论教育行政决策咨询，本文主要内容关键词为：教育行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1671-6574(2004)04-0055-07
教育行政决策咨询是教育行政制度的一个重要组成部分，是促进教育决策科学化、民主化的重要手段。党的十六大报告指出：要“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化和民主化”；要“完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策随意性”。目前，我国教育界对建立行政决策咨询机制仍未引起足够的重视，研究文献也不多见。有感于此，本文提出几点粗浅看法。
一、教育行政决策咨询的内涵、特征与作用
（一）教育行政决策咨询的内涵
咨询作为一种活动，早在原始氏族社会中就已萌芽。历代统治者大都注意招贤纳士、参政谋事，以觅治国良策，但具有现代意义的组织化、制度化的咨询活动却起源于19世纪英国工业革命之后。20世纪以来，西方发达国家在加强政体内部咨询机构建设的同时，纷纷在政体之外建立准行政性质和民间性质的咨询机构，协助政府解决各种复杂的公共问题，逐渐形成了较为完善的公共行政决策咨询体系。
教育行政决策咨询属于公共行政决策咨询体系中的一部分，其兴起和发展经历了一个长期的过程。在过去相当长的一段时间里，人们对教育行政决策咨询不够重视。政府制定教育决策一般不作充分研究，也不占有必要的信息资料，甚至不邀请研究者参加，所作的教育决策和改革方案，往往脱离现实，很难收到良好的效果。[1](P.13,14)直至20世纪六七十年代，随着人们对教育重要性认识的加深，以及教育事务的日趋复杂化，教育行政决策咨询开始引起人们的重视。发达国家出现了一些由政府部门授权、专家学者为主体所组成的咨询机构，专门为政府教育决策提供智力服务。比较著名的有日本的中央教育审议会、英国的罗宾斯委员会、法国的勒格朗委员会、美国的国家高等教育管理体系研究中心等。
如日本的中央教育审议会成立40年来，已提出了28个有关教育改革的报告，涉及到教育领域的众多方面，为日本政府的教育决策提供了重要依据。[2]成立于1987年9月的日本大学审议会，在其10余年间就日本高等教育改革的各个方面向文部省提出了22份咨询报告，可以说20世纪九十年代出台的大学改革决策和措施都是在大学审议会的咨询报告之基础上形成的。[3]在美国，以各种方式为教育提供咨询服务的机构逾千家，其中不乏为政府教育决策提供服务的咨询机构。如总部设在科罗拉多州的国家高等教育管理体系研究中心，虽然该中心只有5名高级咨询顾问和7名研究人员，却已设计或策划了近20个州的公立高校管理和财务体系的改造。立法机构和高教主管部门也经常向他们寻求咨询服务，以至于一些大学校长甚至怀疑，究竟是谁在支配美国的高等教育。[4]
我国香港特区开展教育行政决策咨询也相当普遍，教育统筹委员会、教育委员会、大学及理工资助委员会、职业训练局等是专门的咨询机构。各咨询委员会及下属分支机构受港府教育署委托，就各领域的教育决策问题进行广泛调查和深入研究，提出研究报告，接着由港府以“绿皮书”的形式发表，征求社会各界意见，修改后再由港府以“白皮书”的形式公布，作为教育决策来加以贯彻落实。六七十年代以来，上述教育行政决策咨询机构所提交的研究报告，对港府教育决策产生重大影响的就不下20余份，直接推动了香港教育的改革与发展。[5]
由此可见，教育行政决策咨询是指咨询机构或人员根据教育行政决策主体的需求，以其专门的知识和智力，运用现代化的方法和手段，采用调查研究、分析综合、规划预测、查询解释等方式，客观地提供最佳的或几种可供选择的行动方案或建议，为教育行政决策主体提供服务的活动。
（二）现代教育行政决策咨询的特点
传统的咨询活动主要以经验咨询为主，智囊人物按照决策者的需要，以个体的形式，依靠自己的经验和智慧，单独地向决策者出谋划策、提供咨询。现代教育行政决策咨询有别于传统咨询活动，其特点主要表现在：
1.决策辅助性。教育行政决策咨询是为政府教育决策服务的，扮演了政府决策的“智囊”“外脑”和“思想库”的角色。在理论上，有咨询辅助系统的决策系统，其决策功能必然得到增强；配备了有效辅助系统的决策系统具有对外界环境较强的主动适应性。在实践中，决策咨询系统可以完成决策前的许多基础性和专业性工作，如分析教育问题、确定教育目标、设计备选方案、论证决策方案等，从而为政府教育决策提供强有力的智力支持。当然，决策咨询机构和人员除了对自己的科学研究结论负责以外，不对决策的选择和执行后的效果负责，因此，教育行政决策咨询只对行政主体决策起辅助作用。
2.机构中介性。教育行政决策咨询与秘书班子的工作不同，既为决策者服务，又不能附属于某个决策者，只有独立研究，实事求是地提供客观方案，才能真正起到咨询作用，这就决定了咨询机构的中介性。在理论上，咨询机构应该成为各种可能方案的整合点、相关信息的加工站、最佳方案的研究所；在实践中，各种信息、可能方案通过咨询机构的整合、加工和优化后进入决策系统，以利于科学决策。如美国的卡内基高等教育政策委员会，它就是一个由高校领导、教育专家、企业界和政界知名人士等组成的中介机构。该机构就美国的高等教育问题展开调查、分析和研究，并向高校和政府提供发展建议和行政决策咨询，以此来推动美国高等教育的发展。[6](P.163)
3.活动高智性。咨询的本质是知识转化、智慧输出。咨询人员通过调动头脑中所储备的知识和信息，采用科学的方法和手段，解决常人不能解决的难题。同时，现代咨询活动是以群体智力服务于社会的，咨询机构通过优化整合智力结构，从而保证咨询质量。并且，咨询过程也是一个创新的过程。创新是咨询的生命所在，咨询机构和人员通过运用教育学、运筹学、系统工程、技术经济学、网络技术等新手段，开拓性地提出决策建议和方案，解决决策中遇到的各种新问题。
4.成果实用性。决策咨询必须开展科学研究，其目的是为政府教育决策服务，并为决策者所采纳。因此，纯理论性和纯学术性的研究是不能称为咨询研究的。实践表明，基础理论研究与决策咨询研究，二者的成果和研究人员，一般不宜相互替代。其次，咨询研究还必须考虑方案的可行性，必须根据委托人的实际情况提出方案，而不能超越现实，以理想化的方式设计方案，否则就失去咨询的价值和意义。
（三）教育行政决策咨询的作用
1.提升教育行政决策的科学化。当前，教育在社会发展中已处于基础性、全局性、先导性的地位，教育事业的改革和发展不仅关系到国运兴衰，而且涉及到广大人民群众的切身利益，如果决策失误，必然给国家和人民带来巨大损失。教育行政决策咨询克服了以往领导人凭个人经验决策的不足，弥补了掌权者的职责与实际能力之间的差距，利用集体的智慧，运用多学科的知识和方法，进行系统分析和综合研究，使教育决策建立在学术研究和更加理性的基础上，从而减少或避免失误。
2.促进教育行政决策的民主化。民主决策是政治文明的一个重要标志。随着社会的进步，教育已成为社会各阶层共同关心的话题。一定时期内，教育资源总是有限的，如何公正、合理地分配教育资源，准确地表达社会需求和民意取向，使其符合公共利益的需要，这就需要民主决策。教育行政决策咨询体现了民主决策的内涵。咨询机构是由各方面专家学者和实际工作者所组成，他们本身就是人民群众的一部分。在决策咨询工作中，咨询机构要做大量的调查研究，听取各方面群众的意见、要求和建议，在拟定的决策方案中能够充分反映人民的意志和愿望。因此，相对于决策者来说，咨询的过程也是教育决策民主化的过程，有没有行政决策咨询，是区别专制决策和民主决策的显著标志。
3.增进教育行政决策执行的有效性。在教育行政决策过程中，由于广泛吸收了各方面的专家、学者参与咨询，专家、学者熟知出台的决策内容，通过他们的广泛宣传，使政府教育决策能较快地为公众所接受，从而化为群众的共识，变为群众的行动，凝聚成推动教育改革的强大精神动力。其次，教育行政决策咨询还起着解决社会争议的作用。某些教育决策可能在照顾社会多数成员的同时会伤害社会其他成员的利益，决策咨询可以使决策者通过一种有意识的、合理的决策序列设计和安排，既能保证公众的一致性利益，又能最大限度地满足最大多数公众的利益需求。再次，决策咨询机构还可以对决策执行情况进行跟踪、评估，对发展趋势做出进一步的科学预测，研究相应的应变保障措施，提出修改、变更教育决策的建议，从而增进教育行政决策执行的效力。
二、教育行政决策咨询的机构、类型与方法
（一）教育行政决策咨询机构
决策咨询机构常被看作是由各类专家、学者所组成的跨学科、综合性的辅助决策的研究组织。教育行政决策咨询机构的形成和发展，是现代教育事务日益复杂化的产物，也是社会信息化和科技进步推动的产物。教育行政决策咨询机构可以划分为以下几种类型：
1.行政性咨询机构。这类机构一般设在政府或各级教育行政部门的内部，成为行政机关的一个组成部分。它们受决策层委托，承担重大的或具有战略性决策的研究以及有关教育决策的调查和制定工作，直接为决策层服务。它们带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。如我国的国务院教育工作研讨小组、国家教育发展研究中心、教育部政策研究与法制建设司，以及地方各级党委、政府设立的政策研究室和教育行政部门设立的政策法规处（室）等。
2.准行政性咨询机构。西方国家为了让专家们能在民间环境中工作，使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半官方咨询机构。在我国，这类机构包括两种类型：一种是各级教育行政部门下属的研究机构。如中央教育科学研究所，省、市、县教育科学研究院（所）或教研室。这类机构除进行理论研究外，很大一部分任务就是为主管部门的决策者提供决策咨询服务。此外，教育部和省级教育行政部门还设立有教育情报研究所（室）或教育信息中心，专门收集、加工各种信息，为行政部门教育决策提供依据。另一种是专门的决策咨询机构，如辽宁省相继成立的“基础教育决策咨询委员会”[7]和“高校工作咨询委员会”[8]，北京市成立的“教育财政咨询委员会”，[9]湖北省成立的“省属高校咨询委员会”[10]等。这些专门性的决策咨询机构，广泛吸纳社会各界有识之士参与教育重大问题的研究和论证，扮演着决策者“外脑”的角色。
3.民间性咨询机构。民间咨询机构是由民间发起或得到基金会和企业资助、为国家机构及其决策者服务的决策研究机构，它们具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点。在我国，这类机构主要有三种类型：一种是各级教育学会，如中国教育学会及其分会或专业委员会、地方各级教育学会或研究会。由于各学会聚集了本地区各学科大量的专业人才，可以组织起来承担复杂的研究课题，通过定期召开学术年会、研讨会等形式，从理论和实践上为各级教育行政部门当好参谋。另一种是高等院校下设的教育研究所（中心、室）等，它们有时也接受教育行政部门委托开展咨询性课题的研究。还有一种是纯属个人或其他民间组织举办的教育咨询机构，如成都市玉林小学组建的“教育策划室”、成都市武侯区教师继续教育中心等八家单位的同志利用业余时间自发组建的“教育策划学习研究协作组”等[11]。这类机构为数不多，经费大多自筹，可以咨询的项目通常较小，目前还没有得到很好的发展和扶持。
（二）教育行政决策咨询的类型
教育行政决策咨询作为一项事业，经过几十年的发展，已积累了许多经验，创造出了多种咨询类型，概括起来主要有以下四种：
1.授意性咨询与创意性咨询。授意性咨询是指由决策主体提出咨询的问题和目标，由咨询机构进行分析、论证、设计，提出决策建议或方案供决策者选择的咨询活动。这种咨询的特点是咨询者接受决策主体的委托，按照决策主体的意图而进行的，是一种被动式的咨询。在以往的教育行政决策咨询活动中，这种咨询方式是常见的、大量的，因而人们常把咨询的功能定位在“分析、论证”上，把这种被动式的授意性咨询作为主要形式。
创意性咨询是指咨询机构或专家、学者，根据教育改革和发展的需要，独立自主地对一些重大的教育问题进行研究、判断和预测，提出解决问题的思路、原则和办法，并将研究成果以决策建议的形式提供给决策者参考。这种咨询的特点是独立自主进行的，是咨询机构或人员的一种主动行为。创意性咨询的功能主要体现在“策划和谋划”上，可以指导和形成新的教育决策。
2.内部咨询与外部咨询。内部咨询是指在政府系统内部自下而上或自上而下的咨询。“自下而上”这种形式在日本教育行政体制内部比较盛行，称“禀议制”。所谓“禀议制”，是指在决策时，先由基层主管单位提出设想，制订决策方案，逐级呈报，逐级审议，最后由最高决策者拍板定案的决策制度。[12]采取“禀议制”决策，它的最大好处是发挥了基层单位决策的主动性与创造性。日本政府机关的基层单位是课（相当于我国的处），它不仅拥有相当大的行政管理权限，而且是拟订决策方案的主要机构，日本政府的许多教育决策方案都是以课为单位制定出来的。
外部咨询是指由政府系统外的咨询机构所开展的教育行政决策咨询活动。外部咨询能够广泛吸纳社会各界参与重大教育问题的研究和论证，由于他们立场各异，利害不一，看问题角度也不同，因而有助于政府听到各种意见，并在决策形成过程中兼顾各方面利益，调节各方面关系，避免决策出现重大失误。同时，外部咨询机构也具有学科门类齐全、智力构成高、专业知识扎实、基础资料比较系统等特点，可以组织起来承担复杂的研究课题，从理论和实践上为各级教育行政部门当好参谋。
（三）教育行政决策咨询的方法
教育行政决策咨询是一项专门的活动，除一般的研究方法外，也有一些自己独特的方法。在国外，比较常用的有：(1)问题结构法。这种方法以问题为中心，首先寻找、判断咨询问题的重要性，接着逐层界定、描述、分析所要解决的问题，从而使问题结构明晰。这种方法有助于澄清咨询研究的课题。(2)预测法。预测是决策的基础，较有影响的预测方法有三种：特尔斐法、环境预测法、头脑风暴法。(3)推荐法。推荐法是直接向决策者提供和推荐知识、技术及决策建议的方法。它有助于估计不确定性和风险，论证客观性及供需关系，确定选择时的专门条件，比较成本与效益，确定执行决策时的行政责任等。(4)监测法。监测法是决策咨询机构对决策效果的跟踪监测，用于评估决策，发现决策未想到的后果，探索决策失败的原因等。监测过程就是决策的反馈过程，它有助于决策者知道如何最佳地执行当前及今后的决策。(5)评估法。评估是咨询机构对决策执行效果的实际情况所进行的价值判断，它提供决策达到适当性能水平时的信息，有助于决策制定者评价他们的决策质量。
在实践中，教育行政决策咨询应特别注意以下几个问题：(1)鼓励咨询人员从整个社会的宏观角度出发，理解教育行政决策的制定过程，拓宽知识视野和咨询思路。(2)经常对实际运用中行之有效的方法加以总结，不断创新，形成各具特色的方法论体系。(3)注重运用电子计算机、缩微胶片、表盘和全息图片、数据库等强有力的工具，充分体现教育行政决策咨询的现代性。
三、完善我国教育行政决策咨询机制的建议
我国教育行政决策咨询机制是从20世纪八十年代开始建立起来的。[13](P.483)发展至今，初步建立起了有中国特色的咨询机构，开展了富有成效的咨询活动，初步形成了决策咨询的风尚，培养了一批决策咨询人员。但从总体上看，与发达国家相比，我国教育行政决策咨询体系还处于起步阶段。因此，当前应努力完善我国教育行政决策咨询机制，充分发挥其在教育决策中的重要作用。
（一）转变观念，提高决策者的咨询意识
江泽民同志指出：“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”[14](P.319)这一指示对于强化决策者的咨询意识，做好决策咨询工作具有十分重要的意义。决策科学告诉我们，大量日常的决策可以由决策者独立完成，对于重大决策，决策者可变成一个消费者，通过购买获取各种所需方案，择优选用。这主要体现在三个方面：一是提供决策需求，即提出需要决策的问题及决策目标，确立决策选择的价值体系；二是参与方案论证，即从宏观管理的角度对各个决策方案做出评估，提出修正意见；三是择优决断，即在综合各方意见的基础上，最终选定满意方案。由于决策者不可能事必躬亲，因此，全面掌握宏观情况，充分听取各方意见，对方案进行严密的评估论证，是决策层最应注意的环节，也是科学决策过程的核心。因此，教育决策者只有努力提高咨询意识，强化咨询观念，建立起各种决策咨询制度，完善决策咨询的程序，使教育行政决策咨询工作制度化、经常化，才能实现教育决策的民主化、科学化。
（二）增强咨询机构独立性，大力扶持民间咨询机构
谋（参谋）、断（决策）适度分离，是科学决策的前提条件。建立具有相对独立性的教育行政决策咨询机构，并使它们在研究中尽量不受教育行政部门的干预，从而保证其研究成果的科学性。在充分发挥行政性咨询机构的作用时，还必须大力扶持民间的教育行政决策咨询机构。这要求教育行政部门打破咨询机构单一化的格局，不断提高咨询过程的开放度，让民间咨询机构参与教育决策研究过程，与行政性和准行政性咨询机构相辅相成，建立起一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系。决策咨询机构的多样化，将有助于通过相互竞争，不断提高咨询质量，全面促进决策咨询业的健康发展。
（三）明确咨询职责，提高咨询服务质量
教育行政决策咨询必须明确双方的职责、义务，采用合同化的管理方式，从而增强咨询者的紧迫感和责任感。同时，还要建立责任追究制度，发现咨询报告有弄虚作假的行为，应按合同的约定寻求赔偿。如北京市教委对“教育财政咨询委员会”就规定了明确的任务，其职责包括：[9]提供并论证市教育财政性资金投资的重点方向和具体投向，为科学、准确地编制市教育部门预算提供参考依据；对教育经费使用效益提出有根据的评价性意见；对教育融资的规模、渠道、用途、方式等提出具体意见；对拟提出的教育财政方面的决策、规章等提出论证意见。
（四）改进咨询方法，提高咨询服务质量
决策咨询不同于一般的理论探讨，不能只坐在办公室里查资料、看数字，闭门造车，而必须深入实际调查研究，不断总结新经验，发现新问题。同时，应引进吸收国内外先进的咨询技术和手段。在发达国家，咨询业是一个知识密集、技术手段更新快、发展速度迅猛的行业，其先进的理念和方法都值得我们借鉴。国外的教育决策咨询，咨询者通过调查研究以及对未来教育发展趋势的预测，为决策者提供未来教育发展的信息和分析报告，及早发现未被决策者认识的问题，考虑决策者没来得及思考或未仔细思考的问题，向决策者提出建议，以供决策者甄别问题，准确地确定决策目标。其次，咨询者还根据决策者的目的和要求，提供经过科学分析和可行性论证的若干方案，并且提供非本咨询机构对方案的评估审定意见，以便使决策者收到兼听则明的效果。再次，在决策开始执行后，咨询者还可协助决策者设计和调整教育决策实施的具体行动计划，客观、适时地进行反馈，遇到意外情况，及时拿出应变或备用方案，以便决策者果断、及时地予以矫正。
（五）营造良好氛围，改善咨询环境条件
改善咨询机构的环境条件是做好咨询工作的重要环节。首先，要对咨询机构给予一定的扶持，特别是解决经费不足的问题。可以通过设立基金或基金会的方式，谋求经费的长期保证。其次，要给咨询部门参事议事的机会，行政机关召开的有关会议，若不涉及保密问题，应让咨询人员参加。第三，应建立相应的决策法规，使决策咨询工作纳入法制化的轨道。如规定教育行政决策咨询机构的法律地位，明确其权利义务；规定决策咨询的原则和程序，明确其基本的工作规范；规定从业者的准入条件，明确其福利待遇；规定咨询者和决策者的法律责任，使之对咨询结论和决策后果负责。第四，要营造一个良好的咨询氛围，充分调动和发挥社会各界参与教育咨询的积极性与创造性。
（六）更新咨询者知识，优化咨询队伍的整体素质
建设一支素质精良、业务精湛、结构合理的咨询队伍，是做好决策咨询工作的基础工程。当前，首先应提高咨询人员的政治责任意识，要把咨询工作与贯彻落实“三个代表”的重要思想和党的十六大精神结合起来，才能敏锐地把握教育改革和发展的前沿问题，从而保证咨询工作中的先进性。其次，应不断提高决策咨询者的业务知识。业务知识的高低，直接关系到研究成果和提出建议方案质量的高低，没有较高的科学、文化素养，是很难研究出具有创新性的决策方案的。第三，要完善对咨询人员的管理机制，稳定骨干人员，激励年轻同志，建立起一支整体优化的教育行政决策咨询队伍。