论我国城镇地价的构成、量化、实现与分配，本文主要内容关键词为：地价论文,城镇论文,分配论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（中国人民大学土地经济研究所 周诚）
摘要 城镇土地价格由成本地价和位差地价所构成；地价的实现状况主要取决于土地供求状况。否认成本地价的存在与把成本地价等同于普通商品成本，都是不可取的。
关键词 城镇地价 成本地价 位差地价
1 问题的提出
为什么要探讨我国城镇地价的构成等问题呢？这主要是由于，目前人们对这些问题的理解很不一致，往往使人无所适从，造成了一定的混乱。例如，就基准地价的构成而言，有的人认为基准地价就等于土地出让金，有的人则认为基准地价就等于土地出让金加上农地征用费、土地开发费、城市建设配套费。各地认识不一，自行其是，因而有的大城市的基准地价低于中等城市；有的边远、落后地区城市的基准地价高于沿海、发达地区。这样就使基准地价在不同程度上失去真实性，无法发挥其应有的作用〔1〕。与此相关的问题是，是否存在成本地价， 如何量化？评定的地价是如何实现的？已实现的地价应如何分配？等等。因此，从理论与实际紧密结合出发，对这些问题加以探讨，是有必要的。
2 地价的本质与理论构成
地价的本质应是土地出让年期内地租的贴现值总和即地租的资本化。而这一地租自然是全额地租，即由绝对地租、级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ、垄断地租所构成。这就是地价的理论构成。无论是基准地价、标定地价还是土地出让金，其本质与理论构成都是完全相同的。其中，基准地价、标定地价都是理论地价；土地出让金则有理论的与实际的之分——前者属理论地价，后者属实际地价。
若从土地构成的二要素来看，则地价可分解为两大部分即土地物质价格和土地资本价格。其中，土地物质是指由自然界形成的、不含人类劳动的部分，其价格当然与劳动耗费无关而仅仅取决于国家对土地所有权的垄断而产生的绝对地租（市地的绝对地租是最差的土地所要求的最低限度的地租）、级差地租Ⅰ（位置较好的市地所要求的、在不同程度上高于绝对地租的差别地租）和垄断地租（极少数黄金地段所要求的额外地租）。土地资本所要求的地价，则取决于国家对土地进行投资（如土地开发、城市建设）而形成的级差地租Ⅱ。
以上所说的是地价的理论构成。若把这一构成同本文第一部分所介绍的、目前一些人所理解的我国城镇基准地价构成加以对照，便会发现：第一，认为基准地价就等于土地出让金，只能从二者同“质”的角度来说是正确的，但二者在“量”上是有差别的，因而并非是同一概念。第二，认为基准地价是由土地出让金、农地征用费、土地开发费、城市建设配套费等项目所组成的，则是混乱的、不可思议的。因此对这一问题要着重加以辨析。本文的下一部分即以此为对象。
3 我国城镇地价的实际构成
探讨我国城镇地价的实际构成是把地租理论应用于实际，对实际生活中所存在的地价构成进行理论上的辨析，最后给出规范化的地价构成。
①关于农地征用费。在这里，不妨把征用农地所发生的全部费用（含补偿费、安置费、税金、管理费等）视为农地的完全价格而且可视为“农转非”的市地最低价格。进一步，则可把这部分价格视为市地绝对地租的资本化而形成的“绝对地价”，即城市边缘地区的市地所要求的最低地价。尽管在农地市价中包含着土地物质的价格从而与绝对地价的内含不完全符合，但是，对于市地来说，农地中的土地物质一般并不具有使用价值，而农地征用费又是市地出让价格的最低界限，因此，把农地征用费当作农地的绝对地价，是大体可行的。
②关于土地开发费。对土地进行投资，加以开发，会形成土地资本，自然应计入地价；若是从另一角度把土地开发费视为级差地租Ⅱ的资本化所形成的“级差地价Ⅱ”计入地价，也是合乎地租理论的。由土地开发费所形成的地价可命名为级差地价Ⅱa。
③关于城市建设配套费。把部分城市建设项目视为土地开发的配套项目而把其投资的一定份额也作为级差地价Ⅱ的组成部分，在地租理论上并无不妥。因为这部分投资的作用，从本质上来看与土地开发费是相同的。为区别于土地开发费， 此部分地价可具体地命名为级差地价Ⅱb。
④关于“土地出让金”。一些人所习用的、与上述三个项目并列的所谓“土地出让金”，若从地租理论的角度，从实质上加以判断，就只能属于级差地租Ⅰ和垄断地租资本化所形成的“级差地价Ⅰ”和“垄断地价”的范围了。由于垄断地价无非是级差地价Ⅰ的特殊部分，故可笼统地称为级差地价Ⅰ。显然，称之为“土地出让金”是完全错误的。如前所述，土地出让金是在基准地价、标定地价等理论地价的基础上加以落实的地价，它与前二者的本质和构成是相同的。确切地说，地价的这一部分应当称之为“土地位置差价”——简称“位差地价”。
如此，即可列出我国城镇实际地价构成如下：
城镇实际地价＝农地征用费（绝对地价）+土地开发费（级差地价Ⅱa）+城市建设配套费（级差地价Ⅱb）+土地位置差价（级差地价Ⅰ）
……公式（1）
公式（1）以地价理论构成为基础，规范了地价的实际构成。 这一构成，无论是对于基准地价、标定地价或是土地出让金，都是适用的。其中，农地征用费、土地开发费、城市建设配套费三项的共同特点是发生费用支出，故可统称为“成本地价”。这样，概括而言，整个城镇实际地价便等于成本地价与位差地价之和。
对于旧城改造中的地价，有两个特殊问题值得注意。其一是，在旧城改造时并不发生“农地征用费”，则此项费用是否空缺呢？回答为否。其理由是，任何市地无不包括绝对地价，而不论其相应的费用在何时发生。其二是，在旧城改造中发生的拆迁安置费，是否是地价的组成部分呢？如何运用地租理论加以解释呢？从表面上看，拆迁安置费的确是实际发生的费用，列入地价构成之中似乎并无不妥。然而，这种拆迁安置的实际作用仅相当于“农转非”中的“七通一平”之类的开发活动。那么，在此种情况下只比照新开发土地计入土地开发费而不计拆迁安置费，恐怕是顺理成章的。当然，若拆迁安置费金额巨大，难以包含于“七通一平”费用之内，就应按特例对待。但其关键在于此项费用在土地市场中能够得到承认和回收。
4 城镇地价的量化
明确了地价的构成之后，就要进一步明确其量化问题。这就是地价评估中所要解决的问题。
首先，要明确评估地价的最高界限。任何一宗土地所可能获得地价的最高额，都只能是国家在该宗土地上可能获得的地租的资本化额，而这一金额又只能是该宗土地上可能获得的全部超额利润的一部分（即除去土地使用者的土地投资所获的超额利润及非土地投资所获的超额利润）。
其次，要明确成本地价的各个组成部分的量化标准：
农地征用费的量化标准。既然农地征用费已被当作绝对地价看待，则在一个城市、一定时期中，其数量就只能是相当于平均水平的标准量，而不以各个宗地的实际征地费用为准，以避免任意抬高地价。
土地开发费的量化标准。就“七通一平”中的“七通”而言，只能遵循“项目相同，价格相同”的原则，而不以实际耗费的高低为准。这意味着，社会只能承认平均社会必要劳动所创造的价值。就其中的“一平”而言，也只能是承认当时、当地的平均费用。然而，移山填海造地却所费不赀，并非一般的平整土地所能比拟，只能按特例对待。
城市建设配套费的量化标准。其性质与“七通一平”中的“七通”相同，但每项的具体作用不同，要因项而异；而且，每项对每一宗土地的作用随距离之远近而异，故应摊费用随距离之增加而递减。
再次，要明确位差地价的特性。土地价格的这一组成部分的量值，完全取决于一宗土地的位置优劣所决定的供求状况，即位置优越者往往需求旺盛而价高，而位置偏辟者往往需求疲软甚至无人问津而价低甚至无价可言。对于现有土地，其位差地价可通过实测求得，对于新开辟的土地则可通过比较法而求得。此外，位差地价还因土地之用途而异，但此问题与本文之论题无关，故略而不谈。
最后，要明确成本地价和位差地价在整个评估地价中的地位和作用。除移山填海等特例之外，成本地价的几个组成部分都是相对固定的而且其量值是有限的，而位差地价则随土地位置、供求的差异而发生大幅度的变化，从而在整个评估地价中往往起着决定性的作用。此外，土地开发和城市建设状况往往会在一定程度上影响土地需求，从而会产生一定程度的成本外效应，但其幅度一般不可能很大。
5 评估地价的实现与分配
评估地价的实现状况及其原因，可见表1。表1说明，评估地价的原额、超额、欠额实现，取决于估价是否准确、投资额及投资效益是否变动以及供求关系是否变化。在分别分析每一种原因的作用时，假定其它两种原因不变。因评估欠准确而造成地价实现状况的差异，一般并无实质性意义，但应防止的主要是估价过低而原额甚至欠额实现，以致土地收益的无端流失。投资状况变化会引起地价实现状况的变化，它要求人们要据此而相应地调整地价。
影响地价实现的最主要的原因是土地的供求状况。这一状况不仅影响整个土地价格的金额，而且会具体影响到评估地价的每一项目的实现状况。
图1形象地表明在不同的供求状况下地价的实现状况。由图1可看出，若评估时预计土地需求量为Da，土地供应量为Qa，则评估地价为Pa即od，其中包括农地征用费oa，土地开发费ab，城市建设配套费bc及位差地价cd，其实现状况就完全取决于土地供求状况了。当需求旺盛、价位较高时，地价的各个项目均可得到实现，而在需求疲软、价位较低时则甚至连成本价格都不可能完全实现。
表1地价实现状况及其原因
地价 原因
实现状况估价 投 资供 求
原额实现适当 投资状况不变供求相当
超额实现过低a.投资额追加 供不应求
b.投资效益提高
欠额实现过高a.投资额减少 供过于求
b.投资效益降低
具体地说，若土地供求在Ea点上实现平衡，即意味着实现了预计的供求平衡，则Pa可完全实现。若土地供求在低位上实现平衡，则意味着相对于预计而言，形成了供过于求的局面，则Pa就不可能完全实现。例如，若在E[,1]点上实现供求平衡，就只能实现部分成本地价；若在E[,2]点上实现供求平衡，即能实现全部成本地价，但位差地价却不能全部实现。反之若土地供不应求，则会在高位上（如图中的E[,3]点） 实现供求平衡，而使地价达到P[,3]，即超过评估价格。
图1 土地供求与地价实现状况
说明：oa——农地征用费（绝对地价）；ab——土地开发费（级差地价Ⅱa）；bc——城市建设配套费（级差地价Ⅱb）；cd——位差地价；s——土地供应量曲线；D[,a]，D[,1]，D[,2]，D[,3] ——不同的土地需求量曲线；E[,a]，E[,1]，E[,2]，E[,3]——不同的土地供求均衡点；P[,a]，P[,1]，P[,2]，P[,3]——不同供求状况下的地价。
在图1中，土地供应曲线的斜率大于零小于无穷大， 意味着尚有后备土地资源可投入供应，故供求关系还不是决定地价的唯一的、绝对的因素；若土地供应曲线为垂直线即斜率为无穷大，即土地供应量完全固定，则地价完全取决于需求量之高低。
一般而言，评估地价的分配顺序依次为：农地征用费、土地开发费、城市建设配套费、土地位置差价。其理由是，从经济核算的角度来看，自然要先弥补成本地价。当地价按原额实现时，对成本地价的弥补，自然意味着成本地价各个项目的出资者，各自保本得利（成本价的各个项目都由C+V+M所组成）。此时，如果成本地价的数额评估正确， 则土地位置差价必然会按原额实现。如果地价欠额实现，则必然要按土地位置差价、城市建设配套费、土地开发费、农地征用费的顺序依次抵减。
如何在中央与地方之间分配已实现的地价呢？对于其中的成本地价，自然是谁出资谁收回。至于土地位置差价即级差地价Ⅰ，从原则上来说应归土地所有者即国家所有，然后由国家适当分配其中的一部分归地方使用。如果地方政府故意高估成本地价，以便多得土地收益，当然是不对的；同样，若中央政府任意压低地方政府合理的土地成本价格，也是不应当的。
6 如何正确看待成本地价
“土地无成本”——这是地价理论中的一种片面的观点，它与实际的经济生活是不符合的。土地取得、开发等必然要支出一定的费用，把它视为成本，有何不可？土地出让金往往与土地成本价格不成正相关，这是事实〔2〕。 但是这只能说明土地位置差价在整个地价中起着决定作用而不能证明土地无成本。
不过，在地价的评估和实现的过程中，也要避免另外一方面的片面看法和做法，即把成本地价与普遍商品成本同等看待。其主要表现之一是，盲目地认为，在土地市场中土地的成本价格一定会实现，于是大搞土地开发、出让，造成土地供过于求，使得土地使用权难以脱手或只能以低价出让而得不偿失。这类教训要求人们要讲求预测，善于审时度势，适度开发土地，以便既节约土地又节约投资，避免双重浪费。其主要表现之二是，错误地认为，土地出让“保本即足，超本即赚”。这种看法显然从根本上忽视了土地位置差价的存在，必然导致土地的不合理的低价位出让，造成不应有的损失。与此相类似的是，有些人认为荒地是无成本的，以任何价格出让都是白赚。正是诸如此类的错误看法，造成了大量国有土地收益流失，使土地开发商和土地投机者攫取暴利。
由此可见，否认土地成本价格的存在，与把成本地价与普通商品成本同等看待，两者都是片面的。如果说前者的害处是不利于科学地分析地价的构成和合理分配土地收益而应予克服的话，后者则是造成土地收益流失的罪魁祸首，尤其应坚决予以克服。
注释：
〔1〕参见《中国土地科学》1996年第4期第12—13页。
〔2〕参见《中国土地科学》1996年第5期，第30—31页。
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