中国城市污水处理良性运营机制探讨，本文主要内容关键词为：污水处理论文,中国论文,机制论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 水资源短缺与污水处理
中国的人均水资源占有量只有世界人均水平的1/4。随着城市化进程加快，人民生活水平不断提高，用水总量明显增长，水量型缺水日益突出。以全国城镇生活用水为例，1980～1999年用水量增长了4倍，为同期城镇人口增长率的两倍。目前我国有400多个城市缺水，正常年份城市缺水60亿m[3]。日缺水量达1600万m[3]。预计2010年后，我国将进入严重缺水期，2030年缺水量将达到400～500m[3]
水量型缺水问题日益突出的同时，水质型水资源短缺形势也日益严峻。城市污水大量排放，不仅造成水环境的污染，更加剧了水资源的紧张。据统计，2000年我国城市污水排放量已达332亿m[3]，其中，绝大部分污水未经有效处理而排入江河湖海。全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染，近50%的重点城镇的集中饮用水源不符合取水标准。我国南方多水地区由于受到不同程度的污染，已经呈现水质型缺水趋势，一些城市面临“有水难用”的困境。然而与水量短缺和水质恶化并存的是用水的浪费，主要表现在：资源粗放利用的工农业生产模式、不完善的节水机制以及落后的污水处理和再生业。我国污水处理率和水的重复利用率低，大量污水没有再生利用。据统计，中国工业万元产值用水量平均为103m[3]，是发达国家的10～20倍；中国工业用水的重复利用率平均为40%左右，而发达国家平均为75%～85%。
污水处理和回用是对水自然循环过程的人工模拟与强化。污水处理不仅能减轻水体污染，而且经过净化的污水可以作为一种再生的水资源，具有量大、集中，水质和水量较稳定的特征。据测算，城镇供水的80%转化为污水，经收集处理后，其中70%可以再循环使用。这意味着通过污水回用，可以在现有供水量不变的情况下，使城镇的可用水量增加50%以上。
因此，污水处理是开源节流，实现污水资源化的前提，是解决城市缺水问题的基本途径之一。
2 我国城市污水处理事业的发展历程
我国政府对城市排水、污水处理事业的发展十分重视。建国后，特别是近二十年以来，城市排水、污水处理也有了巨大的发展。中国第一座市政污水处理厂于50年代在上海建成，处理能力为每天5000m[3]。在80年代后期污水处理厂的建设有了突飞猛进的发展。表1反映了我国1990～1998年污水处理能力的变化。
表1 1990～1998年全国污水处理能力
资料来源：《中国市政污水处理厂运营和生物固体物处理的初步评估》.默文·帕默、贾兰庆、张越、王林、杰克、弗雷茨.21世纪国际城市污水处理及资源化发展战略研讨会与展览会会议论文，2001
自1998年中国实施积极的财政政策以来，政府投资建设了一大批城市污水处理设施。海河、辽河、淮河、滇池、太湖和巢湖流域“三河三湖”水环境治理工程的实施，大大加快了这些地区污水处理设施的建设。到2000年底，中国已建成城市污水处理厂427座，其中二级生化污水处理厂282座，污水生化处理总规模达到1475万m[3]／日；目前在建的污水处理厂还有300余座。
进入21世纪，我国污水处理的总体发展趋势为全面普及城市污水处理，大幅度提高工业废水排放的达标率和达标水平，并大力推广污水再生利用。建设部、国家环保总局、科技部于2000年颁布“城市污水处理及污染防治技术政策”，提倡各类规模的污水处理设施按照经济合理和卫生安全的原则，实行污水再生利用，发展再生水在灌溉、绿地浇灌、城市杂用、生态恢复和工业冷却水等方面的利用。根据中国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，“十五”期间，所有设市城市都必须建设污水处理设施，到2005年，城市污水集中处理率要达到45%，届时城市污水处理厂规模将超过4000万m[3]／日，其中绝大多数是二级生化污水处理设施。一方面大量城市污水处理厂处理水可以作为再生水水源，另一方面一大批新建城市污水处理厂的功能目标将由单一的达标排放转变为包含再生利用、生态需求和达标排放在内的综合目标，从而为城市污水的再生利用奠定工程与水源基础。
3 我国城市污水处理业的现状及原因分析
3.1 我国城市污水处理业的现状
尽管我国城市污水处理在近二十年来有了突飞猛进的发展，但与世界发达国家相比仍有很大差距，主要表现在：
(1)城市污水处理设施仍然严重不足。80年代以来，特别是“九五”期间，我国污水治理虽有了一定进展，但从总量上讲，与国外发达国家污水处理设施比差距仍较大。例如，美国已建有2万余座污水厂，英国、法国、德国平均每万人即拥有一座污水厂，而我国到2000年底已建成的污水处理厂仅427座。
(2)污水处理率低。到2000年我国城市污水集中处理率为17%，而发达国家如英、法、德等国家污水处理率和污水管网的普及率都在90%以上，二级处理率为80%～90%。表2反映了我国城市污水处理的现状。
表2 2000年中国城市污水处理现状
项目 全社会
市政系统内
排水管道长度(km)
141758103246
污水年排放量（万m[3]/d）
331.8 206.5
污水厂（个）
427
230
二级生物污水厂（个）
282
170
处理能力（万m[3]/d）
2160 1720
生物处理能力（万m[3]/d）1470 1330
污水处理率(%) 34.22 17.07
资料来源：樊明远.我国城市污水处理和回用建设项目投资问题及相关政策.21世纪国际城市污水处理及资源化发展战略研讨会与展览会会议论文，2001
(3)污水处理资金严重不足。污水处理业资金严重不足是制约污水处理业良性运营的重要因素。虽然“九五”期间，国务院采取了加大基础建设投资的政策，污水处理项目利用大量的国债资金，仅三河三湖，污水处理建设的总投资达159.7亿元，相当于“八五”整个国家在排水工程上的投资。但与发达国家相比，现状仍不容乐观。表3反映了我国历年城市排水投资占国民生产总值(GDP)的比例远低于英美等国70～80年代的水平。
表3 我国历年城市排水投资占国民生产总值的比例与英美的比较
年度
中国
英国
美国
联邦德国
法国
日本
(%)
(%)
(%)(%)
(%)
(%)
1953～1957
0.030
1958～1962
0.019
1963 0.010
1973～1975
0.006
－
0.290.32
0.53
0.55
1976～1980
0.012
1981～1985
0.020
0.50
0.800.88
0.53
0.75
1987～1990
0.034
1991～1995
0.133
资料来源：樊明远.我国城市污水处理和回用建设项目投资问题及相关政策.21世纪国际城市污水处理及资源化发展战略研讨会与展览会会议论文，2001
3.2 现状产生的原因分析
导致我国污水处理行业出现以上问题的原因有以下几点：
(1)水处理价格形成机制不合理。1993年国家有关部门颁布了“征收城市排水设施使用费”的规定，但各城市征收的收费标准较低，一般在0.20～0.3元／m[3]的范围内（少数城市提高到0.6元／m[3]左右）。而实际城市污水处理成本，包括折旧和还贷在内一般在1元／m[3]左右。由于运营经费的不足，这种建立在计划经济体制基础上的低价政策，使得城市供排水设施的建设运营财政负担沉重，有时不得已降低污水厂的处理负荷。
近年来，国家加强了对水价改革的政策引导。但目前征收城市污水处理费的城市不足一半，而已经征收污水处理费的城市，大部分标准偏低，尚难满足设施的日常运行维护，更谈不上形成合理利润，吸引社会资金的投入，进行调整尚需时日。
(2)投融资渠道单一，不能满足污水处理业发展所需资金。我国污水处理设施投资和运营基本实行由政府垄断经营的管制体制。因此目前我国城市污水处理设施建设的投资主体主要局限于政府，财政拨款成了污水处理设施投资建设或维护管理的主要来源。然而这种单一的投融资渠道无法满足污水处理业大力发展所需的资金。中国“十五”计划的目标是将市政污水处理厂的污水处理能力从每天2750万m[3]增加到每天5670万m[3]。而一座绿色环保市政污水处理厂的平均资金成本为每天每立方米（处理能力）100～200美元之间。因此，中国在“十五”期间对污水处理厂建设的总投资将达到30～60亿美元。最近，国家环保总局(SEPA)提出了一项835亿美元的国家环保计划，其中用于水污染处理方面的资金将达到200亿美元。同时，随着污水处理率的提高，大量处理后的污水可以作为回用水水源，污水回用也需要大量的投入。如果继续维持现行的污水处理设施建设和管理运营的资金主要来源于政府的投融资体制，对于政府将是一项不堪负荷的重担。
(3)市场化程度低，缺乏竞争机制，污水处理业由政府垄断经营的管制体制造成了投融资渠道的单一，也导致了经营管理上的政企不分。这种企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，企业不存在经营风险的管制模式造成企业缺乏活力，投资效益低下。这种格局严重阻碍了污水处理市场的发育，制约了污水处理和再生利用的投资和运营良性机制的形成。
(4)管理条块分割，缺乏统一规划。城市污水处理是一项系统工程，不仅包括污水的收集、处理，还包括处理后污水的回用问题，需要统一规划。污水收集系统必须与污水厂同步或先行建设，才能达到污水治理的目的。污水处理、污水回用和中水分配系统统一规划，才能达到水再生利用的目的。目前我国污水管网建设普及率低，大大滞后于污水处理设施的建设，不能适应污水处理的需要。许多城市排水管网建设滞后，污水厂建成后不能发挥效益。有的城市污水厂建设规模远大于目前需要，造成资金和资源的浪费。缺乏统一规划的原因是我国城市水管理的条块分割，城市供水和污水处理、回用分属不同的管理部门。城市工业废水的监测由环保部门管理，城市污水处理由城建部门管理，特别是有的城市排水管网和污水厂也分属不同的管理部门，加上回用水的利用涉及水资源管理、卫生和农业等部门，给城市污水处理和回用的管理带来一定的困难。
总之，计划经济体制下的价格形成机制、投融资机制以及企业制度和政府管理制度是造成污水处理业落后和难以运营现状的主要原因。中国污水处理业要走上良性运营的道路，只有走市场化的道路。
4 污水处理业良性运营的政策建议
在国际上，污水处理市场化的运作方式以及水资源的统一管理方式早已运用到实践中并产生了巨大的经济效益和社会效益。例如，早在1973年，英国就根据该年颁布的“水利法”，将英格兰地区的100多家供水企业进行了重组，建立了9个地区水利局和一个威尔士水利局（相当于水工业企业集团）。其指导思想是进行“江河一体化”管理，以取得规模经济和范围经济效益。每一个地区水利局在各自的地区范围内，全面负责自来水供应、下水道系统、污水处理、制定水资源计划、控制污染、渔业、防洪、水上娱乐和环境保护等方面的工作。在法国，以法国通用水务集团和法国利安水务集团为主的几家大型水工业企业集团，不但给国内提供了一流的供水设施和服务，更在全球范围内开展业务。
在分析国内具体情况的基础上，参考国外经验，提出如下几点政策建议：
(1)进一步深化水价改革，特别是污水处理费和回用水价格的改革。污水处理费和回用水的价格建立在合理的价格形成机制上，是使污水处理和再生水设施建设具备市场融资能力的前提，是污水处理和再生利用良性运营的基本保证。只有在价格达到补偿成本及偿还投资水平时，才能广泛吸引各类资本参与。2002年4月9日，国家计委、财政部、建设部、水利部和国家环保总局提出新的城市供水价格改革的政策措施，新措施重点加大污水处理费的征收力度，要求全国所有城市在2003年底以前开征污水处理费，把污水处理费的征收标准提高到保本微利的水平。这一措施就是旨在运用价格机制约束水资源污染行为和激励再生水替代自然水源。
(2)现阶段试行厂网分开，引入竞争机制，鼓励多种经济成分参与污水资源化建设，多方面拓宽投融资渠道。政企高度统一的管理模式是污水处理业难以运营的一大障碍，水务是公益事业，控制权应归政府，但是经营主体可以多元化，这是污水处理市场化的必然模式。由于城市供排水管网的建设、改造及运营所涉及的问题很多，因此在现阶段的大多数城市（除了市场经济发展比较完善的地区）仍应由政府控制管理。但是供水、污水处理及回用水则可以放开市场，引入竞争机制。厂网分开，就是指使供排水管网的运营管理与供水、污水处理和中水回用经营（是竞争项目，而非重复建设）分开，其实质是促使污水处理厂建立现代企业制度，真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的经济实体，也是鼓励多种经济成分参与（以股份制参与，而不是多个处理厂）污水处理，多方面拓宽投融资渠道的途径之一。
(3)推广组建大型水务集团的市场化模式，实行水务的统一管理。中国的一些城市纷纷将原来分散、多头管理的城市供排水整合，组建大型水务集团，与参与自来水厂建设的洋水务展开竞争。2001年深圳在中国率先全面启动了供排水一体化改革，将市城管办属下的污水处理厂及排水管网并入市自来水公司，成立了深圳水务集团，把“水”当作产业来经营。新的水务集团实行供排水一体化、统一经营、统一管理，通过引进外资或其他投资者，使供排水基础设施建设、管理与运营逐步实现市场化。紧随其后，上海成立了注册资本达90亿元的上海水务资产经营发展公司。广东省于今年将推广自来水和污水处理厂的“捆绑经营”，引入竞争机制，实现产权的多元化。实践证明，污水处理与自来水结合在一起，可通过自来水企业带动污水处理厂起步，自来水企业现有的技术力量和设施能充实完善供排水功用技术设备，可节约技术投入，提高设备利用率，实现资源共享。这些做法预示着今后中国在解决城市供、排水建设投融资问题上，将寻求以市场化为主导，充分吸收和利用国际资本和民间资本，以多元化竞争促中国水务市场发展的思路。
(4)转变政府管制理念。由于水行业的特殊性质，世界各国都必须制定种种的管制政策。但是管制并不意味着发展的停滞。同样是管制，国外的水企业已经成长为国际型的大型水工业集团。对于中国而言，要形成水管理的良性发展，关键是政府管制理念的转变。首先，政府作为管制者，应将其目标定位在建立水市场运行规则、维护市场运行秩序，培育大型民族水工业企业集团上。其次，管制范围不应是对企业微观经营活动的具体规定和限制，而应是对企业是否遵守市场规则的监督，使企业获得广阔的发展空间，这样政府也能集中力量制定、完善和维护市场规则。