兰，国家负担90%的支出；在英国、爱尔兰等则100%由国家负担；在日本，救助所需资金也全部由财政拨款。(2)有些国家，如德国，政府和慈善机构负责救助资金的1/3，另外2/3的开支则采取一种“社会自治”的形式，由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担。(3)有些国家，如新加坡等，由政府通过公共援助计划对公民实施生活社会救助，同时社会团体也通过各种基金对贫困家庭给予一定的经济补助（钟仁耀，2005）。
Subbarao(1997)对发展中和转型期国家的社会救助财政体制进行了系统的研究。他认为，这些国家的社会救助的财政来源可分为内部来源和外部来源，内部的财政来源主要包括一般性税收，工资税，特种税以及国家收回的各种“欠款”。各种资金来源方式各有其特点和利弊。
1.社会救助资金的国内来源
社会救助资金的国内来源主要来自政府税收，但各种不同的税收方式对社会救助的资金来源有不同的影响。首先，多数国家社会救助的资金来源于累进制的税收。但在发展中国家和转型国家，税收的增长却受到国家税收管理能力的限制。因为，在这些国家，政府很难在进行再分配性税收的同时，不干扰到经济的自然运行。另外，这些国家中的各种政治经济因素也会对累进性税收的增长造成抑制。如果社会救助项目是通过总的累进性税收来筹资，当财政状况紧张或预算上出现限制时可能会导致社会救助项目最终要靠财政赤字来融资。由此所导致的通货膨胀可能会使穷人的利益遭到损害。此外，累进性税收还会对劳动供给和投资行为产生影响。
其次，一些国家将工资税作为社会救助项目的一项重要财政来源。但是，工资税是一种针对劳动的税收，因此会导致单位生产成本的提高，降低企业的竞争力。它也会对穷人造成不利的影响，因为穷人徐了自己的劳动之外，没有其他的资本。从长期效果来看，工资税会导致劳动被替代，促使雇主削减雇用量。这带来了一种恶性循环：对就业进行征税使得对劳动力的总需求降低，从而引发失业，而失业又使得社会救助面对的需求增大，从而对税收造成更大压力。
再有，有些国家的社会救助项目将特种税作为财政来源。征收特种税时，政府要决定是只对非救助人群（只包含非贫困群体）收税，还是对整个的人口收税（包含了贫困人群）。在印度的一些城市，政府将就业税作为其就业救助项目的财政来源。摩洛哥对赌马活动进行征税，来为社会救助项目提供财政支持。巴拉圭将赌博税作为其救助项目的资金来源。这些税收模式使得资源得以再分配，具有一定的公平性。但是如果社会救助项目完全依赖于特种税这种筹资模式，项目的管理负担将会变得很沉重，因为这种税收机制过于复杂。此外，在一些国家，穷人在进行彩票和赌博活动的人中所占的比例很高，因而对这些活动征高额的税收一方面会损害穷人的利益，另一方面在政治上也不利于穷人对政府的支持。
此外，社会救助项目也可以通过被救助人群的“自助”活动来筹资。例如，一些亚洲和非洲国家所举办的公共就业项目，就体现了被救助者通过自身的工作活动为社会救助项目的财政做出贡献的模式。一些非洲国家的公共就业项目免费使用项目参加者的劳动力，有的则要求被救助者贡献一部分土地。这种社会救助模式常常不能确保被救助者所作的贡献会从救助项目中得到相应的回报，因此这种模式对低收入者群体的公平性存在问题。
还有，使用者收费（简称使用费），也可以成为维持项目和弥补项目成本的重要资金来源。如果使用费被用于拓展服务或改善服务质量，将会使穷人受益。使用费对项目的财政影响取决于服务使用者对所提供服务的需求弹性。如果使用者对服务的需求是有弹性的，使用费的增加会导致服务使用的减少，相应项目的财政收入也会减少。相反，如果使用者对服务的需求是没有弹性的，使用费的增加则不会导致使用者明显地减少对服务的使用，但是由于其收入数量是一定的，将不得不减少对其他商品的消费。因此，使用者最终得到的总的福利水平将是下降的。如果设计得当，使用费会成为一种激励机制，降低资源的浪费，提高资源的有效利用。此外，在实行使用费的同时，通过对服务需求量的观察，决策者还可以了解到不同的群体对各种服务的需求水平。总之，使用费是弥补项目成本的一个重要财政来源，但它不能自动带来救助项目有效性的提高。使用费的制度设计是很关键的，例如，决定由谁来负责收取费用，怎样运用使用费，使用何种激励机制等。
最后，有些国家通过财产出卖来为社会救助项目筹资。对于拥有大量公共自然资源储备的国家以及推行计划经济的国家，财产出卖的筹资模式是具有可行性的。比如，在俄罗斯，社会救助项目的财政来源中有10%是来自私有化收益和国有企业的资产出卖。但是，这些资产的实际价值，因为迅速的通货膨胀而有所降低。另外，财产出卖这种筹资模式所存在的一个问题是，它只能提供一次性的，而不是连续性的资金来源。因此，如果财产出卖是社会救助项目的唯一的筹资模式，将不能确保救助项目的持续发展。
有些国家还采用了其他一些筹资策略，比如减少政府的其他支出来支持救助项目。作为一种支出行为，社会救助活动需要考虑如何最优地利用资源的问题，对各种筹资模式的成本进行评估是很必要的。另外，在对增长人力资源的长期投资与对社会救助项目的短期投资间，决策者经常需要进行权衡与选择。而事实上，社会救助项目可以对经济发展起到补充的作用。比如，一个设计合理的公共就业项目，不但可以创造出社会价值，还可以促进经济的增长。针对穷人的现金转移支付，对于保证改革的顺利进行，帮助穷人渡过社会转型期，获得改革的政治支持，是有一定的积极作用的。而管理不良的救助体系的成本亦会很高，最终可能需要透支来保证项目的财政来源。如果财政赤字被货币化，其所带来的通货膨胀最后会对穷人的利益造成很大程度的损害。拉丁美洲在80年代的改革经验，证明了通货膨胀产生的巨大危害。总之，社会救助项目的经费管理方式会对穷人产生重大影响。
2.社会救助资金的外部来源
社会救助项目还可以从外部筹资。捐赠资金在亚洲，非洲和拉丁美洲的很多国家的社会救助中都发挥着重要作用。但过度依赖国外的捐赠，会降低国家依靠自身的资源实施救助的动力，外部资金会被当作国内资金的替代物，不利于本国再分配性税收的施行。
Subbarao(1997)提出了4个主要发现：第一，非洲和亚洲的发展中国家的社会救助项目大都依靠于国外的食品和非食品资助。许多亚洲国家（特别是印度和孟加拉国的）救助项目，都是以外部资助为主，以国内税收作为救助项目的财政来源的补充。第二，很少有国家将特种税作为社会救助的财政来源，（印度的就业税是较少见的特例）。第三，转型期国家的社会救助项目，大多数是依赖于一般性的税收，特别是依赖于国家和地方政府的预算。迄今为止，外部资金对于这些国家的救助项目的意义不大。第四，所有公共就业项目，大都要依赖于一定的国外的食品资助。许多非洲国家的公共就业项目，都接受了国外的食品或非食品资助。非洲国家的社会救助项目的80%～90%的支出都依赖于外部资助。在拉丁美洲国家，外部资助也是社会救助的一项重要的资金来源。但是，在拉丁美洲国家，外部资助针对的不只是贫困国家，一些中等收入的拉美国家也获得了相当高比例的外部资助。墨西哥是唯一完全依赖于内部资金的拉美国家。有关社会救助年支出和国家贫困线下的人口比例的数据显示，居于贫困线下的人口比例越高的国家，平均的救助支出也越高。外部资金对于拥有较大数量贫困人口的国家是很重要的。但是，对外部资金的过度依赖（非洲社会救助的财政支出的88%，拉丁美洲社会救助的72%的总财政支出要依赖外部资金），使得这些国家的社会救助必须面对外部资源的波动，因此降低了社会救助项目的稳定性。内部筹资模式也有它自身的优缺点，它依赖于国内的资源，有利于保持国家在项目中的自主权和项目的可持续性。但是，在这种模式下，国家只能依靠国内的稀缺资源，必须在资源投入的长短期目标上做出选择。此外，救助项目中的资助者数量会影响救助项目效果。在资助者数量较多，但是各自的资助贡献比例较少的情况下，协议的达成和资助的分配都比较困难。相反，在资助者的数量较少，但各自的贡献比例较大的情况下，项目的经费管理会更容易操作。
总之，因为社会救助项目的对象是穷人，最好的筹资方式是具有再分配性性质的税收。需要注意的是，任何性质的税收都会对经济的自然运行造成一定的影响。如果不加限制地增加税收来为救助项目筹资，会对经济造成不良影响，由此对穷人利益造成的伤害，可能会超过救助项目给予穷人的福利。建立在国内筹资体系上的社会救助项目的运行效果，非常依赖于国内政府是否能有效地收取税收。
从理论上说，社会救助的资金来源如图l所示。
图1 社会救助的资金来源
资料来源：Subbarao et al.(1997).
在各国的制度实践中，研究发现：首先，许多发展中国家的社会救助严重依赖海外援助。非洲国家80%～90%的社会救助开支，拉美地区约70%的社会救助资金，来自于海外援助。亚洲国家的许多社会救助项目，其主要资金来源是国外的粮食援助和其他援助。过于依赖外部资金，危及社会救助项目的可持续性。其次，通过开征特别税来筹资的国家很少。这种模式比较有名的例子是印度的就业税(Subbarao et al.,1997)。换句话说，在主要依靠国内资金的国家，通过一般税即通过政府预算拨款的方式筹资，占了主导地位。
（二）各级政府的社会救助筹资责任
各国社会救助项目的筹资责任，大体上有三种方式：一是全部由中央政府负责，比如英国、捷克；二是中央政府和地方政府共同负担，比如比利时、荷兰；三是全部由地方政府负责，比如挪威。当然，中央政府和地方政府共担的比例以及具体方式，视各国情况而定（参见表1）。而且，同一国家的不同的社会救助项目，特别是基本社会救助与临时救助项目，筹资模式也可能有所差别。
1.全部由中央政府负担
在全部由中央政府负担的情况下，中央政府经费负担的办法，主要有两种，一种办法是，中央政府以一种类似实报实销的方式，对所有收入低于贫困线的家庭提供社会救助。另一种办法是，中央政府将救助预算拨付地方，由地方政府根据具体情况向困难户提供救助(Alderman,1998:3)。
2.中央和地方共同分摊
在许多国家，特别是实行联邦制的国家，社会救助的筹资责任通常由地方政府和中央政府分摊。这种模式是一种相对比较流行的模式。这种模式中的关键问题是如何根据各地财力的不同，确定比较合理的分摊比例。许多国家的各级政府根据其财政能力就政府间的转移支付达成协议，以保证社会救助预算资金到位。
3.全部由地方政府负担
从理论上说，由地方政府负担社会救助资金有利于鼓励地方政府对社会救助进行有效的管理。但在许多情况下，在需要社会救助的人群较密集的地区，地方政府的筹资能力反倒比较有限，因此单纯由地方出资的安排，往往会导致社会救助资源与社会救助需要之间的不均等分配。在地方承担社会救助资金的情况下，各地的贫困家庭受到不公平的对待，而不是一碗水端平。比如，Milanovic(2000)的研究表明，在拉脱维亚，仅有1.5%的人口获得了政府的社会救助，而且社会救助的分配是不平等的。首都里加之外的城市家庭受到了“歧视”。在社会救助资金由地方负担的情况下，不同地区的贫困家庭，即使基本情况相同，社会救助待遇却不同。换句话说，获得什么样的救助待遇，取决于他们是哪地方的人(Milanovic,2000,p.24)。
（三）中央政府社会救助资金拨付的方式
中央政府承担的社会救助资金，在拨付给地方政府时，一般有三种方式：
1.按人头拨款
中央政府根据救助对象的人数，按规定的救助标准把救助资金拨付给地方政府。此种方式又可分为两种类型：一是开放式。即中央政府负担所有与救助项目相关的费用。这种办法，可能使地方上的社会救助机构想方设法扩大救助面而不顾成本。而中央政府的对策是制定严密的管理规定，加强对项目的监督和审计。二是封闭式。中央政府规定一封顶线，超出部分概不负责。这种办法有利于促使地方政府节约开支，但可能使某些符合救助条件的救助对象得不到应有的救助。
2.一次性拨款
中央政府将救助资金一次性划拨给地方政府。有两种做法：一是无条件拨付。中央政府并不对经费的使用提出特定的要求，地方政府可自行支配这笔资金。二是有条件拨付。中央政府规定预算拨款只能用于社会救助，专款专用。
3.配套拨款
中央政府拨款与地方政府的救助资金相配套。此种方式也有两种类型：一是开放式。中央政府对地方政府的各项支出都配套提供资金。对于中央政府来说，这相当于无底洞。二是封闭式。中央政府根据一定的比例提供配套资金，并设置封顶线。这种办法要求精心设计配套比例和配套封顶线，以便有效控制地方政府的行为(Neubourg,2002)。
（四）应当注意的问题
1.中央政府在社会救助筹资中应承担较大责任
如何合理地分摊社会救助的筹资责任，直接影响到社会救助目标的实现。在这方面，转型国家的经验教训特别值得注意。转型国家的社会救助筹资体制普遍经历了一个分权过程，即把社会救助项目的筹资责任下放给地方政府。在中央政府把社会救助项目的筹资责任交给地方政府的情况下，地方的财政压力增大了。同时，中央政府的预算危机又迫使中央政府收回财权，结果导致社会救助项目筹资落空，从而影响了社会救助项目的可持续性和活力，并导致了地区之间的不公(Subbarao et al.,1997)。
从理论上说，为了使各地能够因地制宜提供切合本地区实际的社会救助项目，社会救助项目筹资责任应当下放。但是，在现实当中，地方分责的作用却非常有限。在一些国家中，筹资责任下放导致为穷人提供的服务项目资金严重不足。问题在于，筹资责任下放要获得成功，税收权力和财政分配权力也要跟着下放，才能保证社会救助资金到位。但是，在地方经济发展差距比较大的情况下，富裕省份无疑将获得更高的财政收入，从而导致富裕地区的社会救助有比较宽裕的财政来源。但另一方面，贫困地区却有更多人的需要救济。结果，富裕地区社会救助预算压力较小，而贫困地区社会救助预算吃紧。因此，全国性的社会项目如果要在地区差别大的情况下取得成功，就必须进行某种形式的财政再分配。
2.建立合理的政府间转移支付体制
为了保证各级政府特别是贫困地区的政府有足够的资金用于社会救助事业，必须改进政府间的财政拨款体制。由于贫困地区难以筹措社会服务项目所需的资金，因此，合理的政府间转移支付，就显得尤为重要。从原则上说，合理的政府间转移支付，主要有以下几项要求：一是要保证社会救助所需的资金。特别是，要加大中央财政的转移力度，保证经济水平相对落后的广大中西部地区有足够的预算资金，满足当地的社会救助事业的需要。二是要制定明确的、客观的标准，明确中央政府向地方政府提供转移支付的条件、规模、方式，保证中央政府转移支付投向确实需要转移支付的地区。政府间转移支付要想有效，必须满足两个条件。第一，应当明确，哪些人可以获得救助，可以获得什么救助，并且对此有严格的管理措施。为此方能避免政府部门之间互相推诿。第二，在中央政府的政策变动使各级政府特别是地方政府的财政状况发生改变的情况下，能够及时对各级政府之间的财政责任进行相应的调整(OECD,1999)。三是要从制度上鼓励地方政府开源节流。不少地方政府本身收入不多，年年靠中央财政转移支付。中央政府在设计转移支付方案时，要注意避免使地方产生依赖思想。否则，地方政府成天依靠中央政府的转移支付，而不去努力增加财政收入(Subbarao et al.,1997)。四是基层应承担一定比例的配套资金。在救助资金全部或大部由中央承担的情况下，基层可能因此夸大本地区的贫困程度，以便提高中央拨款的比例(Alderman,1998)。由于信息不对称的原因，中央政府对此难以进行有效的监管。为了使基层遵守财经纪律，规定基层提供一定的配套资金，是必要的。
二、当代各国社会救助的经费管理模式
社会救助的经费管理在社会救助制度中是一个重要的方面。在这个方面，所有的国家面临的最重要的问题是中央和地方的关系问题。但是具体的制度安排非常复杂，不同的国家有不同的安排。从中央政府和地方政府的事权和财权的划分上来看，主要有以下几种：中央政府集中管理型。如英国、澳大利亚和新西兰等国，均由中央政府确定社会救助标准并负责具体管理，并由中央财政拨款。地方政府管理型，日本、瑞士、瑞典、芬兰和挪威等国，一般由中央政府制定社会救济标准，由地方政府根据具体情况进行实施。中央和地方政府分层管理型，法国、美国和卢森堡等国家实行这种体制。如法国，中央政府制定最低社会保障线制度并负责管理，部分专项救助由相应的社会机构统一管理，资金来源于中央政府及各种缴纳费用；其他非现金救助由地方政府出资并负责管理（阮凤英，2004）。以下分别分析这几种模式的特点和利弊。
（一）中央集中管理模式
中央集中管理模式是指由中央制订规则、提供资金和进行管理。实行此类模式的国家主要有英国、澳大利亚和新西兰等。在这几个国家，不同的社会救助项目之间的衔接配合比较好，整个救助体系内部的协调性较强。统一的资格标准使得社会救助体系更容易管理，成本也更低。该模式的救助体系还具有决策上的一致性，和管理上的公平性等优点。相反，社会救助的地方化常常不利于救助事业的发展以及满足穷人的需要。从社会救助的历史发展来看，只有当救助事业在国家的统一领导下，社会的弱势人群才能够获得最大的利益。地方政府通常欠缺很强的自主性，并没有足够的财政能力去采取有效的救助行动。同时，无论是在技术水平上，还是在管理能力上，地方政府与中央政府相比都有一定差距(Gilbert,1998)。
（二）地方政府管理模式
支持地方管理模式的人则认为，与中央型救助管理体系相比，社会救助项目经费管理的地方化，可以使项目更能适应各地区的需要和财政能力。地方性的社会救助可以更好地满足个人的需要。地方政府通常比大的中央政府更了解自己地区的问题，对地区居民的特殊需要更为敏感。此外，在地区进行试点的风险要小于在全国推行救助改革试验，如果地区试点的改革是失败的，并不会对整体的社会救助造成重大的影响。一个地区的失败经验还可以成为其他地区的前车之鉴。除了成本较低的优点之外，地方政府管理的社会救助项目的透明度比较高。把社会救助的财政权移交给地方政府的国家，包括奥地利、西班牙、瑞士等。
从理论上讲，由地方进行经费管理的优势在于，能够确保救助金可以得到最有效的使用和最准确的发放。因为，在经费管理地方化的模式下，地方政府有更高的动力，去对抗所有的现金形式的保障体系中普遍存在的道德风险。在社会救助中所谓的道德风险，是指被救助者及其家庭更加愿意依赖救助而不愿通过再就业来改善自己的处境。为了预防道德风险的发生，社会救助有一套专门的管理机制，去对抗福利依赖的问题。这些机制包括家计调查和工作审查。家计调查是确保申请救助的个人或家庭必须是在某种特定的情况下无法依靠自己的能力去保证最基本的生活，只有在这种情况下才能接受救助；工作审查是被救助者要履行一些责任，例如积极寻找工作才能接受救助。
申请人是否属于困难状况或者拥有被救助的条件，必须由社会救助的管理者来决定。但是受到一些因素的影响，管理者并不总是严格地执行这些审查规定。比如，当救助工作者在进行家计调查或工作审查的时候，因为会触及到被救助的隐私和生活，常会引起被救助者的不满，甚至引发冲突，从而加大调查的难度。此外，对申请人所进行的家计和工作调查，有时可能需要花费很多的时间，管理者不得不减少其他重要的管理活动的时间。因此，出于时间成本的考虑和受到调查难度的影响，救助工作者可能会减弱对道德风险的控制(OECD,1998b)。而地方化的经费管理模式会对道德风险的控制产生积极的影响，因为在该模式下，地方政府需要独自负担救助的支出，出于成本控制的考虑，会对各个申请者和被救助者的生活和工作状况进行更认真的调查。
财政责任地方化会对救助者数量的控制以及约束救助成本起到很大的作用。具体来说，财政责任地方化在这方面的管理效果主要体现在以下三个方面：首先，由于地方机构独自担负救助的成本，地方救助机构会对社会救助的申请进行更加严格地评审；其次，对正在接受救助者的欺骗行为进行更加严厉的监控预防；再次，更加积极地引进培训和再就业等措施，帮助被救助者离开社会救助(OECD,1998b)。一般来说，如果社会救助的支出完全是由地方财政担负，以上各个方面所取得的成效，无论是对欺骗行为的控制，还是帮助被救助者重新就业所节省的成本都是归于地方政府。因此，在地方化的经费管理模式下，地方政府最为有动力去控制成本和实施一些积极的救助措施。相反，如果财政完全由中央政府负担，以上的措施的所有收益都归于中央政府。如果财政由几级政府共同负担，这些成果也将会被各级共享。
地方化的模式及其动力取决于各个国家的特定情况。近年来，一些发展中国家和转型国家都采用了将公共管理和公共财政地方化的做法。例如，很多拉丁美洲和亚洲国家在改革过程中，社会福利发展都出现了地方化的趋势。在中国，改革开放以后社会福利的资金供应及管理也突破了过去中央集权的计划经济体制，实行了地方化的管理模式。这些国家的地方化的改革，部分上反映了中央计划型经济的解体对社会福利事业所造成的影响。实际上，社会救助的地方化内部蕴含着很强的矛盾。它一方面要求在国家层面，中央政府要有很强的管理水平，来从整体上推动地方化的进程，另一方面，它又要求地方要独立于国家，不依赖于中央。当中央政府将救助管理权力移交给地方政府时，管理机制会变得更加复杂。因为在地方化的过程中，确保各地方的社会救助项目有统一，协调的目标，政府管理的难度会随之加大。
在进行救助财政体制的改革过程中，有的国家在给地方政府更大的自主权的同时，减少了中央对地方的财政支持。在这种模式下，国家将社会救助责任转移给地方政府，也增加了地方所承受的财政压力。在财政收入水平最低的地区，社会救助的要求也最大，地方政府却无力提供适当的救助。而在财政地方化的过程中，经济条件好的省份，无疑会征收到更多的税收。无论是在发达国家还是发展中国家，各级政府间的财政能力都存在很大差异。比如在哥伦比亚，其首都波哥大的人均税收额是其他小城市的十倍。因此，当地方经济状况差别较大时，要确保社会救助项目在国家内部各个地方都能得以有效实行，一定的再分配是必要的。否则，地方化会成为富裕地区脱离国家整体的社会救助的一种方式，导致国家救助的公平性的降低。迄今为止，地方化所取得成果还比较有限，在发展中国家，针对穷人的救助资金还非常不足(Bird,Slitvack,1995)。尤其是在较贫困的地区，这一问题更为严重。贫困地区利用地方税收提供社会服务的能力较差，政府间的财政转移就对其特别重要。通过改善政府间的财政转移体系，可以使贫困地区的地方政府拥有更多的资金进行社会救助。
另外一点需要注意的是，地方政府在接受中央政府财政转移支付的同时，很有可能降低自己征收税收的努力水平。对于地方政府而言，接受中央的拨款明显比依靠自己的力量来为救助项目筹款更加容易。因此，在对地方进行转移支付的同时，还需要引入激励机制，保证地方政府在征集税收和救助支出上履行其应尽的职责。现在，大多数的地方政府只能征收到有限的税收，并依赖于中央政府的转移支付。地方政府每年征收到的税收数量都不太稳定，这种不确定性影响了地方支出Subbarao(1997)。建议，应当给予地方政府地方税率的决定权。这种权力可以使地方政府更灵活地征收税收，资助更多的社会救助项目。同时，这种模式也可以使中央政府实行结构更合理的转移支付，不影响地方政府经费管理的积极性。有一些将税收地方化的国家，例如，巴西和印度，已经将一些主要的税基的决定权赋予地方政府。巴西，将总的增值税的税权交给各州。属于前苏联的一些国家，亦将个人所得税的征税权交予地方政府(Bahl,1994)。
成功的社会救助地方化，既需要救助支出地方化，也需要税收地方化。但是地方政府进行“合理税收”的努力并不是都取得了良好的结果(Bahl and Linn1992; Bird,1986)。地方政府所征收的税收，特别是在发展中国家，常常是低质量的，这种低质量的税收对经济造成了很多不利的影响。税收地方化的合理性在于它可以优化资源的分配，但如果社会福利资源是通过扭曲经济而获得的，将会对效率和经济发展造成不利影响。这个问题在经历结构转变和市场改革的国家中尤为突出，它增加了社会救助项目地方化的难度。
总之，救助管理中央化与救助管理地方化这两种模式，都有各自的利弊。一方面，当社会救助实行中央化的经费管理时，救助机构具备更大的规模，能够垄断服务的提供，取得规模经济的效果。这种模式下的救助机构，拥有更加充足的财政资源和专业技术去满足被救助者的需要，并且有较强的能力应对变化的政策环境。但是，对于地方的救助管理机构来说，因为不用负担任何成本，救助管理的动力就不足。另一方面，在救助管理地方化的模式下，因为救助机构规模较小、地方政府独自负担财政与管理成本，财政责任会很清楚，地方救助机构进行管理与节制成本的动力会更强。地方的救助机构会有更高的动力去进行改革，最大程度地满足被救助者的利益。但是因为成本由地方政府独自负担，财政的稳定性会下降。如何在救助机构的规模与效率之间达成一种平衡，在中央与地方之间进行更加合理的责任分担和财政安排，是摆在各国社会救助改革面前的一个难题。
一些专家提出(Pfeil,1994)，有关社会救助的国家与地区的责任的争论，表面上集中在这两种财政模式透明度和效率上，实质上关注的是政治权力的分配和如何节制支出，而不是如何更加有效地管理社会救助。
（三）中央和地方政府分层管理模式
除了中央集中管理模式和地方管理模式之外，还有一种社会救助的模式是由不同级的政府共同分担财政责任。例如在瑞士和加拿大，各级政府根据各自的财政能力，在资源转移问题上达成协议，共同负担社会救助的财政。这种模式的优点是，充分考虑到各级政府的财政能力，使一些财政能力不足的政府，不必在浮动或其他的脆弱的税基上，征收大量的税收(OECD,1999)。
但是，这种模式的缺点在于，当有一定数量的政府部门参与进入社会救助的管理时，就有可能产生成本转嫁现象。所谓“成本转嫁”，是指一个救助管理机构采取措施使得救助责任转移到其他的机构，但最终并没有从实际上解决被救助者的基本问题。成本转嫁会发生在政策制定层面和政策执行层面：在政策制定层面，一些政府部门修改他们的项目政策时，会使得一些原属于其管理范围内的救助责任转移到其他政府；在政策执行层面，项目管理者会通过一些办法将被救助者推给其他的社会项目。成本转嫁的问题在联邦制国家尤为难以解决，有关救助政策的协议很难达成。在OECD国家，社会救助工作者将被救助者推向病残保险和失业保险的成本转嫁现象非常普遍(OECD1998,1998a)。例如在瑞士的社会救助管理过程中，有的地方政府通过一些方法使被救助者具有可以接受失业保险的资格，或者帮助年龄大的被救助者申请残疾保险。通过这些方法，地方的救助支出得以减少，但代价就是增加了保险体系的负担。
在联邦制国家，当救助责任由不同级别的财政部门共同负担时，其他形式的成本转嫁也会发生。例如，在对移民的救助中，移民的流出区与流入区政府之间有时候不愿对有关移民的信息进行共享，以此来转嫁对移民的救助成本，这造成了一种贫困的跨地区迁移的现象。在很多国家，例如瑞士和加拿大，都存在移民的贫困迁移问题。在瑞士的社会救助中，如果被救助者在不同地区间进行迁移，由地方政府支付被救助者的转移成本(Eardley et al.,1996)。一些居住在较小地区的被救助者为了得到更好的救助支持和服务，并使自己的隐私得到更好的保护，经常选择迁移到大的城市居住。以瑞士最大的城市苏黎世为例，一年之中流入该地的被救助者是流出的被救助者的3倍。如果这些大城市对流入该地区内的社会救助对象担负全部的财政责任，将会面对沉重的财政和管理负担。所以，瑞士建立了财政转移机制以保证救助资金从被救助者的流出区转移到流入区。在1995年以前，如果社会救助者在某地区接受救助的时间没有超过2年，那么这个地区可以从该被救助者以前居住的地区获得头两年的救助金的返还。在接下来的8年里，救助金的支付责任在救助者现在的所在地区，与其原来的地区之间平均分配。从1995年以来，救助规定有所改变，要求被救助者所在的原来地区在其接受救助的前两年里负有全部责任。在此以后，救助责任由其现在所在的地区全部负责。这种财政转移机制有利于被救助者的接收地区，维系它们的社会救助体系，继续运转其原有的社会融入项目。如果没有这样的资金流动，被救助者的接收地区无法承受大量的流入的被救助者所带来的财政压力。不过，这种财政转移体系的管理负担亦是很重的，需要被救助者现在所在的社区通报其现在所在的州，现在的州通报原来的州，原来的州通报原来的社区，在这些管理单位之间进行救助信息的沟通。在加拿大，虽然也普遍存在移民的贫困迁移现象，但是因缺少这种财政转移机制，常常导致社会救助项目管理的紧张和冲突(OECD,1999)。
总之，财政分担的模式要想取得成功，必须有两个前提条件。第一，有关救助对象和救助标准的规定必须十分清楚，并得到严格的管理，不会出现政府之间互相推卸救助责任的现象。第二，这种体系必须能够应对某个政府部门修改政策，而影响到其他政府部门的财政状况的情况(OECD,1999)。在政策变动导致各部门或各级政府财政责任不平衡的情况下，必须确保必要的资金流动，避免政策制定和管理中的成本转嫁问题。
最后，关于什么是最优的社会救助的经费管理模式，要依据国家的具体情况而定。不同的社会救助经费管理体系会适合于不同的国家。对于地方经济差距很大的国家来说，实行地方筹资，并且以地方官员的意志来决定救助金给付的救助体系是不适合的。因为单纯依靠地方筹资，该国内的贫困地区的政府将只有很少的资金来救助他们的穷人，甚至将贫困家庭排斥在救助体系之外。这使得国家中最需要救助的人，反而获得的救助会最少。在地方收入差距较大的国家实行地区化的财政和管理体系，会导致各地穷人接受救助的可能性以及所得到得救助金数额不同，妨碍地区平等。地区收入差距大的国家，更适合实行一个中央筹资和由国家统一制定救助资格的体系，以保证地区平等。另一方面，同样的地方化体系却可以在一个地方差异很小的国家发挥较好的作用。在地方人均收入较为平等的国家，地方化的救助体系就不会造成各地穷人被救助的机会不等的问题。因此，相同的社会救助经费管理体系，在不同的国家或背景之下会产生非常不同的效果(Braithwaite,2000)。
三、小结
社会救助的筹资模式和资金管理模式是社会救助制度能否有效运行和发展的关键性环节之一。世界各国在此问题上做出了有益的探索。各国的经验都值得我们关注和借鉴。从各国的经验看，解决这一问题的关键一是处理好政府与社会的关系，即如何建立一种在政府主导下的社会参与模式和机制。二是处理好各级政府之间的权利与责任的关系。从我国和其他各国的经验上看，在当前的社会条件下，处理好后一方面的关系，即各级政府之间的权利与责任的关系对于社会救助项目的正常运行与发展的意义更为重大。各国的经验告诉我们，单纯的中央政府集权模式和单纯的地方政府负责模式都有较大的弊病，而中央与地方的分权分责与合作模式可以在较大程度上弥补上述两个极端的弊病，因此具有更好的适应性和合理性。但是，中央与地方政府的分权分责模式需要建构在各级政府之间制度化的权利和责任体系的基础上，需要有国家的法律体系来加以保障。
在我国，过去计划经济时代实行的是中央集权的社会福利模式。改革开放以后，通过中央政府向地方的放权而建构了地方政府负责的制度模式，并且在1994年分税制的体系中对这一模式加以制度化的规定。然而，随着经济与社会的发展，地方负责制的社会救助和社会福利模式已经难以适应社会救助发展的需要。事实上，我国从新世纪初期以来已经突破了这一模式。近年来中央政府在社会救助和社会福利和其他社会政策项目方面的投入已经越来越大，甚至是如果离开了中央政府的投入，地方的社会救助和其他社会政策事项将难以发展。然而，我国迄今为止仍还没有建立政府间权利与责任的新的制度体系。这将是影响未来我国社会救助制度发展的重要问题之一，也是社会救助、社会政策和公共财政等领域研究者面临的重点问题之一。
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