法国应急管理的权责关系，本文主要内容关键词为：权责论文,法国论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法国和我国都是单一制国家，法国的应急管理体制与我国有着非常相似的地方，如中央集权、属地管理为主、分类管理、分级响应等。因而，考察法国应急管理体系及其制度特点对于优化我国应急管理体系具有借鉴意义，其中，应急管理的权责关系是一个重要维度。 作为单一制国家，传统上法国的应急管理体系具有中央集权特征。然而，随着分权思想30多年来在法国的日益盛行以及相应的政府管理体制改革，法国应急管理在实际运行中存在着分权与集权相结合的特点。 一、在纵向职责上，上下分工，中央与地方共同管理 法国应急管理体系是政府管理体制改革的产物。在纵向上，法国存在着四个政府层级：中央、大区、省和市镇。全国共有27个大区(22个在本土，5个在海外)、101个省(96个在本土，5个在海外)、366681个市镇(36552个在本土，129个在海外)。[1] 法国的公共安全与应急管理是一项中央与地方共担的职能。[2]与四级政府层次相似，法国应急管理体系从上到下也有中央、区域、省、和市镇四个层级，分别由不同管理主体负责(如图1)。
图1 法国应急管理的组织架构[3] (一)中央。总理是危机管理的最高负责人，应急管理日常性职能由内政部负责。内政部长负责中央、地方和公共场所的应急设施建设和应急资源协调工作。作为对广义的“危机”管理，内政部负责建设的危机应对力量包括：一是国家警察，全国12万人；二是国家宪兵，全国12万；三是公民保护与危机应对总局及其牵头建设的应急救援力量。对于狭义的“危机”管理，即应急管理而言，公民保护与危机应对总局是具体承担部门。 公民保护与危机应对总局“主要负责对各类自然灾害、工业及技术灾难等突发事件的应急管理。其主要机构包括消防处、应急预案及危机管理处、全国应急资源管理处三大部门，此外还设有直接对局长负责的国际合作处，负责所有的应急管理国际合作事宜。”[4] 公民保护与危机应对总局下设全国应急指挥中心(COGIC)，24小时运行，平时主要负责对全国范围内重大突发事件及舆情信息的监测、预警和分析，战时则主要作为全国范围内重大突发事件和危机处置的决策指挥平台。[5]在出现重大突发事件时，全国应急指挥中心负责通知内政部长和其他中央机构，并提出处置决策建议。 (二)区域。需要特别指出的是，法国应急管理体系中的“区域”层级，其职能归属并非是政府层级中的“大区”，而是公民保护与危机应对总局下设的7个区域性防卫办公室。由于缺乏相应的应急管理能力，大区这一层级政府并没有应急救援职责。 在区域层面，防卫区专员负责根据管辖范围内省份的请求，在防卫区秘书处和防卫区指挥部成员的支持下，协调区域内和国家应急资源，对受灾省份响应支援。防卫区办公室设有民事安全处置综合协调中心(COZ)来履行职能。 (三)省。由国家驻省专员(pr é fet，也有翻译为省长)负责，可协调省内消防与警察等公共应急资源和私人应急资源，在必要情况下请求兄弟省或国家支援。与德国[6]等其他发达国家不同的是，由于行政体制的特殊性，法国省一级政府自身并没有设立专门的应急管理指挥部。在出现突发事件时，国家驻省专员通过省消防与应急救援处置中心(CODIS)履行应急指挥职能。 驻省专员负责制定省的应急总体预案和其他应急救援预案(如大规模人员伤亡的医疗救援预案)。 (四)市镇。由市镇长在应急能力范围内负责。法国应急管理体系中的四级组织在归属上可以划分为两个层次，一是中央机构，包括公民保护与危机应对总局及7个区域办公室。二是地方机构：主要是驻省专员及其管辖的省内的警察和消防队伍。中央和地方共同承担突发事件的常态下的风险管理和紧急状态下的应急管理任务。 当出现危机事件时，从省、区域到中央的三级应急处置中心或指挥中心将一起启动，共同协作处置危机。[7] 二、在横向分责上，依据阶段，分类与综合管理结合 法国在理论上将应急管理划分为事前、事中、事后三个阶段，根据分类管理原则进行分工。 在非紧急状态下，亦即在事前的风险管理和事后的恢复阶段，各专业部门按照其职能各司其职。“工业部、生态部、卫生部、交通部等专业部门负责本行业领域突发事件风险防范工作，多设有本部门危机处理中心，其职责主要是统计分析风险分布状况，制订和落实安全防范措施，指导处置一般突发事件，为重大突发事件处置工作提供资源和技术支持。”[8]例如，对洪水的风险评估、风险点分布、风险预防与治理、制定和落实安全防范措施等，由生态、可持续发展与能源部负责。 按照分类管理原则，作为应急管理的专业部门，在非紧急状态下，内政部(由公民保护与危机应对总局实施)的工作主要包括：一是风险分析，掌握各类风险隐患；二是监测预警，了解与掌握全国突发事件，必要时向公众发布预警信息；三是能力建设，指导各类救援力量建设，草拟和执行民事安全预算等；四是公众教育，普及应急自救互救基本知识；五是资源管理，掌握应急资源状况。 在紧急状态下，内政部负责危机的总体应对工作。换句话说，内政部是突发事件应对的综合管理部门，通过其公民保护与危机应对总局执行，统一指挥重大突发事件应急救援，统筹协调全国应急资源。在中央应急力量方面，公民保护和危机应对总局管辖国家应急救援部队。国家应急救援部队属军事力量，但归内政部管辖，约有近3000人的规模，配备有应急航空队、矿山救援队等专业力量以及确保后勤保障和交通运输的辅助力量。在每个国家应急救援部队基地，均配备有一定数量的直升机，配合救援部队开展各类急难险重的救援任务。此外，国家应急救援部队还配备有一定数量的危化品及矿山救援专业人员，专门负责工矿企业重特大安全生产事故和危化品泄露等方面的应急救援任务。[9] 除了由内政部负责应急管理综合职能，针对一些特殊的、需要更高专业性处置的灾害，法国设立了相应的专业管理机构。以核事故应急为例，由国家核能安全局(ASN)负责核安全管理。该机构主要在制定法规、审批执照、监督运行、技术支持以及配合国家组织的核事故应急处置和救援行动方面开展工作。ASN在本部门设有危机处理中心，在全国有11个派出机构，分11个区对核安全进行监督，形成了较完备的核安全管理体制。[10] 在出现严重危机事件时，中央政府设立临时部际联席会议，统一领导危机应对工作，由总理负责，内政部具体牵头与综合协调，并承担联席会议办公室职能。此时，内政部整合各专业部门资源和力量，统一应对危机。 三、在管理责任上，属地管理为主，上级与下级共同分担 虽然中央和地方都有应急管理职能，但在突发事件应对的响应职责上，法国强调应急管理以属地为主、分级响应原则。市镇长和国家驻省专员对其所辖地区的公共安全负责，首先对辖区内突发事件进行响应和处置，在能力范围内无法应对的情况下再请求国家资源的支持。 在法国的36681个市镇中，规模大小各异，本土市镇的平均面积是14.88平方公里，57%的市镇人口少于500人。[11]这意味着，对于绝大多数的市镇而言，用于应对突发事件的能力和资源都非常有限，很难形成应急救援的组织化。这就决定了省这一层级政府在应急管理体系中的举足轻重地位。 在实际运行中，在地方层面，省是突发事件应对的主体，承担着属地管理责任，由国家驻省专员总负责。在出现重大突发事件时，驻省专员在消防指挥官的协助下开展应急管理工作，可协调省内的消防、警察等应急力量。 根据需要，驻省专员可向上级机构，即公民保护与危机应对总局区域办公室求援，或直接向总局求助。上级将协调区域或国家资源支援，但通常情况下不会替代省的管理权或驻省专员指挥权。当然，上级机构也可以根据需要直接介入或指挥地方的应急救援工作，此时救援责任由上级承担。也就是说，中央和地方共同分担应急救援的指挥与协调责任。 还需特别提及的是，国家驻省专员这一应急管理最重要的职位在法国十分特殊。驻省专员由总理和内政部长共同提名，部长理事会通过后由总统任命产生，代表国家在省里维护对国家法律的尊重，在内政部领导下工作。换句话说，在省一级的突发事件应对中，国家任命的专员通过调动省属资源来开展应急管理工作。这意味着中央和地方共同分担应急指挥与协调的责任在省这一级就已经体现。 法国这种中央与地方互动的、相互交织的应急管理权责状态与其特殊的行政架构有着密切关系。法国国土面积55.15万平方公里(大体相当于我国四川省)，划分为101个省。多数省面积在4000至8000平方公里之间，人口在32万至100万之间。[12]严格意义上说，法国的“省”在功能上实际上相当于我国的县，也更应该翻译为“县”。中央在应急管理上能直接指挥到“县”，无疑在效率上会更高。 四、在能力建设上，各自承担，中央配套并统筹调用 由于法国应急救援工作主要依托消防力量，其应急救援能力建设也主要体现在消防队伍的能力建设方面。 法国全国有约25万名消防员，分为职业消防员(占16%)、志愿消防员(占79%)和军队消防员(占5%)，[13]由于接受了标准化培训，在能力上完全一样。其中，职业消防员和志愿消防员属于地方性救援力量，由地方为主负责队伍建设、设施投入和维护，中央投入一定资金支持。作为其公共建设的组成部分，各省消防队伍由其省委员会(conseil d é partemental)负责资金投入。省委员会主席同时兼任省消防队伍的首长，[14]但在救援事务上省委员会主席并不介入，而是由国家驻省专员协调和调度消防力量进行救援。 在2014年消防投入的48.03亿欧元总预算中，地方承担42.41亿欧元，中央配套5.62亿欧元。从消防力量资金投入主体的比重结构上看，总预算的50%由大区承担、38%由市镇承担，12%由中央承担。[15]也就是说，大区这一层级政府虽然在应急救援上没有职责，但在应急能力建设上却是主要投入者；省这一层级政府虽然是应急救援的主体，但在资金投入上却几乎没有。这意味着，法国将应急能力建设职能和突发事件的处置职能进行了分离，既满足了应急能力建设的资金投入需求，又促进了应急处置力量专业化程度的提高。 在军队消防力量方面，法国有军队消防员约1.2万人，主要负责巴黎(陆军)和马赛(海军)的应急救援以及参加国际救援。军队消防属于国家救援力量，由中央负责资金投入，由国防部建设，但归内政部使用。 无论是地方消防力量、军队消防力量，还是国家救援队伍，出于应对危机的需要，中央可以在必要时按照分级响应机制统筹协调和调度。 五、在救援实施上，技术主导，行政支持但最终负责 按照响应程序，对于常见的、小规模的突发事件，处置工作主要由当地消防力量实施，消防指挥官负责指挥。无论是职业消防、志愿消防或军队消防队伍，法国采取的都是军衔制，从下士到上校共划分为10个级别。[16]军衔级别越高，表示其专业能力越强、救援经验越丰富。少校以上级别指挥官才有指挥权力，而且级别越高，可以指挥的力量越多。在技术救援层面，消防总指挥对其制定的救援方案和实施过程负责。 当突发事件达到一定规模时，由市镇长或驻省专员领导的行政力量介入。市镇长或驻省专员在什么情况下开始介入事件救援，一方面来自于消防指挥官的建议，另一方面取决于市镇长和驻省专员个人对于事件发展趋势的判断。即便是在重大突发事件应对中，通常情况下，还是由消防指挥官绝对主导技术层面救援措施的制定与实施。 行政指挥官(市镇长、驻省专员、内政部长、总理等)负责行政组织层面的突发事件应对方案，主要发挥应急资源协调与保障作用，包括协调辖区内资源和请求外援。行政指挥官一般不干预技术层面的救援，通常情况下会在消防指挥官的协助下制定行政组织支持方案。也就是说，消防指挥官在整个救援过程中发挥着重要作用，行政指挥和技术指挥有着明确分工但又紧密合作。当然，如果行政指挥官认为有必要，也可以直接介入对技术救援方案进行干预，甚至直接指挥现场救援工作。此时，技术救援的责任也由行政指挥官承担。 虽然指挥工作在行政和技术上有着明确分工，但在政治上，行政指挥官对于救援的最终结果负总责。
标签：应急管理体制论文; 工作管理论文; 内政部论文; 时政论文; 消防论文; 公共安全论文; 行政部论文;
