公共利益本位论与行政诉讼，本文主要内容关键词为：公共利益论文,本位论文,行政诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共利益本位论，其基本观点是：法决定于利益关系，权利来源于法，是实现利益的手段；公共利益和个人利益是一组对立统一的矛盾，而公共利益是该矛盾体的主要方面，决定着该矛盾的性质、内容和发展方向；行政法所体现和调整的正是以公共利益为本位的利益关系。笔者认为，公共利益本位论是行政法的理论基础，公共权力论、控权论和平衡论等都不能成为行政法的理论基础。
一、行政诉讼的性质
行政诉讼不是控制行政权或平衡公共利益和个人利益的法律机制，而是审查行政行为是否真正体现公共利益的法律机制。行政诉讼法也不是控权法或平衡法，而是审查行政行为是否真正体现公共利益的法。
（一）以公共利益为本位的利益关系，是行政诉讼产生和存在的前提。公共利益和个人利益是不断斗争着的一对矛盾。行政行为，是在法律上代表公共利益的行政主体为谋求公共利益而作的行为。在现代法治国家，要求行政所谋求的必须是真正的公共利益而不能是虚假的公共利益，不得损害或消灭个人利益。然而，公共利益在该利益关系中的支配地位，使行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力。行政行为的这一特性，使得对该行为是否真正体现了公共利益不能取决于追求个人利益的相对人的判断；在现代法治社会，也不能由该行为的主体即行政主体自身来判断，而只能由同样代表公共利益的国家机关即法院来判断。于是，司法审查或行政诉讼也就应运而生了。并且，只要以公共利益为本位的利益关系继续存在，行政诉讼这种法律机制也将随之存在。国家和阶级的消亡，以公共利益为本位的利益关系并不会随之消灭，而只能使该利益关系失去其阶级性。到时，行政诉讼也就不再是法律机制，而是一种社会机制了。
（二）以公共利益为本位的利益关系，决定着行政诉讼的任务，即对行政行为进行合法性审查。以公共利益为本位的利益关系，使相对人居于受行政主体支配的法律地位，使相对人谋取个人利益的行为始终受到行政行为的制约，甚至可以说个人利益往往直接来源于行政行为的分配。因此，行政诉讼的审查对象，并不是相对人的行为，而是制约相对人行为或分配个人利益的行政主体的行政行为。
公共利益与个人利益是统一的、一致的，是一种共性与个性的辩证关系。个人利益的多样性、复杂性和公共利益与个人利益的同一性，使得在行政诉讼中判断某个行政行为能否有效成立时，不必去审查该行为是否真正侵犯相对人的个人利益，而是审查该行为是否真正体现了公共利益。如果该行政行为真正体现了公共利益，则也符合相对人的个人利益，即使两者间仍有冲突，个人利益仍应服从公共利益，该行政行为仍能有效成立。如果该行政行为没有真正体现公共利益，则意味着它侵犯了个人利益，它就不能有效成立。在此，行政行为不能有效成立而予撤销的立足点，是它没有真正体现公共利益，而不是因为它侵犯个人利益。
在国家社会里，判断一个行政行为是否符合公共利益的标准只能是法律。因此，行政诉讼对行政行为是否符合公共利益的审查，也就成了对行政行为的合法性审查。
二、行政诉讼的受案范围
目前，我国行政诉讼的受案范围仅限于外部、具体、单方行政行为。这在行政诉讼刚刚起步时，作为一种尝试，是可以的。但是，作为理论研究，却不能停留于此。从以公共利益为本位的利益关系出发，抽象行政行为、内部行政行为和双方行政行为，也应纳入行政诉讼的受案范围。
（一）关于抽象行政行为问题。行政主体谋求公共利益的行为，除了具体行政行为外还有抽象行政行为。它同具体行政行为一样，也是以“以公共利益为本位的利益关系”为基础的行为，也存在着不符合公共利益的情况。
对抽象行政行为的诉讼需要解决一个技术性问题即原告资格问题。笔者认为，有权对抽象行政行为提起诉讼的原告可分为两类：一是受该行为拘束的任何相对人，二是受该行为拘束的相对人所组成的同业公会或行业协会。由同业公会或行业协会作为原告，大大减少了多个相对人同时或先后对同一抽象行政行为提起重复诉讼的可能性。但是，同业公会或行业协会不一定愿意充当原告、提出诉讼，受该行为拘束的相对人也不一定都是它的会员，因此仍须确认受该行为拘束的相对人的起诉权。同时，受该行为拘束的相对人可能组成多个同业公会或行业协会，因而仍会有多个原告同时或先后对同一抽象行政行为提起重复诉讼的可能性。为了避免这种重复诉讼，尤其是为了避免多个法院同时或先后受理对同一抽象行政行为的起诉并作出不同判决的可能性，就需要解决诉讼管辖问题，即因抽象行政行为而引起的诉讼，应由与被告同级的人民法院作为一审管辖法院。
（二）关于内部行政行为问题。以公共利益为本位的利益关系，不仅表现在国家与公民之间，还表现在国家与国家公职人员（包括公务员、法官、检察官、立法机关工作人员等）之间。后一种关系也是一种公共利益与个人利益间的对立统一关系，至少在我国尚未得到普遍承认和广泛关注。产生这种情况的原因，是国家公职人员不同于普通公民的特殊身份。笔者认为，国家公职人员在作为所在国家机关的代表而履行职责时，没有自身独立的利益，即没有与公共利益相反或相对的个人利益，因而与国家间不存在利益关系，而只存在国家与公民间的利益关系。但是，国家公职人员在代表国家机关履行职责的同时，还具有取得和保持公职，并在提供劳动后有获得报酬等个人利益。这种利益是一种与公共利益相反或相对的利益，与公共利益间的关系也是一种以公共利益为本位的利益关系。国家立法机关、行政机关和司法机关对所属国家公职人员所作的行为也是具有公定力、确定力、拘束力和执行力的行政行为。这种行政行为是否真正体现了公共利益，同样需要法律审查。目前，有关国家公职人员法已作了这方面的规定，但却未纳入统一的行政诉讼的范围。笔者认为，这种行政行为同外部行政行为相比并没有什么本质的区别，因而没有必要建立一种与行政诉讼相并列的特殊的救济制度，而完全可以与行政诉讼并轨。
（三）关于双方行政行为问题。双方行政行为即行政契约仍是以公共利益为本位的利益关系的体现。首先，法律允许以行政契约来实现行政目的，是以它能更好地实现公共利益为前提的，《联邦德国行政程序法》等对此作了明文规定。其次，在公共利益与个人利益关系上的行政契约，都是不对等行政契约，作为契约一方主体的行政主体对该契约具有单方面的撤销、解除权，而相对人却不具有相应的权利。因此，当相对人要求解除行政契约或对行政主体单方面撤销、解除行政契约不服时，只能借助于诉讼机制。这种诉讼仍为行政诉讼，仍为审查行政主体的意思表示是否真正体现公共利益问题。
总之，一切行政行为都应纳入行政诉讼的范围。
三、行政诉讼的诉权
一切行政行为是否符合公共利益不仅应受行政诉讼的检验，还需要解决相应的诉权问题。传统意义上的诉权，是一种起诉权和司法保护请求权。这种诉权是以当事人具有实体法上的独立权利为前提的，是以保护当事人的个人权利为目标的，是“个人利益中心论”的体现。这种诉权理论，在行政诉讼或司法审查领域已受到挑战。
在英国的司法审查中，以丹宁勋爵为代表的法官们自本世纪五十年代起，即对传统的诉权制度进行了一系列改革。这种改革的第一步是，丹宁认为诉权不必基于相对人在实体法上的合法权益的存在，而应基于相对人对行政行为所具有的利害关系；不要求相对人必须是“受害人”；只要求相对人是“利害关系人”。但是，这项改革仅仅是为了解决诉权问题，法院受理当事人的起诉，即使经审查判令该行政行为无效，却并不意味着会认定原告具有相应的实体法上的权利，只是审查行政行为是否合法即是否合乎公共利益而已。丹宁改革诉权制度的第二步是，认为诉权不必基于当事人实体法上独立的合法权益，而应基于对行政行为所享有的“充分利益”。确认诉权既应以保护公民独立的合法权益为目标，也应以维护公共利益或公共权利为目标；只要公民对行政行为享有“充分利益”即享受着该公共利益，对该行政行为的救济手段已经穷尽，就具有诉权；不仅具有程序意义上的诉权而且具有实体意义上的诉权。
丹宁通过改革在英国司法审查中所确立的诉权制度，正是“公共利益本位论”的体现，是“公共利益本位论”对“个人利益中心论”的胜利；说明行政诉讼的目标是审查行政行为是否真正符合公共利益，经审查不论行政行为是否侵犯了相对人独立的个人利益，只要不符合公共利益，就应使它无效或予以纠正。
我国在制定《行政诉讼法》时所采用的仍然是传统意义上的诉权理论。这就使得未侵犯相对人合法权益或相对人不具有独立合法权益但却不符合公共利益的行政行为，完全依赖于行政系统的内部监督、权力机关的监督和行政主体的自觉性来纠正。尽管这种监督的有效性在理论上已被承认，但在实践中却受到极大地怀疑。因此，我们有必要改革现行的诉权制度，在有关监督未能开展或未取得效果的情况下，使行政行为受到行政诉讼的最终检验。