《东南亚国家联盟宪章》解读，本文主要内容关键词为：东南亚国家联盟论文,宪章论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在东盟（ASEAN）成立40周年之际，2007年11月的东盟第13次首脑峰会上，各成员国首脑签署了一项重要文件《东南亚国家联盟宪章》。这是东盟发展史上具有里程碑意义的事件。从此东盟揭开了新的一页，走向新的阶段——东盟共同体，从一个准国际组织走向真正具有法人身份的政府间组织。
一、东盟宪章的缘起
当今世界已远不同于40年前，东盟正面临新的挑战。首先，新挑战来自于周边大国的崛起，先是中国，继而是印度。两大国巨大的发展潜力和惊人的发展速度使东盟愈来愈感到一种紧迫感、危机感。几乎所有的东盟国家领导人都承认这两国的发展对东盟来说是机遇而不是威胁，但也清楚地意识到，这一形势的发展对东盟也是一个挑战。其次，新挑战来自于亚太经合组织（APEC）。美国一直想以APEC冲淡甚至取代东盟主导的10＋3合作框架。在范围和规模更大的亚太经合组织中，美国正在不懈地推动建立更大范围的自由贸易区目标，这一目标的日益临近，不能不使东盟有被淹没的感觉。再次，由于棘手的缅甸问题，东盟的对外形象受到损害，甚至危及东盟同西方大国的关系，从而也影响到东盟自身的利益。最后，解决越来越棘手的非传统安全领域问题也越来越迫切地摆到了东盟面前。毒品走私、人口贩运、跨界犯罪、疾病传播、环境保护、恐怖主义已经成为东盟面临的新难题。
面对这些严峻形势，东盟领袖们意识到东盟改革的必要性。正如新加坡总理李显龙在第十三届东盟峰会开幕式上的讲话所说，“地区形势发生了急剧的变化，像中国、印度这样的新兴经济体在世界舞台上的迅速崛起；全球化使各国更加相互依赖，更加依赖一个稳定的地区秩序。面临这一新的战略环境，东盟必须将自己转变成一个更有效的组织。我们需要一个更有内聚性的制度框架来管理和掌控我们日益广阔的活动范围。对于东盟，我们需要不同的思维方式”。为了达到这一目的，“东盟宪章就是这一进程的关键一步”①。
制定东盟宪章的提法最早见诸于2004年11月在老挝首都万象举行的第十届东盟峰会所通过的《万象行动纲领》。2005年12月在吉隆坡举行的第十一届东盟峰会上，东盟领袖们就制定东盟宪章以及关于成立讨论宪章内容的名人小组达成了一致，并签署了《关于制定东盟宪章的吉隆坡宣言》。名人小组由10位高级官员组成，分别来自10个成员国。经过一年的工作，名人小组于2007年1月的第十二届东盟峰会上提交了该小组起草的关于宪章基本内容的建议。东盟第十二届首脑峰会讨论了这份名人小组的报告，并发表了两个重要文件，即《关于加快在2015年前建立东盟共同体宣言》和《关于东盟宪章蓝图宿务宣言》。共同体宣言称，要加快建立东盟共同体，深化东盟一体化进程，加强东盟在不断变化的地区格局中的中心地位和主导性作用。承诺到2015年建成以安全、经济和社会文化等为支柱的东盟共同体，建立“更强大、更团结、更具凝聚力的东盟”，以便更好地应对不断变化的地区格局和经济环境带来的各种挑战。宪章蓝图宣言说，“急需赋予东盟法人地位和高效的机制来进一步强化和提高东盟现有的机制化程度”。“东盟宪章使东盟具有更强的机制框架和法人地位，从而成为东盟共同体坚实基石”②。该建议报告在此次峰会上得到了通过，并成立了高级工作组，着手宪章的起草工作。2007年3月，高级工作组在柬埔寨暹粒举行的闭门会议上敲定了宪章的基本内容。2007年11月20日，第十三届东盟首脑峰会正式签署了东盟宪章。宪章共8章55条，构成了东盟具有法律约束力的组织章程。
东盟宪章的诞生标志着东盟将结束松散的准国际组织的地位，以更机制化、更有凝聚力、更成熟的国际组织的面目展现在地区和世界面前。
二、解读东盟宪章的新意
东盟宪章基本上继承了以往东盟制定的基础性、纲领性宣言、条约等文件的基本精神和原则，同时也结合新形势、新挑战为东盟的建设和发展确定了新方向、新要求、新规则和新措施。这里对宪章中反映出的最新内容归纳如下。
1.对东盟组织本身的新定位。东南亚国家联盟从原意讲并不是一个联盟，而是一个协会，是一个松散的、协调相互间关系的多国聚合体，并不是严格意义上的国际组织，充其量是一个准国际组织。最明显的特征是，它不具有法律意义的组织章程，没有健全有力的中央决策和执行机构，没有规范的决策程序，也没有任何对成员国行为的约束机制。宪章明确宣称将为东盟制订一个法律性和机制化的框架，指出东盟是一个具有“法人地位”的“政府间组织”③。宪章也明确规定了东盟发展的方向是将东盟建成具有“同一个愿景、同一个认同、同一个关爱和分享的共同体”，一个“政治上有凝聚性、经济上一体化、社会上负责任的共同体”。东盟的对话国可以派遣大使常驻东盟秘书处所在地雅加达。共同体在其各成员国有权享有特权和豁免权，主要是履行其职能，而成员国要通过立法确保这种特权和豁免权。关于东盟的未来发展方向，一是强调要把东盟建成一个稳定、繁荣、有竞争力和以人为本的共同体，即单一的市场和生产基地，在此范围内实现货物、服务、投资的自由流动。通过互助合作缩小富国和穷国的差距。二是强调促进民主、法治和优化治理，保护人权和基本自由，促进社会正义。三是强调通过对本地区多样性文化传统的进一步认识，尊重不同文化、语言、宗教；同时在求同存异的前提下树立东盟的认同感和共同的价值观。四是强调东盟仍是一个开放的、透明的包容的地区组织，在同大国的合作中，东盟要处于中心地位，作为主要驱动力发挥积极作用。
2.健全了组织机构。宪章为东盟设置了较完善的中央决策和执行体系。最高层是东盟首脑会议，为最高决策机构。第二层是执行、监督和协调机构，包括“东盟协调理事会”、三个共同体理事会（经济、安全、社会与文化共同理事会）和秘书长。第三层主要是办事机构，包括秘书长领导下的东盟秘书处和东盟研究所、东盟协调理事会领导下的常驻东盟代表会员会、三个专业共同体理事会分别领导下的“东盟部门部长级机构”，以及人权机构等。此外，在各国国内还要设置东盟国家秘书处，主要负责协调本国执行东盟决议。这种机构设置克服了原来没有常设的稳定的执行机构的缺点。
3.强化了中央决策机构的职权。作为最高决策机构，东盟首脑会议每年召开两次，负责讨论和提供政策指导，就有关东盟重大问题进行决策，任命秘书长。关于不执行东盟决议、决定，严重违反东盟宪章和基本原则，以及不服从争端处理机制做出的仲裁和决议的事件，要由首脑会议做出决定。这就强化了中央决策机构的功能。同时也强化了秘书长的权力。宪章明文规定，秘书长为东盟首席行政首长，行使东盟首脑会议和三大东盟共同体理事会授权的一切功能和职责，并为它们服务。它由4位副秘书长协助，并对他负责。其最重要的权力是：对所有已批准的东盟活动的执行过程进行协调、推动和监督，向东盟首脑会议提交年度工作报告；参加首脑会议、共同体理事会、东盟协调理事会等会议；参加与对话国的会议，并代表东盟发表观点和立场。秘书长有时也要参加决策程序，这就改变了原来秘书长只是事务性管家的角色。
4.坚持原有决策原则的基础上完善决策程序。宪章重申了东盟原有的决策原则，如协商一致、不干涉内政，以及弹性原则，即“东盟－X”原则。同时完善了决策程序。首脑会议除了就宪章给它所规定的决策事项外，它还要接受秘书长的年度报告和三个东盟共同体理事会提交的报告和建议。首脑会议要就这些报告中所提出的重要事项进行决策。
5.建立了监督和约束机制。宪章规定，东盟要建立争端处理机制。坚持通过协商和谈判的方式和平地解决争端。对于涉及宪章和东盟其他法律文件的应用和解释，要由争端处理机制来仲裁。秘书长有权监督各成员国对东盟决议、决定的执行，有权监督对争端处理机制所做出的裁决、决议和建议的执行情况。如果成员国不能履行有关裁决和决定，那么有关事项将提交首脑会议决定。
6.设立人权机构。东盟决定成立东盟人权机构，但有关条文将由东盟外长会议来决定。
三、对宪章和未来东盟发展的综合评析
通过对宪章的观察和研究，可以得出如下几点结论：
1.传统的东盟结构框架和东盟方式是时代的产物，也是特定地区的产物。东盟方式是东盟在过去几十年实践的结晶，是一大创造。正因为符合当时当地的实际，所以它不仅维系了这个充满多样性的地区组织至今，而且也使该组织在地区和世界舞台上发挥了积极的作用，成为最成功的地区组织之一。随着时代的变化，越来越多的新挑战对东盟提出了越来越高的要求，东盟方式的弊端也越来越凸现，因此老的东盟方式需要更新和改革。东盟的领袖们及时洞察到了这一点，抓住了时机，开始了东盟的重新定位，不失时机地将原来松散的联合体转变成更紧密、更有效和更具法律意义的国际组织。建立在东盟宪章基础上的东盟共同体将是一个质的飞跃。同东盟方式的诞生一样，东盟宪章的诞生也是与时俱进的产物，是东盟的又一大壮举。可以预见，一旦新机制启动运作，必将进一步推动东盟向更高阶段的发展。
2.东盟试图变革求新，但进展有限。东盟领袖们把握住了这种既有连续性又有革新性的过度。宪章针对东盟方式缺乏效率和约束力的弱点重点强化了中央决策机制和监督约束机制。但同时，至今东盟方式中仍行之有效的一些原则在新宪章中仍然得到了保留和继承，比如，协商一致、不干涉内政、和平解决争端，以及透明、开放、包容和弹性的运作方式仍将是东盟的最基本的原则。从这个意义上来说，宪章并没有给东盟注入多少新鲜原则。这就是为什么宪章公布之后，外界对它的评介颇有微词，认为它只是把现行的原则进行了法律意义上的编纂，没有什么新的原则出台。甚至个别东盟成员国对此也抱有疑虑。例如，菲律宾总统阿罗约就担心这个宪章能否在菲律宾国会顺利通过。的确，宪章的正式文本相对于原来通过的名人小组起草的报告是一个退步。在那个报告中，曾提出了一些突破性的原则和措施。如在决策机制中引入了票决原则（可采取简单多数，或者2／3多数）；在约束机制中除了实行监督、劝告、协商以外，还有强制的手段；对于严重违反东盟基本原则的成员国，首脑会议有权终止该国的成员国身份的权利和特权，诸如东盟活动的参与权、东盟机构和会议的主持权，甚至还考虑开除成员国的惩罚性措施。但这些内容在宪章的正式文本中都被删掉了。这显示，东盟领袖们更加看重东盟的团结和完整，避免东盟的分裂。
3.东盟不会照搬他人经验，仍将独立地走自己的路，探索独特的发展模式。例如欧盟已走出了一条从双边合作到地区组织，再到类似超国家组织的道路。人们也常常谈论东盟向欧盟借鉴的话题，也有人说东盟要建立类似欧盟的“东盟共同体”④。其实，东盟在可预见的将来不会也不可能建成有任何超国家倾向的组织。首先，在东盟几乎所有的纲领性文件中，都反复强调“不干涉内部事务原则”，“尊重独立、主权、平等、领土完整和各国国家认同性”⑤。这表明，东盟各国仍然十分珍视和维护主权，不愿放弃和出让任何主权。这样，东盟的中央机构就不可能是一个超越成员国的权力机构，因此也就不是超国家的组织。其次，东盟成员国基本上都是从前殖民地独立后形成的新国家，虽然在法律上形成了主权国家，但作为民族国家的历史极短，有的还面临国家分裂的危险，所以它们的国家主权观念和民族主义相当强烈。因此，东盟国家不可能跳出主权观念的束缚，而走向超国家的发展道路。正如新加坡外长所说，“同欧盟不一样，东盟从未打算成为一个将要求成员国交出某些国家主权的超国家组织”⑥。东盟秘书长王景荣也否认东盟正在沿着欧盟路线前进的说法。他说，东盟可以通过经济一体化进入单一市场，但“不准备效仿欧盟的方式”，“东盟国家倾向于逐步实现经济一体化”⑦。因此，外长们在讨论名人小组的报告时，明确地排除了东盟向欧盟模式（EU）过渡的目标。
4.东盟的运作效率和一体化程度将得到提升，东盟认同感将得到强化。宪章强化了决策机制，增设了职能机构，建立了监督和争端处理机制。毫无疑问，这些举措都有助于提升东盟的工作效率。众所周知，东南亚各国的同质性低，而差异性高，这大大妨碍了东盟一体化的进程。为了提高整体的竞争力，应对来自区外大国的竞争、压力和挑战，东盟必须更加团结一致，加快内部一体化程度。为此，东盟将在几个方面努力。一是尽快缩小富国和穷国的差距；二是实现单一的大市场和产品基地；三是培育东盟共同的价值观，增强东盟共同体的认同感。为了落实这些计划，东盟会采取更加具体有力的措施，从制度和机制上加以保证，比如更加重视东盟基金会作用。
5.加强对内功能的同时继续加强对外的功能。传统上讲，东盟的对外功能一直大于对内的功能。从当前情况看，东盟把更多的注意力放在了对内的功能上，但这并不意味着忽视对外功能。相反，宪章将进一步重视东盟同外部的联系，在地区合作与对话机制中继续发挥在大国间平衡和协调的作用，尤其突出东盟的主导作用。宪章明文规定，“在同区外大国的合作中，东盟要处于中心地位，作为主导力量，发挥积极作用”。在这方面，东盟会继续利用现有的机制，如亚欧会议、东盟地区论坛、东盟＋3、东盟＋1和东亚峰会等，牢牢掌握主导权。
6.人权问题一直是东盟面临的最挠头的问题。缅甸军人政府与民主派的矛盾招致了西方世界的长期制裁，甚至损害了东盟的自身形象和东盟－欧盟关系。在缅甸发生佛教僧侣反政府示威运动后，西方又对东盟频频施压，要求东盟对缅甸军政府施加影响和压力。正值这种政治气氛，东盟不得不将民主、人权等内容写入宪章。宪章规定根据保障人权和基本自由的原则，东盟将建立人权机构。但是该人权机构是何种性质的机构，在多大程度上能对各成员国人权状况实施监督和影响还不得而知，何时能建起这一机构也是未知数。可以预料，该机构不大可能起到实质性的监督作用，充其量是一个咨询性机构和协调性机构。
注释：
① Opening Plenary Remark by Prime Minister Lee Shien Loong atthe 13th ASEAN Summit,http://nanyang.xmu.edu.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=3225.
② Cebu Declaration on the Acceleration of the Establishment of anASEAN Community by 2015,http://www.aseansec.org/19260.htm.
③ 本节所有引文见于东盟宪章原文，东盟秘书处网站，http://www.eseansec.org/21069.pdf。
④ 陆建人：《揭开中国和东盟新篇章》，《求是》2003年第11期。
⑤ Kuala Lumpur Declaration on the Establishment of the ASEAN Charter,Kuala Lumpur,12 December 2005 http://www.aseansec.org/18030.btm.
⑥ 倪峰：《论东南亚政治、安全结构》，《美国研究》2001年第3期。
⑦ 赵金川、董力：《东盟秘书长：与中国的合作是东盟走向世界的基础》，http://news3.xinhuanet.com/world/2006－10/21/content 5231531.htm。