新型国家发展规划体系研究，本文主要内容关键词为：发展规划论文,体系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家发展规划的理论体系
新型国家发展规划体系的指导思想及理论基础大致可以分为三个层次：
第一层次是中长期规划的战略指导思想，它应该是把马克思主义的一般原理和作为全人类文明成果的现代市场经济理论与当代中国国情和社会经济发展实际有机结合的产物，对在社会主义市场经济条件下推进中国现代化发展具有长期指导意义。无疑，能担当此任的非邓小平理论莫属。
第二层次是现代市场经济中与国家发展规划实践有关的各种理论与方法，这应该成为我们建立和完善社会主义市场经济条件下中长期规划体系的重要思想来源。现代经济学中的政府（公共）经济学、宏观经济学、公共选择理论、制度变迁理论、发展经济学等一些基本原理都是值得我们学习和借鉴的现代市场经济文明成果。
第三层次是中华民族优秀传统文化、特别是新中国成立以来的计划经济实践和在市场化制度转型过程中国家发展规划方面的有益探索基础上形成的一般规划原则和思路。这是建立有中国特色的中长期规划体系的直接经验基础，也是汲取现代市场经济文明为我所用的民族土壤和文化根基。
二、国家发展规划的内容体系
关于国家发展规划的内容范围体系，现行广泛认同的看法是包括经济发展规划、科技发展规划和社会发展规划。这里的大致背景是：改革开放之前，国家发展规划的内容是用“国民经济”这一术语涵盖的，但科学、文化、教育和卫生保健事业等还是被人们认定“本身不是国民经济部门”，只是因为“它们的存在和发展同国民经济有密切关系”，才“在甚至于国家制定的国民经济计划中往往将它们列入”，也就是说，在人们的心目中，“国民经济计划”虽然涵盖内容很广，但主要是关于“经济发展”的，即与物质生产活动直接有关的内容，实际上“五五”之前的中长期规划内容也确是如此。所以，改革开放以后，社会经济发展范围远超越物质生产领域，非物质生产领域在国民经济的地位和作用越来越重要，原来定格于人们头脑中的主要指物质生产活动的“国民经济”概念似乎难以表达国家发展规划广延的内容范围；于是，从“六五”计划开始改称“国民经济和社会发展计划”，意思是国家发展规划的内容不仅包括“国民经济（物质生产活动），而且涵盖“社会发展”（非物质生产活动），又由于其中“科学技术进步”的特殊重要作用，所以又将之从“社会发展”独立出来。这样，国家发展规划的内容范围体系就归结为包括：(1)经济发展规划，(2)科技发展规划，(3)社会发展规划这样所谓“三位一体”的规划体系。
但是，由于“社会”一词的歧义性又生出新的麻烦。关于“社会发展”的涵义，一般有广、狭两种理解。广义即一般所说的“社会进步”，是指人类社会的各个领域，包括经济增长在内的社会结构、人民生活、科技教育、社会保障、医疗卫生和社会秩序等各个方面的发展内容，其规划目标涉及消除贫困、公平分配、民主参与、政治稳定、生态保护及可持续发展等多元社会福利。狭义近似国外所说的“人文发展”，往往与经济发展相对应，是指除经济发展以外的其他社会领域的进步和各项社会事业的发展；但具体究竟包括哪些内容，众说纷纭，一般说来其包括的内容均是不直接反映物质生产领域的活动，并主要侧重体现人类自身的生存与发展状况。在国际上，社会发展的目标至少包括三个方面：一是保护不利或脆弱群体，以促进对所有人的人权和基本自由的尊重、遵守和保护，特别是要促进男女之间的平等和公平，保护儿童和青少年的权利，提高老年人获得更美好生活的可能等等；二是扩展并提高就业机会，使更多的人参与增长并受益于增长；三是通过各种社会保险、公共救助和福利政策，建立社会安全网，以确保社会的安定。我国政府部门将社会发展一般理解为：重视教育、科技、文化等事业，逐步缩小贫富差距，推进政治民主，促进社会全面进步；具体包括“各项社会事业的发展和社会工程的建设”，特别是那些需要政府资金投入的部门和领域，如义务教育、基本医疗、卫生防疫、公共文化、历史文化遗产保护、公共安全、社会福利、社会救济以及对孤老残幼等社会脆弱群体的救助等。改革开放以来，随着“三次产业”概念和国际通行的国民经济核算体系(SNA)的引入与推广使用，国家中长期发展规划的内容范围体系也以此思路展开，往往以三次产业的口径制定和实施有关发展规划，形成第一次产业发展规划、第二交产业发展规划和第三次产业发展规划的中长期规划系列；第一次产业发展规划和第二次产业发展规划的内容相当于前者的经济发展规划，第三次产业发展规划相对于包括科技发展规划的社会发展规划内容。
我们认为，关于国家发展规划的内容范围体系，无论是将之划分为经济发展规划、科技发展规划和社会发展规划三大类，还是按三次产业次序来归类，都是缺乏理论准确性和实际可操作性的。其一，经济发展、科技发展和社会发展在逻辑关系上不清楚，虽然我们可以一般地说经济发展是基础、科技发展是关键、社会发展是条件，但由于它们三者没有明确的划分标志，在逻辑上不是在一个层次展开的，特别是所谓“社会发展”，如同“第三产业”一样，是一个除前二者以外无所不包的大杂烩，实际操作中很难把握和界定；其二，在社会主义市场经济条件下，国家中长期发展规划的主要任务是预先部署和组织安排未来一定时期公共品的供给，换句话说，国家发展规划的对象严格限定在公共活动领域，这是规划宏观性、战略性、协商性和政策性在内容体系上的具体体现；而无论是所谓经济、科技和社会领域还是哪一次产业领域，都既有公共层面的事务又有大量的无须政府直接规划的非公共活动或市场活动，笼统地说这些就是国家发展规划的内容范围，不利于人们认清市场经济条件下新型国家发展规划的性质，不利于廓清和突出反映国家发展规划的上述“四性”。其三，发展到今天的经济学、社会学、科学学等社会科学相互渗透重叠的结果，都把各自的研究对象指向整个人类行为或所有社会活动，其学科界线和区别主要是研究问题的角度和所用方法、技术的不同，因此“经济”、“社会”这些词语作为学科概念也越来越有特殊的学术涵义而在客观对象上却具有极其宽泛的涵盖；在这样的情况下，使用“经济发展”、“社会发展”来描述国家发展规划的内容范围，就会出现如前所述在理解上取其狭义、广义都不是，既左右为难又混淆不清的尴尬局面。我们认为，从理论合理性和实际操作性考虑，国家中长期发展规划的内容范围体系须按全新的思路重新归类划分。
据我们理解，社会经济发展的实质是实现人的全面发展，中国是一个人口众多的发展中大国，发展的根本问题说到底还是人口多、素质低而引发的问题，这也就是“落后的生产力与人民不断增长的物质文化生活需要”这个基本矛盾的真实含义；因此，以人为本全面推动国家可持续发展，实现国强民富——增强国家综合实力，增进国民福利水平，使全体人民走向共同富裕，这应该是国家发展规划的最根本目的、最基本任务和最实质内容。基于此，我们认为，根据中长期发展规划，与其叫“国民经济发展规划”、“社会发展规划”、“国民经济与社会发展规划”、“经济、社会发展规划”或“社会经济发展规划”等等，倒不如总称“国家可持续发展规划”更确切、清楚、好用。国家可持续发展规划的基本指导思想是“以人为本”，立足开放宽松的国际环境，把经济增长的基点放在人力资本投资上，以人类自身生产为中心，促进结构优化演进和制度高效化变迁，以实现国强民富这个根本目标。
这样，在“国家可持续发展规划”这个总名称下，中长期规划的内容范围体系由以下几部分组成：
1.宏观经济发展规划。“宏观经济”在国际上通解为“总量经济”，即一个国家范围内特定时期市场活动总规模、总水平；所谓宏观经济发展就是整个社会活动范围内市场总供求的动态均衡状况及变动趋势，这显然是政府应供给、国家发展规划应关注和部署的最重要的公共品；宏观经济发展规划应对未来一定时期宏观经济增长走势和波动态势及相关的市场总的供求关系、就业形势、物价水平等作出预测和部署。
2.产业协调发展规划。宏观结构演进和调整是一个国家可持续协调发展的重要层面，其范围很广，但就中长期发展规划、特别是中国这样的发展中大国来说，主要有两个方面：一是关于产业协调发展的规划；一是区域协调发展的规划问题。产业协调发展规划的主要任务是立足国家整个产业群体协同发展的需要，把握未来产业结构演进的大趋势，预测产业发展的主要结构矛盾和问题，选择那些增长速度快、产业关联效应大的主导产业通过特定产业政策加以培育和扶植，以促进三种生产领域各产业间按比例协调发展。
3.区域协调发展规划。对于中国这样国土辽阔的发展中大国来说，各省区、综合经济区和经济地带之间的区域分工关系和区域不平衡发展关系，关系到“国计民生”，是国家中长期发展规划应特别关注和合理部署的重要内容。区域协调发展规划的主要任务是：在经济地带层面，做好东、中、西部“东靠西移、梯度推移”的战略布局，保证宏观区域大协调、大统一、大发展；在省区及综合开发区层面上，根据分工合作、优势互补原则，防止和消除区域产业结构趋同现象及区域割据现象，建立全国统一的大市场网络，增强区域关联程度。
4.制度变迁发展规划。社会经济制度是一种典型的国家公共品，制度选择也是一种典型的公共选择。社会经济制度作为一种国家公共品，它可以满足国民在一定时期的社会需要；面对若干构造不同、效率各异的经济制度，具有理性的制度行为主体处于不同的地位、扮演不同的角色，但是无论如何，在事前人们总是倾向于选择效率最佳、能使最大多数制度行为主体获得最大化效用满足的一种“众望所归”的制度。因此，从一个特定时期来看，如果由于种种原因，如制度对随机的初始条件有敏感的依赖性、制度非中性、制度选择中“合乎理性的无知”等使人们“误选”了一种事后证明对己不利的制度，或者是由于以前未曾进入选择范围的更优越的经济制度类型由于“开放”而出现，或者是与既有制度相关联的交易技术结构和自然社会环境因素的改变，等等，使人们对既定制度普遍感到不满足或不满意，即出现了某种“制度非均衡”状态，那么，就要在政府的主导和协调下，动员社会公众进行制度改革，以期实现这种符合“制度均衡”目标的新制度。
5.基础建设发展规划。基础设施部门广义地包括三大组成部分，即物质资本基础部门，如铁路、公路、航空、供水、水利枢纽、基本原材料、重要能源等；知识资本基础部门，如电视广播、出版业、图书馆、科学研究、电讯系统等；人力资本基础部门，如家庭生育、义务教育、卫生保健系统等。其中最具主导性和关键性的基础部门就是基础交通和邮电网络、基础科学研究和基础义务教育。首先，基础部门所提供的产品和劳务是整个社会经济活动中一切部门进行生产和扩大所必须投入的基础要素，因此基础设施的建设和发展构成整个经济发展和现代化的先决条件；其次，基础部门的生产建设周期一般比较长，因此，基础项目需要纳入国家长期发展战略和中长期规划进行通盘部署和优先安排；最后，基础部门收益不仅具有极大的社会外溢性和不可直接计算性，而且其生产建设一般具有自然垄断性和经济规模性，因此对其需求和供给需要通过民主的公共选择程序加以预先决定。因此，在国家发展规划中，关于基础建设的未来发展规划始终是很“实在”、很关键的内容。
6.社会保障发展规划。社会保障发展规划在内容上包括：环境保护规划，即对自然生态环境的保护、各种污染源的综合治理、城市街区美化及公共卫生的统筹维护等作出总体部署；困难救济规划，即对于未来时期社会贫困、伤残及其他有可能陷于困境的人口的数量规模及构成情况作出预测，并根据可动用的人、财、物资源对于相关救济事宜做出规划安排；公共治安规划，即有关打击刑事犯罪、维护公共安全、反腐倡廉方面的计划安排。
7.对外开放发展规划。市场经济作为“人类合作的扩展秩序”，是天然的开放系统。在现代市场经济中，国际贸易、国际交往日趋多样化、综合化、一体化，一个国家的发展越来越依赖于国际环境和对外关系状况。在这种背景下，一个国家中长期发展规划所面临的一项重要任务就是：如何从本国实际情况和国际交往关系及变化规律的要求出发，利用“国际比较优势原理”，遵循国际市场规则以争取国际比较利益，在竞争中积极参与国际分工，选择和确定符合国际社会环境、最大化利用国际经济资源的发展战略和策略，以促进本国经济快速发展。从世界各国对外开放发展规划的实践来看，主要有两个方面的内容：一是对外贸易发展规划，一是利用外资发展规划。
在这七大类中长期规划中，宏观经济发展规划、产业协调发展规划、区域协调发展规划、制度变迁发展规划和对外开放发展规划主要是指导性规划，这类规划的主要目的是通过对发展的国际环境、市场总供求态势、宏观结构演进和制度变迁动向等进行分析、预测和展望，阐明政府发展意图来间接引导资源配置方向。而基础建设发展规划及社会保障发展规划虽然也具有指导性质，但属于更多地要依靠政府组织落实的规划。这类规划，须明确政府的责任和义务，克服政府干预的随意性，统筹重大建设项目及布局、资金来源，组织协调规划的实施。
三、国家发展规划的指标体系
规划指标是中长期规划目标和任务的具体化和数量表现，国家发展规划指标是对国家未来社会经济发展的规模、速度、结构、效益和效率等总体性特征和状况的数量界定。国家发展规划的各项指标不是彼此孤立的，而是互相联系的，从而构成一个完整的规划指标体系。在长期规划的指标体系设置一般应遵循以下原则：(1)应能适应社会主义市场经济的客观要求，体现党和政府在一定时期内的战略发展意图和各项方针政策，能够全面、准确反映国民经济的运行状况和发展态势；(2)能够准确描述社会再生产过程中的内在联系，如经济结构和比例关系，满足宏观经济分析和宏观经济管理的需要；(3)规划指标要简明，内涵外延清晰，还要考虑与统计指标、会计指标和经济核算体系的衔接一致，便于统计、监督、对比和分析；(4)具有相对稳定性，尽可能保持规划指标体系动态性；(5)在社会主义市场经济体制下，中长期规划总体上是指导性的，指导性指标是规划指标的主要形式，指令性指标只是辅助形式。据此，我们可以按规划的内容体系设计相应的指标体系。
（一）战略性规划指标体系。
我们认为，一个国家的中长期发展规划的总体战略部署，就是所谓可持续发展战略。可持续发展战略的基本目标是追求资源永续利用、经济持续增长、制度合理公平、社会和谐安定、自然环境良性维系及其相互耦合的人体生态文明系统。因此中长期规划的指标体系一般应包括衡量一国可持续发展能力的战略性指标体系：
1.反映国家综合实力持续增长的指标。具体包括：(1)反映经济总量水平的指标，如广义国民财富总额（如所谓“绿色GNP”）、国民收入水平（人均GNP）、国民经济增长率等；(2)反映结构协调发展能力的指标，如产业关联度、产业高级化水平、区域产业均衡化程度、高科技产业规模、生态产业比重等；(3)反映宏观经济状况的指标，如失业率、通货膨胀率、财政预算盈余、超额储蓄率（储蓄率减投资率）等。
2.反映国民自身生存、竞争和发展能力的指标。目前国际通用的综合指标有：国际竞争力指数，人类发展指数(HDI)，物质生活质量指数(PQLI)，社会进步指数(ISP)，社会福利指数等。我们可以在此基础上，对我国情况作进一步的精细化设计。
3.反映国家文明发达程度的指标，包括：(1)反映物质文明程度的指标，如预期寿命、贫困人口比率、人均居住面积、人均基础设施、社会福利水平等；(2)反映精神文明程度的指标，如公民的职业道德水平、人生价值取向、民主政治参与度、人际关系和谐度、及社会责任感等；(3)反映生态文明程度的指标，如环保知识普及率、生态伦理和意识、人居环境指数、公共事务参与度等。
（二）目标性规划指标体系。
国家可持续发展规划的基本任务就是，以人类自身生产为中心，立足开放宽松的国际环境，把经济增长的基点放在人力资本投资上，促进结构优化演进和制度高效化变迁，以实现国强民富这个根本目标。中长期规划的具体内容包括宏观经济发展规划、结构协调发展规划、制度变迁发展规划、基础建设发展规划、生活保障发展规划和对外开放发展规划等方面。据此，中长期规划的目标性指标体系相应由以下几部分组成：
1.反映宏观经济发展规划目标的综合指标。包括：(1)反映发展总规模的总量指标，主要是国民生产总值或广义国民财富总额、居民可支配收入总额、消费总额、国民储蓄总额、投资总额、国民基础转移的收入净额等；(2)反映发展总水平的人均量指标，如人均GDP、人均消费额、人均储蓄水平等；(3)反映宏观经济发展状况的相对指标，如失业率、通货膨胀率、投资率、资源有效利用率等。
2.反映结构协调发展规划目标的结构指标。包括：(1)反映各产业特别是三次产业构成情况的结构指标；(2)反映区域关联和区域差异的结构指标；(3)反映收入分配状况的结构指标，如基尼系数、国民收入构成比重等；(4)反映消费支持构成情况的结构指标；(5)反映投资积累构成情况的结构指标。
3.反映制度变迁发展规划目标的衡量指标。包括：(1)反映政府职能转换程度的指标，如税收占财政收入比重、政府预算投资占全社会投资比重价格补贴占财政支出或GDP比重等；(2)反映企业运行机制转变和所有制构成情况的指标，如国有企业经营自主权落实率、非国有企业比重等；(3)反映市场发育完善程度的指标，如价格形成市场化程度、自由择业率、劳动力流动自由度、城镇住房私有化程度、技术市场成交额增长率等。
4.反映基础建设发展规划目标的评价指标。包括：(1)反映物质基础设施建设情况的指标，如城镇人均住房建筑面积和农村人均住房建筑面积、城市用气普及率、城市绿化覆盖率、农村自来水普及率、行政村通电率及公路通达率、城市每万人拥有铺装道路面积等；(2)反映人力资本投资和积累情况的指标，如人口数、人口自然增长率和劳动力资源总量，人均期望寿命、婴儿死亡率、人均病床数及医务人员数，义务教育普及率、高等教育毛入学率、成人识字率、接受职业教育和终身教育人数、全国教育经费支出占GDP比重等；(3)反映精神文明基础建设情况的指标，如人均各类文化设施拥有量、人均旅游支出，R&D支出占GDP比重和政府财政支出中科研经费比重，城镇家庭电脑普及率、城乡电话普及率、有线电视入户率、千人计算机拥有量、互联网普及率等。
5.反映社会保障发展规划目标的度量指标。包括：(1)反映劳动力就业状况的指标，如城镇登记失业率、新增城镇就业人数和农村劳动力转移人数等；(2)反映社会保险普及情况的指标，如城镇职工基本养老保险覆盖率、城镇职工基本医疗保险覆盖率、城镇职工失业保险覆盖率、农村社会保险覆盖率等；(3)反映环境保护程度的指标，如自然生态环境状况、各种污染源综合治理程度、城市街区美化度及公共环境卫生状况等；(4)反映困难救济、打击刑事犯罪、维护公共安全、反腐倡廉等方面规划目标的指标。
6.反映国际关系发展规划目标的各项指标。(1)反映对外贸易发展规划目标的指标，如进出口额、进出口产品构成、外贸依存度等；(2)反映利用外资发展规划目标的指标，如外债总额、负债率、偿债率等；(3)其他国际关系方面的规划指标。
（三）核算性规划指标体系。
国民经济核算体系(SNA)是中长期发展规划指标体系设计的统计核算基础，因此，设计中长期发展规划的指标体系，必须全面研究和利用国民经济核算体系，使规划指标体系的设计具有可操作性的统计核算基础。据此，我们认为，中长期规划的核算指标体系应以国民经济核算体系为基础，由如下几组指标系列组成：
1.反映宏观经济总量关系的核算指标。主要包括：(1)总供给与总需求指标；(2)总储蓄与总投资指标；(3)金融资产与负债指标；(4)国际收支指标。
2.关于国民经济结构分类的核算指标。包括：(1)产业部门分类指标；(2)机构部门分类指标；(3)其他各种经济特征分类指标。
3.评价国家国际竞争力的核算指标。包括：(1)综合竞争力指标；(2)要素竞争力指标，有核心实力竞争力、产业竞争力、企业竞争力、科技竞争力、基础竞争力、金融竞争力、人力资本竞争力、政府管理竞争力和国际化竞争力等竞争力指数；(3)平衡竞争力指标。
4.用于目标性规划指标设计基础或工具的核算指标。包括(1)基础性核算指标，有统计核算指标、财务会计核算指标和业务核算指标等；(2)工具性核算指标，有实物核算指标、价值核算指标等；(3)职能性核算指标，有考评核算指标、预期核算指标等。