英国减灾救灾社会参与机制分析，本文主要内容关键词为：英国论文,机制论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、英国灾害简况及“系统救灾力”理念
英国是地处欧洲西部的岛国，与欧陆隔海相望。由于得天独厚的地理、气候条件，极其严重的自然灾害并不多见。有记录以来最强烈地震是1931年的里氏6.1级地震。较为常见的自然灾害是洪灾，最严重者发生在2007年夏，泰晤士河和塞文河水位暴涨，英格兰中西部及威尔士大部遭遇60年来最严重的洪涝灾害，10多个郡的居民生活一度受到严重影响，但并未造成重大人员伤亡。
9·11事件和SARS危机后，英国政府审视本国灾害管理体制，认为单一部门应对、欠缺跨部协调的体制存在明显缺陷，尤其是在中央层面缺乏强有力的组织协调，在灾害管理相关部门间缺乏协同、配合。为此，英国政府以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对灾害方式，整合各方面减灾救灾资源。“系统抗灾力(Resilience)”这一概念是理解英国包括减灾救灾在内的整个危机管理体系的核心和关键。此处Resilience采取了李雪峰教授译法，①Resilience一词通用也更精确的译法是“灾害恢复力”，在减灾救灾理论中有丰富意涵(参见刘婧、史培军、葛怡、王静爱、吕红峰：《灾害恢复力研究进展综述》，载于《地球科学进展》，2006年2月，总第21卷第2期，第211—218页)。在此基本理念指导下，英国政府注重指导性的应急管理规程编撰，注重有分有合的减灾救灾体系建构，注重减灾救灾能力体系建设，形成独特的减灾救灾管理模式。根据2004年《民事紧急状态法》(Civil Contingencies Act)精神，系统抗灾力系指全国从社区到企业、从地方到中央对各种破坏性挑战发现、防止、处置、恢复的能力。包括公益组织与各地社群在内的社会力量，构成了英国减灾救灾体制的有机组成部分。为更好地了解英国减灾救灾社会参与机制，有必要首先勾勒该国近年来减灾救灾体制建设的状况。
二、近年来英国政府的减灾救灾体制建设
首先，在中央层面，明确首相是减灾救灾管理体制的最高行政官，而协调和决策的最高机构为内阁紧急应变小组(COBR)。COBR并非常设机构，通常在面临重大危机并需跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议方式运作。其组成人员不固定，根据事态性质和严重程度由相关层级官员参加，主要职能是及时、准确掌握灾害情况，制定减灾救灾管理体制的战略性目标，快速形成应急决策。
其次，设立减灾救灾管理体制的办事机构。于灾害的突发性，且其影响总是超出单一部门职权范围，内阁办公室是最适合召集和协调政府灾情应对的部门。2001年7月，在内阁办公室设立国民紧急事务秘书处(CCS)，充分发挥减灾救灾管理体制办事机构职能。下设评估部、行动部、政策部三个职能部门，负责全面评估潜在和已发生公共危机的程度、规模及影响范围，并发布信息；制定和审议部门应急计划，确保中央政府为有效应对意外事件作好准备。该处还建立了意外事件规划学院(EPC)，从事应急理论、应急措施和应急行动协调等方面研究。此外，许多部门都有紧急应变机制，根据自身特点制定应急措施。
其三，英国与德国、澳大利亚等国有类似之处，在政府减灾救灾中实行分权化和多元化管理，鼓励多部门参与和协作。其制度设计的前设条件，乃是所谓“在地化原则”(localization)，亦即减灾救灾的相关权利与义务应在地方公共权威那里达成高度统一。具体灾难一般由所在地地方政府主要负责处理。能就近迅速做出应急反应的地方政府是减灾救灾的当然主角；而在重灾超过当地政府承受能力的情况下，邻近地区会施以援手。英国各地区都设有区域救灾中心(Regional Disaster Center)，建立“金”、“银”、“铜”三级应急指挥机制。负责地区灾害预警、制定有关计划和进行应急培训。该机构首脑“紧急规划长官”(Emergency Planning Officer)负责协调包括民间公益组织在内的社会力量，调动各类地方资源处理危机，并向政府部门咨询和请求支援。
其四，高度重视科技进步在减灾救灾中的重要作用。将灾害应急管理作为国家能力建设的重点，在国家层面上加大对灾害监测和早期预警科技手段和能力的投入。早在1990年就将新的超大型计算机应用于气象服务，使英国气象局大陆和海洋气象服务实现数字化运作和管理，逐步确立了应对气候灾害的预警机制。全国环境研究理事会(NERC)是英国最重要的环境研究管理机构，它提供自然环境研究经费，资助相关研究机构从事有关自然环境科学研究。2007年出台的《下一代地球科学——NERC2007-2012战略》将自然灾害作为专题，旨在减少自然灾害的造成的人员死亡和经济损失。
其五，重视灾害事件中政府与媒体的协作。英国的新闻媒体非常发达，并具有很强的独立性与专业性，在灾害信息传达中发挥着重要作用。政府主动因应这一形势，要求有关机构平时必须作好准备，把配合媒体作为紧急灾害处置计划的一部分进行讨论和演习，并任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务，甚至要求电话总机接线员和其他员工也必须清楚在接到媒体询问时该怎样应答。
综上所述，英国近年来对灾害管理体制的大力革新，有利于“系统救灾力”理念的落实，为促进社会力量在减灾救灾中充分参与并发挥独特作用，奠定了良好的理念氛围与制度条件。
三、英国政府与民间公益组织的“伙伴关系”
非政府组织是政府之外公共应急资源的筹集者，它们可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源来向危机受害者提供援助，有效弥补政府的资源短缺。②
英国政府高度重视与民间公益组织在减灾救灾事务上的合作，视之为重要合作伙伴。为推动民间公益事业的发展，不仅每年投入巨大的财政资源，而且建立了完备的行政支持体系和登记监督体系，努力建立健全各项法规政策，并通过在各级政府与民间公益组织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)，积极推动政府各部及各级政府与民间组织间的合作。1998年11月，经英国女王批准，时任首相托尼·布莱尔、内政大臣杰克·斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会(NCVO)主席肯内斯·斯通，共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。随后，由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。为具体指导政府各部门及各级政府与民间公益组织之间的合作关系，COMPACT突出强调如下原则：第一，政府对民间公益组织的资金支持原则；第二，政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则；第三，政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则；第四，民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则；第五，政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。
英国内政部(Home Office)负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制订与修改。目前英国政府每年提供给民间公益组织的财政资源共约33亿英镑。其中约一半来自政府博彩收益，主要通过分设全国各地的基金分支机构，以公开招标民间公益组织的登记注册和监督管理机关是英国慈善委员会(Charity Commission)，是有着150年历史的官方机构。根据1993年修订的《慈善法》，慈善委员会全额由英国财政拨款，属公务员体制，其主席由英女王任命，相当于政府阁僚，但其运作管理独立于政府机构和议会之外，是一个依法设立与行使职能的独立机构。其主要职能包括：登记注册、咨询监督、制定法规、调查执法等。
四、英国的公民社会与减灾社会化
英国是老牌资本主义国家，也是现代福利国家之一。作为现代市场经济与市民社会的滥觞之地，英国具有同样久远的社会组织与社会参与传统。民间公益组织不仅历史悠久，而且渗透在社会生活各个方面，发挥着政府和企业发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间公益组织的存在及其作用的发挥，形成了英国政府公共部门与民间公益部门共同推进减灾救灾事业的良好局面。
早在12-13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性公益慈善组织。1601年颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善法》。最近半个世纪，英国政府部门、私人部门和民间公益部门都发生了很大变化。二战以后工党政府上台，通过推行“国有化”，将原来由许多慈善组织提供的社会公益服务接管为政府公共服务。布莱尔政府则一方面致力于建立一个强大的、积极活动的民间公益部门，另一方面强调政府和民间公益部门展开积极合作。民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛，原因大致如下：一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为宗旨与使命；二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会建设作为各级政府目标与职能；三是在政府和慈善组织间形成了良好的合作伙伴关系并制定相关原则；四是政府从财政上大力支持民间公益事业发展并设法保证财源；五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则；六是浓厚的慈善文化氛围，全社会都来参与公益慈善事业，将社会慈善视为大家的慈善。慈善组织拥有广泛和大量的志愿者资源，占慈善组织经常从业人数的37%。Jenny Clark，David Kane，Karl Wilding，Jenny Wilton，The UK Civil Society Almanac 2010，www.NCVO-vol.org.uk/almanac。
减灾救灾领域除政府发挥主导性作用外，应充分发挥社会参与的积极作用，早已成为英国社会高度共识。英国减灾社会化的形式很多。例如，通过不同类型洪水风险图的形式，将不同规模洪水淹没范围与可能水深等信息公之于众，作为增强全社会风险意识的有效手段。通过多种形式的防灾教育和训练，使民众熟悉应急警报和预案，掌握应对突发性洪水时自保互救措施，并与社区和民间组织相结合，及时救助灾害弱者，有效减轻人员伤亡。在政府重大减灾决策实施前充分听取利益相关者意见和建议，避免决策重大失误。社区和民间组织对受灾群体施以关爱和帮助，使其及早从灾难阴影中解脱，恢复正常、健康的生活。
根据志愿组织全国协会(NCVO)在《2010年英国公民社会年报》中的统计(Jenny Clark，David Kane，Karl Wilding，Jenny Wilton，The UK Civil Society Almanac 2010，www.NCVO-vol.org.uk/almanac)，2007-2008年，英格兰和威尔士地区共有90万家公民社会组织，总收入达1570亿英镑，领取薪酬的专职劳动力共计160万人；民间公益组织总数达171074个，总收入达355亿英镑，总支出328亿英镑，净资产达966亿英镑；过去四周人均慈善捐赠31英镑，至少每月参与1次志愿者事业的占人口总数的26%；至少每年从事1次志愿者事业者占人口总数的41%。
五、案例分析：2007年英国洪灾中的社会参与
2007年5月至7月，英国连降暴雨，内河洪水频发。英国人迎来了1776年有翔实气象数据记载后240年来最潮湿的一个夏季。在6月末洪水后展开的救援行动，被职业消防队联合会(Fire Brigades Union)称为“英国和平年代规模最大的一次”(“Flood Centre set up for weekend”.BBC News Online，29 June 2007，http;//news.bbc.co.uk/1/hi/uk/6252058.stm)。当洪水在7月份进一步肆虐后，英国皇家空军(RAF)派出6架海王直升机，展开其和平时期最大的一次搜救行动，运输沙袋巩固堤坝，并救助120人。而英国环境署(Environmental Agency)则声称情势已经发展到“至为关键”(“critical”)的时刻(“Flood crisis grows as rivers rise”.BBC News Online，23 July 2007.http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk/6911226.stm)。这场重大洪灾造成13人丧生，4.8万座房屋被毁，经济损失共计32亿英镑(“England floods in 2007 ‘cost the economy￡3.2bn’”，BBC News Online，18 Jan.2010，http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/8464717.stm)。
在洪灾中，英国社会力量在灾难预警、风险评估、应急设施以及灾情信息发布等诸多方面做出巨大贡献，帮助改善了英国全国性应急救灾机制，其中包括加强灾情和救灾工作情况信息的收集和发布，不仅便于各层面的沟通，也有助于安抚受灾群众的恐慌心理。
一是信息畅通。全国新闻媒体迅速跟进，铺天盖地报道最新灾情，不仅有利于受灾地区的救灾行动，更及时提醒其他地区人员避免进入灾区，进而减轻灾区压力，防止不必要的损失。二是反应迅速。洪灾甫一出现，包括皇家英国妇女志愿者协会、英国红十字会、圣约翰急救队、皇家国民救生艇协会、国际营救队、英国医生紧急救护协会、无线电爱好者协会、山地营救会、岩洞营救会、翻译者协会以及学生联合会等民间公益组织迅速启动，积极与各地方政府“紧急规划长官”联系，履行“地方政府突发事件应急计划”赋予的法定救助职责。在民间公益组织配合下，政府迅速启动应急机制，增派救援人员火速赶往灾区，展开救护。在第一时间开通救援热线电话，不间断地通过媒体向社会公布，并通过媒体指导受灾地区居民实行自救和互救，使其掌握在洪水造成污染情况下获得洁净水的措施。三是善后处理得法。除政府拨款和社会捐助外，英国减灾救灾社会参与的重要表现是强有力的商业保险。在政府资金投入、政策扶植尤其是大力加强基本防洪设施建设的支持之下，自20世纪60年代开始，诸多保险公司开始将洪水保险设为险种。据英国保险业者同盟(ABI)估计，2007年洪灾导致高昂的保险赔付，仅七月份受灾理赔金额便超出30亿英镑。平时鼓励买保险，受灾后获取赔偿，不失为保证长期平安的可行之道。四是建立多渠道应急机制。除政府常备应急机制外，一些大型公司及社区都有相应的应急措施。如英国石油公司旗下的威奇法姆油田号召职员充当志愿者，平时在工作之余进行适当培训，一旦有事随时组建应急小组，第一时间处理突发事件。五是灾后反思，进一步加强公众减灾意识。如列出最需要的电话号码，灾难发生后知道如何关闭水、电和天然气系统等；要求家庭配备洪灾应急工具箱，内含个人关键信息资料、保险单、应急联系电话、手电、电池、收音机、手机、橡皮手套、湿布、抗菌干洗手凝胶、毛毯等。
在洪灾救援与灾后重建中，全英各地还涌现出一大批贡献卓著的民间公益组织。例如，由富于公共精神的四驱动车车主组成的“四驱响应组织”(4x4 Response groups)，在洪灾成势的第一时间从各地纷纷出动，帮助受灾地议会及警方，在灾中及灾后开展救援工作；并在恢复重建阶段协助英国红十字会，在饮用水系统遭到破坏的格洛斯特郡(Gloucestershire)积极运送分发生活用水。“英国救生艇协会”(RNLI)也组成数个志愿者救援队，在洪水中救助近百人。英国红十字会主要在世界多灾地区开展救灾救急活动。然而，英国红十字会的不少精力和开销也用在英国这次洪灾之中。2006-2007财政年度，英国红十字会的收入和支出分别为2.02亿英镑和2.01亿英镑。红十字会在英国本国参与的工作包括救灾抢险，譬如洪水泛滥或房屋失火后提供的救济抚慰；但更多并非在惊心动魄的场合，而是在日常生活当中，如帮助受灾残障人士生活自理，或是便利他们家人的照料，红十字会设在英国各地的大约1000个中心备有轮椅、拐杖和其他各种设备借给或租给伤病人员。红十字会也在社会上提供急救培训。2007年，红十字会在英国国内的业绩包括：危难救助18755人，公共活动现场急救28400人，急救基本知识培训137916人，照顾社区内特需人群356000人。
饶有兴味的是，英国另一巨型民间公益组织乐施会(Oxfam)在其网站上公开声称：与2005年美国卡特琳娜飓风灾害中政府与民间反应失当、对贫困社群照应不足，因而亟须乐施会美国分部开展紧急救助措施相比，英国各级政府与社会力量在减灾救灾行动中的良好协作，使其干脆放弃在英国洪灾中采取紧急举措。这的确从另一个角度说明了英国减灾救灾系统协作制度的优越性所在。
减灾救灾社会参与的英国模式对我国不乏借鉴意义。例如，政府在立法、财政、准入、舆论引导、制度构建等方面为民间公益组织充分发挥减灾救灾功能创造良好条件；志愿部门本身的雄厚实力及其与政府机构人员之间的良好流动，有效地达成换位思考，改变政府认知；订立具有根本指导性的框架文件，规范政府与社会组织的合作关系，并赋予民间公益组织以法定救助权力与义务；切实加强社会防灾观念与自救意识，等等。
注释：
①李雪峰：《英国应急管理的特征与启示》，载于《行政管理改革》2010年第6期。
②陈秀峰：《公共危机治理中的非政府组织参与》，载于《华中师范大学学报(人文社会科学报)》2008年第1期。
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