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美国农地保护过程、方法和启示[*]，本文主要内容关键词为：农地论文,美国论文,启示论文,过程论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 总结了美国农地保护的缘起、过程和方法，认为美国农地保护是美国历史发展的必然。分析了美国重要农地的内涵，并划分其农地保护过程为三个阶段，介绍了各阶段基本农地划定方法。从技术、经济和法律角度，概括美国农地保护方式。指出美国农地保护工作对中国的几点启示。
关键词 基本农地 划定 保护 启示 美国
1 美国农地保护的必然性
1.1 紧迫性
质量好的农地，与其他不可再生资源一样，是有限的。人类没有取之不尽的可利用土地，所以也担负不起它的损失，这是美国农地保护基本论点之一。美国土地面积9.106亿公顷，其中质量为Ⅰ，Ⅱ和Ⅲ级的土地2.544亿公顷，占28%。而实际耕地面积多年来一直徘徊在1.62亿公顷左右。由于城市化，仅在1967年至1975年间，美国就损失了647.5万公顷耕地。另外，还有323.8万公顷土地转化为湖泊、水库等水域。从各州情况看，1050年至1972年间，美国有17个州损失了其20%的纳税农地，8个州损失了30%，4个州失去了40%，2个州失去了50%以上的纳税农地。因此，美国应在有限时间内，建立农地保护区，以保护其有高产潜力的农地。否则，美国将继续丧失它的现有农地，也相应失去满足食物、纤维、开敞空间等要求的能力。
1.2 必要性
农业上的问题牵涉面广，其中不少问题对环境有影响。而农地保护直接关系到美国：①能否为消费者生产足够的食物和这些食物的价格如何；②美国作为主要农产品出口国，应承担的任务；③应当为日益增长的人口修建充分的住房；④在农业上使用的数量日增的能源供应以及寻找新能源对农地产生什么影响等。由于各种建设事业发展，美国农地一直在损失，70年代末，农地净损失量已达到每年56.66万公顷。另一方面，当时美国在土地利用上没有具体的政策规定，所以农地怎么利用，是由个人决定的。出于经济利益考虑，土地持有者并不会把土地尽可能地保留下来继续作为农地。而且，土地利用方式与质量等级之间没有直接关系，并非全部好的农地都用于种植作物。相反，平坦肥沃的农地往往是非农建设的最佳选址，这点在城市边缘带尤其明显。
如果美国让其城市发展和其他开发耗用农地情况长期下去，毫无疑问，粮食和纤维生产就会不足，食物价格将相应上涨，与农业相关工业就可能停止。农场主也将怀疑在农地上作长期投资的可行性。当然，也有人认为只要技术上继续发展，单位面积产量继续提高，国家对农产品的需求就可以得到满足。事实上，这种可能性不大。战后40年增施化肥的结果，已把单位面积产量提高到足以让美国把耕地减少约2024万公顷的地步。然而，也带来了相应的土地退化等环境问题。因此美国必然要保护其农地。
2 重要农地的内涵
美国农地保护不是采用绝对的“非增长”政策，它支持城市和工业以紧凑、高效的方式增长，保护农业和城市资源。决定哪些土地是保护对象，在什么条件下可为非农化利用。
作为帮助州和地方政府，划定农地保护区的一种方式，美国土壤保持局(SCS)与其他机构合作，进行了重要农地清查工作。它把重要农地划分为基本农地、特种农地、州重要农地和地方重要农地等4种。
2.1 基本农地
基本农地是指现行农业生产方式和管理水平下，最适宜于生长粮食、饲草、纤维和油料作物，并以少量能量和资金投入，极小的环境代价，便可形成高产的土地。它具有良好的土壤质量，足够长的生长季节和可靠的水份供应能力，以保障经济地、持续地满足当地作物生长所需。基本农地的现行利用可以是耕地、草地和林地，但不是现在的城市用地和水体。
基本农地的界定标准是土壤特性。它是指有充分、可靠的水份供应（来自降水、灌溉），无过湿现象，也不易遭受洪涝灾害；PH值适中；有良好的通气性和渗透性；虽然有石砾存在，但不影响机械作业；也没有太大侵蚀危险的一类土地。这也是美国早期基本农地界定的立足点。
事实上，基本农地内涵是一个多种可测特征的综合。气候、土壤、地形和水文调查数据是基础，但仅此是不够的。它的定义应更充分地考虑区位和机会成本，基本农地之所以重要其理由时常是因为地理位置而不是土地内在肥力。因此，美国基本农地界定上还有两个重要标准，即时间上所处阶段和空间上表现的区位。
参照SCS土地利用能力分级系统(LCC)，美国基本农地包括LCC中所有Ⅰ级土地，80%以上Ⅱ级土地和不到1/3的Ⅲ级土地。总面积1.558亿公顷，其中1.012亿公顷已用作耕地。所剩5460万公顷的基本农地中，有2833万公顷因为人为原因未种植作物。
2.2 特种农地
特种农地是生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地。它常常不是上等的土地。但仍是非常重要的。因为在现行耕作和保护方式下，它具有区位、生长季节、土壤质量和水份供应的特殊组合，使其对特定作物具有高度适宜性。例如种植柑桔、橄榄、鳄梨等水果的土地，以及一些蔬菜地。
2.3 州重要农地
州重要农地的内涵相当广泛。一些州可能关心土地利用能力分级系统中Ⅰ级至Ⅳ级所有农地，因而也包括了那些不满足基本农地条件的Ⅱ，Ⅲ级土地。另一些州则根据水利规划，把那些将可以获得灌溉的农地称作州重要农地。还有一些州，在规范土地利用变更的立法中，可能把一些感兴趣的土地列为州重要农地。当然，这些土地既不是基本农地，也不是特种农地。
2.4 地方重要农地
地方重要农地是指那些有很好的利用和环境效益，而被鼓励继续用于农业生产的其他土地。如当地感兴趣的整个农地或开敞空间的整个走廊地带，即使其中一些或多数的土地仅勉强适宜耕作。
应当注意的是，上述4种重要农地中，基本农地是最好的土地，但不是唯一重要的。这种划分也使农地保护区制图工作变得复杂，它要求美国州、地方投入足够的人力、物力，以界定各类重要农地。土壤保持局首先选择那些土壤调查数据已经具备，土地利用方式变化非常快，或可预料的将来土地利用变化非常快的县，开展农地保护工作。
3 基本农地划定过程与方法
美国农业部规定的基本农地有其特定的内涵，但并不是所有各州立法均基于这个定义。由于基本农地界定方法不同，基本农地划分结果即使在同一地域也会有差异。如加州williamson法案中，基本农地界定是基于土地利用能力分级系统和斯托利指数分级(SIR)。而加州1900议案(A.B.1900)则采用农业部土地清查与监测系统(I&M)。J.P.Reganold等人曾选择加州Y[,o]l[,o]县3个典型地块，对上述3种方法的划定结果进行对比，反映了这种认识上的差异。
美国基本农地划定是以州、县为基础的，州、县对基本农地划定与保护的关心程度，大体上是和该州、县质量好的农地损失的速度，以及这种损失对该州、县经济影响的大小成正比。国家职能机构，如农业部土壤保持局，主要是协调、帮助地方工作。
3.1 基本农地保护的进程
根据美国各州、县已开展的基本农地划定和保护工作情况，以其划定方法为依据，美国基本农地划定工作可以分成三个阶段：
a 农地保护的初始阶段（～1980年）
美国农地保护可追溯到本世纪30年代，当时制定了水土保持和国内生产配给法，实行农业保护规划。1956年，对休耕地保护；1958年，对需保护土地清查。60年代，城市化趋势使美国重视对农地数量保护。1964年，国家制定了一系列公有土地管理法规，规范公有土地评价—分类、利用和转让。1967年，对需保护农地再清查。到70年代初期，更加重视农地非农化问题，尤其是城市边缘带农地保护。到1976年，美国正式提出了"Prime farmland"一词，并对其内涵进行了深入探讨。基本农地划定强调以土壤特性为依据，采用LCC、SIR和I&M等方法。并对不同划定方法进行了对比研究。
b 农地保护的过渡阶段（1981年～1985年）
1981年，美国联邦政府制定了“农地保护政策法”(FPPA)。响应联邦政府保护农地的行动，农业部土壤保持局与州、地方规划者合作，提出了“农地评价与立地分析”(LESA)方法(A System of Agricultural Land Evaluation and Site Assessment)，开始强调立地条件（包括区位因素）在农地保护中的重要性。而且在实际操作中，立地条件的权重常常是土地内在肥力权重的2倍。LESA的作用是评价土地质量对农业利用的适宜性和判断立地条件是否利于农业经济的发展。然而到1985年，只有为数不多的地方政府采用LESA划定基本农地。
c 农地保护的发展阶段（1985年至今）
1985年，以中、小型机及工作站为硬件支撑的GIS技术，在美国各行业开始广泛应用。与此相伴随，由GIS支持的LESA及农地保护系统也得以开发。1987年，夏威夷州农地保护即采用这一技术。到90年代初，专家系统在美国农业上也已有一定的应用。可以预见，以GIS、ES等技术支撑，也是农地保护适应时代的一种趋势。另一方面，从1985年至1994年，LESA已被美国地方政府广泛采用。
3.2 基本农地划分的方法
归纳起来，美国基本农地划分的方法有4种，它们均建立在土壤（土地）评价基础上。
3.2.1 土地利用能力分级(LCC)
LCC是为农业目的的解释性分类系统。它利用土壤、气候数据划分土壤为管理一致，问题相同的不同类别。主要考虑有效土层厚度、表土结构和无霜期等13个因子，根据限制性和土壤损毁的危险性，划分为Ⅰ至Ⅷ级。一般认为Ⅰ，Ⅱ和Ⅲ级是宜耕的，Ⅳ级有条件宜耕，所以美国一些州也把Ⅳ级地划为基本农地。Ⅴ、Ⅵ和Ⅶ级地有时适于特产作物生产，故可能划为特种农地。
3.2.2 斯托利指数分级(SIR)
在加州二、三十年代，R.E.Storie建立了这种土地分级方法。它考虑了A、B、C和X4个因子，它们的评分为0～100%。A是土壤剖面因子，反映土壤发育程度；B是表层结构；C是坡度；X为排灌、盐渍度、肥力、PH值、侵蚀与微地形的综合因子。各因子评分的乘积即可确定SIR(0～100%)。通常，SIR在60%～100%时，可划入基本农地。
3.2.3 土地清查与监测方法(I&M)
I&M是美国农业部提出，基于具体标准以判别基本农地的方法。基本农地有9项具体指标，如充分的水份供应，根层PH值4.5～8.4和50cm土层内，渗透率≥0.15cm/h等。这9项指标实际上也构成了美国基本农地的I&M定义。但其在地方应用上可作调整，如针对加州情况，土壤保持局增加了第10项指标，即最小根层厚度102cm。I&M还进一步定义了特种农地，州重要农地和地方重要农地，当然这三种重要农地的定义并不单纯是根据土壤理化性质。
3.2.4 土地评价与立地分析(LESA)
lESA过程包括两部分，首先是评价土壤质量，确定给定区域内土壤的相对价值，对土壤的农业利用适宜性分级。评价所需资料来自土壤调查。然后针对具体立地条件，评价土地农业利用的社会、经济可行性。
土地评价用于耕地、林地和草地评价。在评价土地对农作物生产适宜性时，可采用三种标准对土壤分级①土地利用能力分级；②重要农地鉴定；③土壤生产力或土壤潜力分级。立地分析则用于评价土壤之外的其他因子对土地农用的适宜性。因子的选取主要考虑其是否与土地利用相关，如分布、区位、一致性和时间选择等。
4 农地保护的方式
4.1 监测
把重要农地划定的结果，绘制在图上，以便于监测和管理。早在1975年，土壤保持局就选择了122个县作为重要农地清查的首批县（几乎每个州至少有一个县）。并与州、地方协商制图单元，确定标准底图比例尺为1∶10万（小县1∶5万）。认为这个比例足以表示县城土地利用和植被信息以及清查结果。1976年1月在Georgia州Peach县完成了第一幅图。1976年计划完成154个县，其中85个县的数据输入到土壤保持局制图处的自动成图系统。1977年安排250个县，1978年300个县，直到3068个县全部清查完毕。1981年开始，土壤保持局对土地利用变化较快的150个县进行连续监测，并要求执行机构每5年重新测算面积和制图。
应指出的是，仅有4%的县在图上划定了4种重要农地，40%以上的县只划了基本农地和州重要农地。24%的县划定了除地方重要农地外的其他3种，其中11%的县只标示了基本农地和特种农地。另外24%的县或仅划定了1种或其余几种组合。
4.2 立法
美国是一个法制比较健全的国家。从联邦到地方有一系列农地保护法案，如1981年联邦“农地保护政策法案，1965年加州土地保护法（也称williamson法案），1974年密执安农地和开敞空间保护法（即P.A.116）和1964年新泽西农地评价法等。这些法律从规划、税收等角度，规范着美国的农地非农化和农地保护。如williamson法案强调3个主要目标，即：①维护州农业经济所需农地最大数量；②不支持欠考虑和不必要的农地转化为城市用地；也不赞成远离城市的开发方式（它给社区居民增加了不必要的社区服务费用）；③对开敞空间保护和对这些土地农业生产的保护。当然这个法案并没有保护城市边缘农地。
4.3 税收调节
60年代初，美国农地税仍基于土地市场价而不是产值。此后，联邦和州地产税法经修订，允许农地按农田产值征税，即对农地实行减收税金策略。美国减税法分3类：①农地的“特惠估税值”。这是一种没有附带条件的纯粹减税；②区别征税：根据农地何时开发而征不同百分比的税金；③限制性同意：土地持有者同意在某些限制条件下归还减免的税金。在一些州，当农地转化为非农地时，要求开发者补交5至10年的农地减免税。
4.4 土地开发权购买
土地开发权即对土地持有者付给代表发展潜力那部分的土地价值。对有被占用危险的土地，为保留其农业利用而直接进行收购。这样不但可以减少农民的犹豫，还减低了农民纳税负担。这种办法可以让农民保有别的全部主权，因之在农业措施上敢作长期投资。政府买进开发权后，除非经投票表决，否则不得出售或转让。土地持有者可以谈判是否把其土地开发权卖给政府。只要土地还作农业利用，政府也不强制收购开发权。购买资金来源：①公债，公债则用对不动产销售征收15%转让税以偿还；②联邦与州联合拨款计划，如水土保持基金项目下的联合拨款。
美国农地保护方式还包括农业区划定，城市发展控制等，主要在州、县农地保护中发挥作用。
5 对中国的启示
人口多，耕地少，耕地后备资源不足，以及频繁的灾害，农业生产不稳定，使中国面临更严峻的人地关系。农地保护，尤其是保护质量好的农地，是中国国情所必需，也是当务之急。从美国农地保护实践中，至少有以下几点启示。
5.1 重视借鉴国外经验
农地保护是世界性工作，特别在那些人口密度较大，城市化较快的地区，更加重视这一工作。美国也注意以国外类似工作中吸取经验。如对荷兰农地保护中的土地规划体系，即在允许地方自由度前提下的国家土地利用规划，和极为摧崇农地重划方式，美国俄勒冈和夏威夷州土地规划上有许多特征与荷兰类似。农地保护方式上，加拿大的划定农业区，法国的开发权购买在美国均能找到相同的样板。
5.2 中央与地方协调
美国农业部土壤保持局作为联邦农地保护代理，其作用主要是协调和指导地方农地保护工作。农地保护实际上是立足于州和县级政府。从基本农地的界地、农地划定方法到保护方式，均是在中央指导下，地方根据实际情况来确定。
5.3 新技术应用
80年代后期，美国农地保护重视遥感和计算机技术的应用。用陆地卫星资料更新农地保护数据。应用GIS技术，辅助农地保护工作。
5.4 多学科合作的政府行为
农地保护涉及面广，需要多学科不同专家的合作，美国农地保护集中了农学、土壤、区域规划、制图、经济和资源管理各方面专家智慧。但农地保护终究是政府行为，更需要多个相关政府部门的合作与支持。
* 本文于1986年2月收到。