摘要：近年来，随着经济社会的高快速发展，深圳面临的土地、资源、环境、人口四个“难以为继”瓶颈制约日趋严峻。深圳市城市更新项目由于缺乏规划统筹，仍以碎片化更新为主，导致规划的公共服务设施难以落地；如何贯彻城市整体和长远发展的目标，维护公共利益和社会公平，是实施中心城区城市更新总体规划的重要挑战。为此，本文从“目标统筹”、“规划统筹”以及“实施统筹”三个维度对片区的城市更新项目进行统筹研究，进一步推动城市更新的合理化发展，分析城市更新规划统筹工作中面临的主要问题，提出技术管理重点、协调原则和统筹方式。本文主要探究深圳市城市更新统筹规划的研究思路及方法。
关键词：城市更新；规划统筹；空间规划；实施路径
一、前言
为不断适应新形势，努力打破土地资源束缚，进一步挖掘了存量用地潜力。本文通过对现有城市更新和规划管理中的问题分析，强调了城市更新统筹规划的必要性，明确了城市更新统筹规划的地位和作用；以公共配套和公共空间优先、产业转型发展为导向、责任和权利平衡为原则、可操作实施为前提，提出城市更新统筹规划的研究思路及工作方法。
1.1 深圳市城市更新发展的三个阶段
深圳土地目前存在新二元结构，为了解决这一问题，深圳自2004年开始启动旧改进程。从制度不完善到规则明晰，总体上来说，可以分为以下三个阶段：
1.1.1 第一阶段：起步阶段（2004年—2008年）
2004年，深圳市发布《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》（深府[2014]11号），主要针对深圳市城市化过程中原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地地域范围内的建成区域开展城中村改造，开启了深圳市旧改的序幕。
1.1.2 第二阶段：发展阶段（2009年—2015年）
城市更新工作开展至2009年，经过不断的摸索研究，初步形成一套较为完整的城市更新体系。
深圳市先后发布《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》等操作规程，让城市更新项目有章可循、有规可依，同时鼓励市场主体参与城市更新，实现了城市更新的快速发展，保证了城市更新项目实施的规范化。
1.1.3 第三阶段：变革阶段（2016年—至今）
随着深圳市政府于2016年10月发布《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》，深圳市城市更新工作开始施行“强区放权”，将城市更新审批权限下放到各区政府，减少审批环节、优化审批流程，深圳市的城市更新正式进入精耕细作的阶段。
1.2城市更新统筹规划的必要性
1.2.1 市场开发意愿强烈，开发项目各自为政，公众利益难以保障
随着城市更新政策的日益完善，市场开发主题众多、项目规模大小不一；开发主体各自追求经济利益最大化，均大幅突破现有法定规划；公共利益上均相互推脱，公共服务设施建设难以保障；同时主体之间缺乏整体协调。
1.2.2 法定图则编制年代较早，在功能定位与空间上缺乏对新形势、新条件的应对，不能完全适应土地二次开发需求
早期的法定图则大多对城市更新土地二次开发需求考虑不足。在空间层面，缺乏对新的发展条件的考虑；在实施层面，对于大面积的存量发展区域，难以有效统筹，对城市二次开发的管控显得力不从心，导致上层次规划目标难以实现。
1.2.3 碎片化的城市更新不利于规划目标的实施
由于市场“逐利”的本质，市场主体必然“挑肥拣瘦”、“吃肉剩骨头”，趋向于选择现状情况简单、开发利润较大、改造实施难度相对较小的地块进行开发，把一些建成率高、利润空间小的地块留下，导致出现后续项目实施难度增加，部分政府重点发展及大型公共设施缺口较大的片区无法实施改造，不利于规划目标的实施以及大型公共配套设施、主次干道等市政交通设施的落实。
二、规划研究思路
（1）对接新形势要求，深化发展目标及定位；
（2）结合目标定位，在法定图则基础上，优化与提升各空间组成要素系统；
（3）统筹实施，保障公共利益，平衡开发利益；
三、城市更新统筹规划的核心内容
3.1目标谋划
结合新的发展形势与机遇，落实片区的发展要求，明确片区的发展目标，制定发展策略；以全区更新指引中确定的本片区增量为基础，结合更新政策标准、产业需求规模、基础设施容量及同类地区比较，核定本片区的总体更新增量。
3.2路径策划
3.2.1 产业发展策略：以点带面，促进产业转型升级
结合产业保障类相关政策，集约利用土地，适当提高产业用地容积率，在获取更多公共配套用地的同时增加产业发展空间，为产业转型升级发展提供空间；优化产业用地空间布局，促进职住平衡，采用“资源导入+造血培育”相结合的路径，促进产业功能集聚。
3.2.2 交通发展策略：优化道路交通系统，强化内外疏导能力
（1）加大公共交通覆盖率，构建快速公交环线
提升区域内部与轨道站点之间的换乘频率，构建区域内部快速公交环线，联系主要轨道站点区域；优化首末站的布局，结合区域轨道交通站点实现无缝对接。
（2）加大内部支路路网密度，优化核心区域路网
结合城市更新项目，在图则基础上，尽可能优化路网系统。
网格尺度80-200m，道路断面在12-18m以内，容易形成高效交通组织，活力的城市氛围。
（3）科学处理交叉口、引导车行流线组织
结合现状进行路口拓宽、压缩车道，增加进口道车道数，设置掉头、左转及右转专用车道；支路与次干道以上等级道路相交时，采取右进右出的形式。
（4）静态交通采取“边缘停车、外部截流”的形式进行组织控制
通过外围截流，鼓励公共交通以及提高停车成本等措施，限制大量小汽车涌向中心区。
3.2.3 景观环境策略：充分发挥景观资源优势，构建景观慢行系统
结合片区周边或者片区范围内的自然景观资源进行分析利用，对更新区域的复合型区域如车行、步行道路，亲水道路中的景观结合人流交通进行策划，并考虑景观结构的统一性，形成景观系统的完整性。
3.2.4 城市开发建设策略
（1）强调功能混合，延续既有功能结构、强化核心商业主轴功能、促进产业空间升级。
功能混合示意图
（2）疏密有序的开发密度引导
高密度开发区：轨道站点或中运量系统周边300米范围，最大化发挥公共交通价值；
中高密度开发区：轨道站点300-500米范围；
中密度开发区：以上情况之外区域；
中低密度开发区：紧邻生态景观环境周边区域；
（3）错落有序的高度及天际线引导
地标节点：主要道路交叉口，门户地区、轨道站点出口位置。限高300m。
一类高度分区：轨道站点周边300米范围以及区域门户位置，高度控制为200m。
二类高度分区：轨道站点300-500米范围；产业升级地块，高度控制为150m。
三类高度分区：以上情况之外区域，高度控制为100m。
城市天际线引导
（4）地下空间开发引导
鼓励开发区：综合商业+地下停车+人防+市政
地铁站点周边500米、有轨电车站点周边300米范围内，结合地块功能，引导其综合开发；
一般开发区：人防+停车+市政
限制开发区：适度开发
可考虑开发地下休闲、娱乐等公共配套设施，作为地面功能的补充。同时，保证地面绿化、广场的使用功能不变。绿化下方允许开发区域不得超过绿化面积的30%。
3.2.5 公共配套及基础设施策略：提升与完善并重
提升型设施：对接发展需求，打造文化和娱乐等综合体，构建商业中心活力触媒。
基础型设施：对接现实需求，结合居住人口核算，确定配套设施人口规模，进行文、教、卫、体等配套。
3.3空间规划
重点对城市空间组织、公共空间控制、慢行系统、建筑形态等内容进行研究，转化成城市设计的空间控制导则。
3.3.1 创造展现地域特征风貌、可操作性强的城市空间环境
（1）强调片区重要边界和入口等区段节点的秩序改善，塑造城市特征风貌。
（2）对具有保留价值的旧工业建筑进行屋顶改造，采取种植绿化、太阳能、雨水回收等技术，打造生态绿化建筑屋面，发挥“上人屋面” 的空间效能，塑造城市景观风貌标识特征。
现状破旧的屋顶空间 更新改造后的屋顶空间
（3）构建多样的空间组织形式，重视对既有建筑空间的细节设计改造。
空间组织形式
3.3.2 构建复合多元的公共空间轴线
结合轨道交通站点设置，构建绿色生态、商业活动、文化体验等功能集聚的空间轴线。
地下、地面、地上三位一体的立体交通组织系统；地下公交系统快速接驳、地面人车各行其道、地上行人自由流动空间。
商业活动密集区域局部建设二层连廊，方便与大型商业及地铁公交设施形成联通，建立步行舒适、安全、便捷的立体公共空间系统。
二层连廊示意图
3.4实施统筹
3.4.1 更新方式选择
构建科学合理的用地评价体系：综合现状、意愿、动力等多因素，多因子叠加分析，划分A类、B类、C类等级区域。
（1）A类：全面拆除重建区
现状：整体建设密度大于45%，且建设强度小于1.5的区域。整体建设质量较差；建设年代久远
动力：现状与规划功能不符，有轨道交通、景观价值带动；
意愿：已有开发意愿区域。
（2）B类：选择性拆除重建区
现状：整体建设密度小于45%，建设强度介于1.5至2.5之间，整体建设质量一般，建设年代相对久远；
动力：现状功能与规划功能不相符，具备一定的开发动力；
意愿：目前尚无开发意愿，但未来存在开发可能的区域。
（3）C类：保留整治区
现状：建设强度大于2.5，建设质量较好的区域，近期建设的区域；
动力：现状功与规划功能基本相符；
意愿：规划期内基本无更新可能性的区域。
全面拆除重建区 选择性拆除重建区 保留整治区
3.4.2 评估合理的空间容量
在市政基础设施供给的弹性条件之下，基于轨道公共交通对密度分区的影响关系开展片区的开发容量规模研究，初步确定片区合理的空间容量规模。
3.4.3 制订科学的容量分配原则
以《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》、《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》为指导，建立具有广泛借鉴意义的更新建设规则。
以轨道交通站点对周边地块的开发强度影响作为各单元增量分配的参考标准。
地铁站点200米核心区、城市重要入口节点及区段反映市场价值规律，保障产业发展空间，兼顾城市形象塑造。
依据更新配套支持条件、产业功能导向等因素将片区划分为成熟型、重点型和一般型三大类。
3.4.4 利益分配与平衡机制
总体思路：以区域整体拆建比和贡献率为平衡杠杆；
第一步：基于《深圳市城市规划标准与准则》以及《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》确定的容积率评定方法，判定单元基准建设量；
第二步：基于整体开发容量及贡献率，确立平衡开发方式；
大于平均比值的单元（即贡献率较高的城市更新单元）：
实行建筑面积奖励策，奖励的建筑面积=多贡献的用地×片区的平均容积率；
小于平均比值的单元（即贡献率较高的城市更新单元）：
方式一：加大公共空间贡献，适用于商业功能主导单元；少贡献的用地面积，需拿出该用地面积对应的2倍公共开放空间面积进行弥补。
方式二：捆绑整治单元内道路、配套设施等拆建责任，适度降低拆建比；少贡献的用地面积，对应拆建其2倍建筑面积捆绑，适度降低其拆建比。
第三步：确定最低拆建比标准线，采取面积补偿和开发权责分解等措施保障经济可行
3.4.5 动态管理机制
原则上以整单元进行申报，若单元内存在多主体，且主体在开发时序、开发意愿等不同步难以推动实施，具体可分为以下几种情形进行动态调节：
（1）单元内多个申报主体，在主管部门统筹下进行多主体协商，遵循子单元总指标情况下，明确各自开发建设及拆迁责任后自行申报。
具体措施：结合开发主体数量及意向范围进行单元拆解，核算各自拆建比和贡献率，与单元整体拆建比和贡献率进行对比。若小单元存在不匹配现象，可进行以下动态调节方式：
动态调节方式一：进行公共设施位置及部分公共设施拆解；
动态调节方式二：政府统筹进行建设用地整合，按照整单元的拆建比和贡献率进行平衡，预留公共设施用地，后有政府统筹。
（2）单元内出现某个成熟开发意愿片区，主管部门结合单元总体指标情况及计算公式，引导其确定开发建设及拆迁责任。
结语
城市更新统筹规划是中观层面承上启下的管控引导手段，对上衔接宏观的城市更新专项规划，对下指导微观的城市更新单元规划，促进城市更新有序、有机发展。目前对存量土地开发的规划研究主要集中在单个项目层面，缺乏片区统筹规划方面成熟的理论和方法，本文为城市更新统筹规划工作提供了一个范本，是深圳市土地二次开发从目标到实施的跨越性探索。
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[2]龙华商业中心区城市更新统筹规划 邢莉莎.深圳市新城市规划建筑设计有限公司 2015
[3]对经营型城市更新的反思[J].张京祥，易千枫，项志远.现代城市研究.2011（01）
[4]改造功能区划定与分类规划管理：来自深圳城市更新的经验和探讨[J].郝文璇，仝德，刘青，等.城市发展研究，2015，22（10）
论文作者:梁栋焕
论文发表刊物:《基层建设》2019年第17期
论文发表时间:2019/9/11
标签：城市论文; 深圳市论文; 区域论文; 单元论文; 空间论文; 片区论文; 功能论文; 《基层建设》2019年第17期论文;