土地使用权出让转让价格存在的问题及其法律规范，本文主要内容关键词为：土地使用权出让论文,法律论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以国有王地有偿、有期限使用为核心内容的城镇国有土地使用制度改革的实施，改变了以往土地供应单纯采用行政划拨的方式，引进了市场机制。１９８８年公布的宪法修正条款和随后修改的土地管理法明确了城镇国有土地使用权可以出让转让，使土地使用制度改革有了法律保证。１９９０年国务院又以第五十五号令和第五十六号令发布了《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地管理办法》从而使国有土地出让转让进一步纳入法制轨道。据统计，从１９８７年到１９９２年底，全国累计出让土地４０４６幅，出让面积约２．５万公顷，收取出让金计５７０亿元。１９９３年上半年，全国出让土地幅数３０００幅，出让面积约１．２万公顷。城镇国有土地使用制度改革已开始全面铺开，土地使用的新机制正在形成。
我国城镇国有土地依法实行出让转让，促进了土地资源的保护和合理利用，国有土地资产的增值、聚财功能也充分显示出来，既改善了投资环境，吸引了外资，加快了房地产业的发展，也为城市基础设施建设提供了稳定的资金来源，增强了国家的经济实力。但是，由于土地使用权出让转让市场正处在发育阶段，国家的宏观调控和微观管理相对薄弱，土地市场存在的问题不少，特别是作为土地市场核心的价格问题尤为突出。市场离不开价格，而正常、合理的价格才能充分发挥市场对资源配置的基础作用。因此，如何制定相应的法规，正确地规范土地使用权出让转让价格行为，建立良好的价格秩序，是完善房地产价格宏观调控的重要内容，也是为我国土地市场的发育成熟和房地产业的持续、健康发展的重要条件。
二
近年来，土地市场暴露出的价格问题，具体表现在：
１、土地使用权一级市场，低价批租土地现象相当普遍。在已出让的工业用地中，地价基本上只是政府征用农村集体土地的成本价，据调查上海浦东近年来出让的工业用地，许多地块的成交价只是成本价格的９９％；在出让的商业或商住用地中，由于多数地块处于旧城区和中心闹市，拆迁安置补偿费用很高，出让地价与开发成本大体相当，有的甚至低于开发成本，出现倒挂现象；还有一些地方只是象征性的收地价甚至免收地价，谓之“引凤筑巢”。如某市兴办的开发区，土地出让使用期５０年，公告地价每平方米１７５元，实际多数地块的平均成交价仅为９０元，成交地价低于开发成本４６％！
２、土地使用权二、三级市场，高价炒买炒卖行为时有发生。由于土地出让的一级市场的地价偏低，一些开发商以低价购得土地使用权后，并不实施实质性的开发，而是囤积居奇，待价而沽，转手高价售出牟取高额利润。有的连出让金还没有完全支付就将土地转手倒卖。人为形成的“炒风”，造成地价不正常的上涨，使土地投机风行，价格的信号失真，市场一片混乱，国家土地收益大量流失。而真正致力于投资开发的却苦于混乱的地价而不敢轻易投资。
３、土地使用权出让成交价格相差悬殊。就全国范围而言，各地区由于经济发展水平和土地市场发育程度不同，地价存在差异是正常的。总的看，我国从沿海到内地，从南方到北方，从中心城市到小城市，相同用途土地地价呈由高到低的态势，这是符合地价形成的一般规律的。问题是，在同一城市中，同样用途，地理环境相似，交易日期相近的地块，其成交价格却相差悬殊。另外，不同用途的地块的地价，差别更大，特别是工业用地和商业用地之间，有的相似的地块差价竟达１０倍甚至百倍！
造成上述问题的原因是多方面的：
１、土地出让总量失衡，供给严重超过需求。各地为争投资项目，吸引外资和外地资金，竞相增加土地出让面积，互相之间盲目竞争，相互压价，而使土地出让价格一再下跌。
２、土地出让大量采用协议方式。由于协议出让土地多是“长官价”，缺乏透明度和公正性，其价格形成大多掺入个人主观的因素，使成交价格不仅背离土地资产的价值，更不反映供求，人为造成地价偏低。
３、政府的地价管理薄弱，调控乏力。由于土地使用制度改革是一项崭新的举措，近年来房地产业和土地市场的发展又很迅猛，对此，政府的管理工作显得基础较差，经验匮乏，管理软弱无力。从中央政府到大多数地方政府，都未及时制定和公布系统、科学的地价评估方法和地价标准，使政府对地价的调控和引导缺乏依据。
４、一些政府管理部门之间的关系未理顺，工作互相掣肘，影响了地价管理工作及时、有效的开展。如在价格评估问题上，特别是评估机构的资质认证问题上，有关部门之间各执其词，互不相让，都强调以本部门为主，且各自以部门规章的形式下发了有关规定；在对划拔土地使用权转让的增值收益问题上，也各自坚持由本部门负责收取。凡此种种，使地方政府和开发企业无所适从。
除了上述几个方面的原因之外，我们认为，全国统一的土地使用权出让转让价格法规建设的滞后，应当说是一个关键性的因素。目前，在土地价格管理上，基本可以说无章可循、无法可依。在这种情况下，地价行为必然呈无序状态，地价管理也只能唯部门或个人的意志是从。虽然这些年来，从部门到地方，陆续发布了一些规定，但都存在着诸如效力层次低，规范程度差，适用范围窄且相互交叉、前后打架、缺乏稳定性和可操作性等问题。因此，加快土地使用权出让转让价格立法工作的步伐，制定全国统一的地价管理法规已成当务之急。并且，这也是国家加强对土地使用权出让转让价格行为规范和调控的最基本的保证，是完善房地产法律体系和价格法规体系的不可或缺的重要环节。
三
目前，土地使用权出让转让价格立法的时机已基本成熟。从１９８７年部分城市开展土地出让试点至今已有六年之久，全国除西藏外，各省市已不同程度地进行了土地出让转让的实践，土地一、二、三级市场的框架基本形成；许多城市已经开展了地价评估工作，制订了基准地价，摸索出了一套评估方法；在规章制度的建设方面，虽然质量较差、体系零乱，但数量还是不少的，并且已初具规模；有的地方也取得了一些有益的管理经验，这都为立法工作创造了必要的条件。
根据我国土地使用制度改革的实际情况和建立社会主义市场经济体制的要求，我们认为，地价立法工作首先应当坚持有利于推进城镇国有土地使用制度改革和房地产业的发展，体现国家规范和引导土地使用权出让转让市场价格行为，保护公平、合理竞争，维护国家、集体和个人的合法权益这一指导思想，其次要针对当前城镇国家土地市场暴露出的价格问题，贯彻在国家宏观调控和引导下，主要由市场形成土地使用权价格的原则，并以此为基础来调整土地出让转让中的价格法律关系，确定价格行为准则，维护土地出让转让市场的正常秩序。
按照上述立法的指导思想和原则，结合我国土地出让转让市场的发展状况以及国家的价格方针、政策，城镇国有土地使用权出让转让价格的法律规范应当包括下列基本内容：
１、确立以市场形成地价为主的地价体系的基本框架。土地的一级市场由政府垄断，除土地一级市场的协议地价由政府确定外，土地一级市场以拍卖、招标形式出让的价格和土地二、三级市场的转让价格都由市场形成。
土地是重要的不可再生的生产要素，土地的一级市场必须由政府垄断、控制供求总量，保证国家经济建设的持续、稳定发展。在地价管理上，则应充分发挥市场配置资源的基础作用，除少数必须保障供应的行政、事业、军队等单位非经营性用地和社会公益事业建设用地（包括提供给政府公务员和社会中低收入者的福利房、微利房用地）以协议或划拔方式供应，需保持一定的计划性，实行政府直接定价外，其它各种形式出让、转让的土地价格，均应通过市场形成，即充分发挥市场的竞争和激励机制，调节价格，指示供求，配置土地资源。
２、建立基准地价公示制度，完善国家宏观调控。借鉴日本、德国和我国台湾地区的地价管理经验，尽快建立起我国的基准地价公示制度，使国家能以此为依据调控和引导土地市场价格。基准地价经评估机构评估测算和专家论证后，由政府负责审核、批准、公布，并每年或至少每两年调整公布一次。结合我国的实际情况，为了平衡全国的地价水平，克服地区间对外出让土地盲目压价竞争倾向，应分别设置国家级基准地价区和地方级基准地价区，实行国家和地方的双向调控地价的制度。国家级基准地价区，由国务院选择确定若干有代表的城市为地价点，于每年（或两年）初公布其基准地价；国家基准地价区外的为地方级基准地价区，基准地价由地方省、自治区、直辖市政府根据中央政府公布的国家级基准地价区水平进行必要调整后公布。由此形成国家调控地方，基准地价调控、引导市场的地价调控体系。
３、确定地价行为的基本准则，维护正常的市场秩序。包括确定土地使用权交易双方必须遵守国家的价格法规和政策；在市场中进行公平、正当的价格竞争；履行国家规定的必要申报、备案程序；禁止非法囤积土地，炒买炒卖、哄抬地价，不得有有损国家和它人利益的行为等，这些最基本的地价行为准则，均应以法的形式规范明确下来，以保证土地市场价格行为的健康、有秩。同时，也为实施社会监督和政府处理地价纠纷，处罚地价违法行为提供法律依据。
此外，国家要加强地价的管理，还必须厢应规定地价的政府主管部门和其管理权限以克服部门之间的相互掣肘、扯皮现象，提高各级政府的工作效率。从我国的实际情况，本着有利于加强宏观调控，全面做好地价管理工作的原则，应以政府价格主管部门为主，土地管理、建设部门合理分工，相互配合共同管理地价为宜。
４、理顺土地收益分配关系，建立合理的利益调节机制。根据我国现行土地制度，城镇土地属于国家所有，从理论上讲，土地收益包括增殖收益应归国家所有，但考虑到土地收益，特别是土地增殖的收益的产生，也有土地使用者连续追加投资的因素，为了有利于调动各方面的积极性，使有限的土地资源得到最充分、合理的使用，土地收益的分配应坚持国家为主，兼顾土地使用者利益的原则，理顺关系，建立起合理的利益调节机制。即对土地使用权转让、出租或地上建筑物连同土地使用权一并转让时产生的高于原支付土地使用权出让金费用和土地开发成本的部分，由城市人民政府征收一定比例的土地增值税；同时规定对转让地价低于届时基准地价的，城市人民政府有优先购买权，以使政府能把握土地市场的供求总量和防止避、漏税行为。对以划拔方式取得的土地使用权转让、出租或抵押的，要按规定补交出让金或以转让受益抵交出让金。
５、规范地价评估机构和评估方法。地价评估是土地市场交易的中介性环节，也是政府管理地价的重要基础和手段，从有利于国家调控、引导地价和保证土地使用权交易价格行为的公正、合理的角度考虑，国家必须对地价评估行为进行严格规范。一是对评估机构和评估人员规定严格的登记注册、考核上岗及建立估价师注册制度；二是规定严格的现场勘测、资料使用、评估分析和完成评估结果报告书及其审复核程序；三是对评估方法也应规定必要的适用范围和条件，如日本的不动产鉴定法规定，评估方法为收益法、比较法、原价法，只有在使用上述三种方法的条件不具备时，才可以选择其它方法。这是值得我们在立法时借鉴的。对地价评估方法之所以也要进行必要的法律规范，主要目的在于积极避免个别评估者利用评估方法选择的不确定性而营私舞弊、制造不公正；并有利于保持政府评估基准地价在使用评估方法上的连续性和稳定性，维护政府公示地价的权威，保障政府调控地价总水平有一个较为稳定、可靠的基础。