WTO：我对中国还有四个疑问——中国人民大学行政法教授杨建顺解答关于WTO与中国政府改革的几个问题，本文主要内容关键词为：中国人民大学论文,中国政府论文,我对论文,行政法论文,几个问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今天，中国正式成为WTO成员国。在中国可以享受成员国的权利的同时，世界其他国家是否相信中国政府会按照承诺履行自己的义务？他们对加入WTO后的中国还有什么担忧？为适应WTO的需要，中国政府部门还要进行哪些改革？……不久前，记者就此采访了中国人民大学行政法教授杨建顺博士。他是参与我国目前正在起草的《行政许可法》有关工作的专家之一。
地方政府会不会封锁？
“这个视角很重要。目前人们所普遍关注的是入世和对外开放的问题，却较少考虑对内开放的问题。实际上，加入世贸组织，在很大程度上与国内市场的统一有关。”
杨建顺教授说，中国入世为今后的市场开放定下了一个基调。但是，中国的承诺并不能让外资尤其是西方国家完全放心。他们普遍担心，中国在入世协议中作出了重大让步，但今后中国政府会不会遵守这些协议，仍是个问题。他们认为，中国今后在一些关键领域如农业、电信、金融等的开放仍成问题。他们尤其担心，中国开放最大的麻烦是各地方政府不理会中央政府所做的承诺，仍然对市场进行封锁和保护。这种担心十分普遍和强烈，在美国时代华纳下属有名的《亚洲新闻》杂志对分析员的采访中，就一再表明了这种担心，他们称中国的地方保护为“碎片”，担心这种碎片将在入世后长期存在，导致西方公司不得不同地方政府进行事实上的再次谈判。
杨教授就此说，实际上，中国在为加入世贸组织而积极努力的同时，一直很重视按照国际规则进行内部改革和制度建设等方面的努力，并且，中国回应国际社会的要求、开放本国市场的举措之彻底，在某些方面甚至让对方感到吃惊。当然，我们也不能否认，在执行协议和国内法律规定方面，中国目前的确存在着不少问题。在这些问题之中，地方保护主义的确构成了一定意义上的“非关税壁垒”，客观上阻碍了全国统一市场的形成，不仅不利于外国企业顺利进入中国市场，而且也不利于中国自身竞争力的增强。
他向记者解释了今年4月国务院出台的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》的重要性：该《规定》的目的在于，“禁止市场经济活动中的地区封锁行为，破除地方保护，维护社会主义市场经济秩序”，以“建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系”。禁止任何单位或者个人违反法律、行政法规和国务院的规定，以任何方式阻挠、干预外地产品或者工程建设类服务进入本地市场，或者对阻挠、干预外地产品或者服务进入本地市场的行为纵容、包庇，限制公平竞争。该《规定》强调，各级人民政府及其所属部门负有消除地区封锁、保护公平竞争的责任，并进一步对各种类型的责任规定了具体的承担方式。应该说，这是国务院配合加入世贸组织所采取的重要举措之一，也是为彻底实现全国统一市场所必须的基本保障。
他同时指出，当然，我们在强调对内开放、坚决消除地方保护壁垒的同时，还必须考虑在世界范围内的竞争中，中央和地方应该有相应的责权划分。在全面开放国内市场的过程中，应该逐步确立各级地方政府在一定范围内的对外权，使其按照国际大市场的规律，根据自身的特点，充分发挥其创造性和能动性。允许地方政府有其自身的特殊性，有其自身的对外政策。这样，可能更有利于全国各级地方政府更好地为企业竞争提供良好的竞争环境，增强我国企业的国际竞争力。
垄断部门会不会抵制？
杨教授认为，加入世贸组织，允许外国的企业进入中国市场，实行国民待遇，那么，对中国的私营企业同样应该开放，实现和国营、公营企业平等的待遇。对内开放，除了消除地方保护壁垒之外，还应该消除公私不平等，消除国有企业、公营企业和私营企业的不平等，使得私营企业和国有企业、公营企业一样能够进入相关领域，能够享受贷款方面的同等待遇，在机会均等的前提下展开真正意义上的竞争。
因此他指出，既然已经加入世贸组织，中国就应该逐渐实现在经济上各种各类企业之间的机会均等和地位平等，所有向外国企业开放的行业，都应该对中国的私有企业开放。进而，对内开放还意味着政府和民众之间距离的缩小，按照世贸组织的透明度原则，政府应该将其所掌握的信息全部、公平地向一般民众和企业公开，实现透明行政、公开政府、民众参与、政府和民众互动的良好状态。到了这种地步，我们说，垄断行业改革的问题，也就迎刃而解了。不过，由于中国目前大多数国有企业在科技实力、经济实力乃至管理体制上都和国外企业有很大的差距，如何解决在竞争中产生的那些负面问题和影响，则是另一个层次上的问题了。
按照世贸组织规则，允许对“幼稚产业”加以保护。但是，杨教授说，我们必须强调的是适度的保护，而不是过度的保护；是暂时的保护，而不是长期的，更不是永久的保护。从总体上说，我们必须确立反对保护的基本原则，即使对某些尚需要加以一定程度保护的产业，也必须确立引导其自立、自强的目标，制定相应的措施，促使被保护者逐步成长起来，学会自负盈亏、独立竞争、自强发展，而不是一切包办，以至于使其形成长期依赖的安逸感。要使得被保护者清楚地认识到其所面临的竞争环境，不自强、自立，便将无以立足于当今世界，要有危机感，要有参与竞争的勇气，逐步培育起竞争的能力。虽然经济学家克鲁格曼于20世纪70年代提出了“战略性贸易保护政策”，证明了政府保护能够使它所得到的效益比不保护更大，但是，实践证明，政府保护只能在短期内收到较多的效益，随着自由贸易的逐渐形成，政府保护显露出更多的缺陷，尤其是使被保护者形成过度的依赖感，形成了各种不公平竞争的局面，也挫伤了未获得保护者的积极性。因此可以说，政府保护所带来的社会代价，往往远远要超过不保护即自由贸易所带来的损失。
随着中国产业的发展环境和机制的转变，放宽市场准入、引进竞争机制，加强政府规划指导和市场信息服务等，政府职能的重点将转向产业发展规划指导和服务，行业管理部门的作用将会弱化，中介机构的作用将会增强，市场机制将发挥基础性作用，行业垄断的局面也将得到逐渐改观。中国政府应该充分把握加入世贸组织的重要契机，重新调整政府保护的政策，逐渐解除相关的保护，而致力于对垄断行业的改革，在引入竞争机制的同时，完善相关方面的监管机制，以形成自由竞争、公平合理、管理有序的全国市场。
腐败问题如何解决？
杨建顺认为，世贸组织的法制化原则和透明度原则，与我们推行政务公开、行政许可的合理化以及加强民主监督的改革，在方向上是相一致的。借鉴和参考世贸组织的体系和规则，能够促使我们进一步推动政府信息公开，实现行政许可的合理化，实现人民的知情权、参与权和监督权。
他说，预防和惩处腐败的关键是依法行政。只要能够确保行政权力严格依法行使，并且能够充分地履行服务的职责，就能够在很大程度上消除或抑制腐败。在现代民主和法治国家中，任何权力都应该接受监督。立法权、执法权以及司法权，构成了内容广泛而不断丰富的国家基本权力，对这些权力的监督，不仅关系着法制系统的健全与完善，而且关系着民主制度的方向和进程，关系着法律规范的各种社会关系的稳定与发展。因此，当我们谈到预防和惩处腐败的时候，首先应该强调的是这种监督机制的创立和不断完善。而这种机制的创立和完善，必须强调和切实致力于行政程序法制建设。
作为参与行政许可法起草工作的专家，杨建顺教授介绍，这部法律之所以广受重视，主要是在中国入世的大背景下，要求在这部法律里体现出政府管理与国际接轨，而且有助于预防和消除腐败问题的产生。根据世贸组织的透明度原则，无论是法律、法规、规章，还是国家的政策，乃至司法判决，都要具有较高的透明度、可预见性和稳定性，并且整个行政过程都要确立相应的程序，注重公开、透明、明确、平等，注重公众的参与及政府和民众的互动。因此，行政许可的设定应当有利于加强国家对经济、文化和社会活动的宏观调控，有利于维护正常的经济、文化和社会秩序，有利于保护消费者的合法权益，有利于保护并合理分配和利用有限的国力资源，有利于调控进出口贸易，有利于维护社会公共安全，有利于防腐倡廉，提高行政效率。
他举例说，为减少和防止未达到相应水平的人、行业妨害公众和社会利益，需要设置相应的准入壁垒，要求生产者必须具备资金、场地、人员和技术等一定的资格和条件，否则便不能进入相关领域从事某种活动或实施某种行为。如果在一些领域应当实行许可制度而没有实行，或者虽然实行了却没有完善相关许可制度，则可能出现管理上的漏洞，导致公众和社会利益受损，侵害私人的合法权益，破坏正常的经济、文化和社会秩序。也正是基于这样的考虑，才使得交通管制、消防许可、劳动保护和技术安全管理、自然资源的开发和利用限制、易燃、易爆物品的生产、运输、销售、储藏、管理等许可制度，以及注册会计师、律师、执业医师等资格许可制度，获得了正当性或可接受性。
同时他指出，行政许可亦伴随着一些消极的作用。如果认为某件事情重要，需要管起来，就立一套法，设一套机构，搞一支队伍，使行政许可呈现出不断增长的趋势，那么，这样单纯化的思维定式，不仅不可避免的是导致机构的膨胀和臃肿，导致国家财政的超额支出，导致对民间活力的过度拘束，影响经济主体发挥其应有的创造性和能动性，而且还可能导致腐败的产生，为仆人变成主人再变成蛀虫创造条件。在现代国家，随着行政权力的拓展，行政官员利用行政管理权，特别是利用行政许可权贪污受贿的现象日益增多，再次证明了这样一个经验总结：权力尤其是特权，是滋生腐败的温床。为了减少滋生腐败的可能性，我们在强调一系列的监督机制和补救措施的同时，必须从源头上梳理行政许可，论证其存在的必要性和合理性，在充分论证和研究的基础上，坚决推行行政许可合理化。
政府行政如何透明？
很多观点认为，中国政府行政改革首先要解决透明化问题，但杨建顺说，世贸组织规则总体上体现了市场经济的一般原则，对于中国政府来说，亦应该按照其所承诺的事项和时间，逐步建立相关的规则，最终实现“规范、统一、精简、效能、服务、透明”的管理机制。中国在改革行政管理制度之际，首先应该致力于实现行政许可的合理化。
他认为，要实现行政许可的合理化，就必须在致力于清理、整顿、废止许可的同时，简化被证实具有存在必要性的许可的程序，完善有关许可标准，对某些领域还需要重新设置许可。最为关键的依然是给企业松绑，进一步加大给企业松绑的力度问题。各国的经验已经证明，除了特定时期以外，基本上可以说，政府管得越少，企业的竞争能力可能就越强。当然，我们这样说，并不意味着不要政府管理，问题在于政府的管理要不断改善，要从事前管理转向事后监管，要服务于企业竞争力的培植。并且，仅仅注重企业的竞争力培植还不够，政府还必须制定必要的政策，建立必要的制度，搞好收入的再分配，在提倡、鼓励、引导人们参与竞争的同时，建立和完善失业救济、社会保险机制，完善税收的赋课与征收体制，让人们的基本生活有所保障。
他指出，政府必须力促国有企业的改革，逐步将国有企业推向市场，尽量减少限制，使其学会在市场环境下生存和发展。当然，要实现这一目标，必须制定相应的规划，制定详细的改革时间表，制定具体的改革实施方案。只有这样，才能使人们有所准备，从心理上和机制上有所准备，及时调整自己的定位和态势，迎接严峻的竞争。
对于记者提出的户籍制度改革问题，他说，行政管理制度的改革，当然包括户籍制度的改革。中国政府必须充分认识到户籍制度改革对于中国步入城市化和工业化的重要意义。要增强国际竞争力，就不能用户籍制度将农民死死地钉在农村，就必须革除一切妨害农民移动的户籍制度等，将农民从“二等公民”的束缚中解放出来，实现宪法所赋予公民的平等和自由。实际上，这也是对内开放的一个重要内容。只有为农民提供更多的就业机会和发展机会，更多地从正面加以引导，使其更多地、更顺利地加入到乡镇企业、小城镇建设乃至大中城市建设的行列，加入到服务行业、运输行业乃至信息产业的行列。当农民跻身于私营企业的行列时，必将牵涉到政府扶植、行政指导和行政规制的问题。目前中国的私营企业已经有较大的发展，但是，仍然存在“幼稚”性，仍然需要国家给予一定的帮助，甚至这种必要性并不亚于国有企业对国家扶植和帮助的必要性。因此我们说，中国政府面临着如何调整对民营企业及国有企业的保护政策的问题。可以说，加入世贸组织，将加快中国政府规制的市场化改革，为其提供有益的参照和新的动力，促进其规制的逐步放松，促进政府职能的逐步规范。其中，对农民的规制放松和政策扶植，则是相当长时期内政府所面临和必须致力解决的重要课题之一。
他说，加入世贸组织，要求中国政府全面实行市场开放，参与经济全球化、全球经济一体化的竞争。这里当然有个过程，中国政府在每个阶段的任务也不尽相同。在加入世贸组织，实行市场开放的过渡期，要求政府实行稳健的宏观经济政策，防止经济过热或过冷，逐步建立和完善科学、合理、系统的国家法律规范，确立科学的行政指导体系，确保各地方和各领域的有关规范与国家法律规定及中央政府决策保持一致性，使各级各类政府逐渐形成真正意义上的依法行政。因此，加速改革政府管理体制，转变政府职能，减少政府对经济活动的行政干预，简化审批程序，建立一系列公开、透明的明确标准，从事前监管为主转为事前、事中和事后监管并重，变微观直接管理为宏观间接管理，便成为中央和地方各级政府所必须认真对待的课题。尽管我们强调要加快这一进程，但是，我们仍然必须强调的是，这一进程并不是一蹴而就的，需要在扎实而全面的研究论证的基础上次第展开。尤其在国内市场环境尚没有达到相应成熟度的情况下，市场开放对政府的宏观调控和经济政策尚有较大的依赖性，为了防止由于小的失衡引发大的问题，影响经济稳定，在改革政府管理体制的过程中，有必要赋予政府实行瞬时调节的相应职能。当然，这种职能的赋予和行使，也必须建立在公开、明确、透明等可预见性的基础之上。
他最后总结说，从总的趋势来看，中国行政管理体制改革的目标是，逐渐实现从内部操作转向透明运作，从运动式、间歇式的大检查、大清理转为法定的、持续的间接监管，从政府单方性检查转为政府和社会互动、以社会自律和相互监督为主要途径，注重政府的政策引导和信息、技术指导，强调行政过程公开透明，全面推进服务行政。