外资项目绩效审计评价指标体系的构建，本文主要内容关键词为：指标体系论文,绩效论文,评价论文,外资项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）审计“免疫系统”论对绩效审计评价指标体系的实践需求
审计是经济和社会运行的一个“免疫系统”，这是在中国特色社会主义制度下对国家审计的新定位。按照审计“免疫系统”论的要求，外资项目绩效审计评价体系要根据有效利用有限资源的需要，关注宏观决策、宏观调控、全局利益的问题，关注人民群众切身利益的问题，为全面建设小康社会和促进政府工作目标实现发挥积极的建设性作用。因此，科学的外资项目绩效审计评价指标体系应适应我国新时期政治、经济、社会发展的形势要求，有利于促进落实科学的发展观，有利于促进提高各项资源使用的效率和效果。构建外资项目绩效审计评价指标体系，充分发挥审计“免疫系统”功能，应该着重把握好以下五个方面的切入点：
1.审计“免疫系统”论要求外资项目绩效审计评价指标体系必须以主动性来扩大发现问题的视野。树立和落实科学的发展观，就是要转变思想观念，正确理解经济社会发展与GDP增长的关系以及发展速度与全面发展的关系，重视调整经济结构和提高发展质量，重视节约资源和保护环境，重视改善民生和促进社会和谐，推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，全面加快小康社会建设。因此，根据项目管理要求以及审计目标要求，外资项目绩效评价指标体系要以人类的和谐发展和可持续发展为依据，全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不但要关注经济效益指标的实现，更要关注社会效益、生态效益的预期成果，从经济、社会和生态三方面全面反映项目目标实现程度，从而形成一个完整的绩效审计评价指标体系。此外在经济指标的设置上，既要重视反映经济增长的短期绩效指标，又要重视反映经济发展的长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性。这种兼顾经济效益、社会效益、生态效益，兼顾长期效益、短期效益的综合性评价也充分体现了审计工作的主动性作用。
2.审计“免疫系统”论要求外资项目绩效审计评价指标体系必须以预防性来提前感受到风险。目前，我国政府投资领域普遍存在低水平重复建设、损失浪费、投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，一是投资决策缺乏科学性、合理性；二是项目管理不规范。一个工程项目的命运首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。反之科学合理的决策若没有先进、规范的项目管理同样影响其投资效益。因此，完整意义的绩效审计评价指标，应该将审计评价关口前移至投资决策阶段，注重对投资决策的科学性、合理性及项目管理的先进性、规范性做出独立评价。
3.审计“免疫系统”论要求外资项目绩效审计评价指标体系必须从整体来看问题对全局的影响。外资项目绩效审计涉及到项目运行各个环节，不能单纯考核某一个方面的指标就做出绩效评价，而应在设计指标时综合考虑立项、建设、运营、投资回报和资金管理各个方面的因素，涵盖项目全过程。将外资项目作为一个系统来看，坚持投资项目本身的投入产出效益与项目建成后的绩效相结合，使相关指标形成一个有机联系的指标体系，相互补充，互相制约。其中，项目建设目标和项目运营目标的评价是整体项目目标实现程度评价的决定因素和基础。
4.审计“免疫系统”论要求外资项目绩效审计评价指标体系必须立足建设性，从体制机制和制度方面提出意见和建议。在目前的外资项目绩效审计实践中，大多数分析评价还是从资金到资金，更多地关注资金使用带来的经济效益，较少关注业务管理问题和政策执行情况及效果的评价，满足于节约几万元资金，减少了多少工程造价，而忽略了深层次的管理问题，绩效审计工作的着眼点和层次仍有待提高。完整意义的绩效审计评价指标，要突出公益服务、社会管理和宏观调控意识，不仅应该包括资金的使用效益问题，还应该包括对与审计事项有关的业务管理问题、有关责任方的职责履行情况、公共管理政策的执行情况和政策效果的评价。
5.审计“免疫系统”论要求外资项目绩效审计评价指标体系必须以开放性来促进整改和规范。审计指标的标准化、规范化，是对建立外资项目绩效审计指标体系的最基本的要求。科学性是指指标体系设计应符合外资项目本身的性质和特点，所选指标应具备可靠性、有用性、客观性、可比性和完整性等一系列要求和特点；同时在科学性的基础上，还应充分地考虑审计指标的可接受性，所选指标不能过于复杂和烦琐，必须简明易懂，如何选择与评价目标相关联的指标，坚持与项目管理指标、财政财务指标相结合。这既有利于在绩效审计工作中参照项目管理指标、财政财务收支等指标情况，收集、整理、分析和审核确定审计指标的基础数据，提高工作效率，避免不必要的重复劳动，又有利于被审计单位和社会各界等相关方认可和接受政府绩效审计指标。此外，在确定政府效益审计指标体系时，可将定性指标与定量指标相结合，这样可更开放评价政府项目的整体绩效。相对定量指标而言，定性指标是指无法通过数量计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标，相关的定性标准包括国家的法律法规，党和政府的各项方针、政策，政府主管部门有关规定等。
（二）外资项目绩效审计评价指标体系的构建
外资项目本身具有多样性，涉及行业领域多、管理层次复杂，对其开展绩效审计是一项难度很大的系统工程。从上述审计免疫系统论对外资项目绩效审计评价指标体系的构建要求出发，根据外资项目的实际情况，选择和确定以结果为导向的绩效审计逻辑框架，兼顾了对整个项目周期（包括立项、建设、运营和投资回报）的整体评价和对资金管理情况合法合规性的审计，并以此作为分指标设计多层次的外资项目绩效审计评价指标体系。
1.构建外资项目绩效审计评价指标体系的逻辑框架
绩效审计逻辑框架，是进行绩效审计的总思路，它揭示绩效审计的主要方向和重点，体现的是绩效审计的战略或全局思维。选择和确定绩效审计逻辑框架，是构建绩效审计评价指标体系的前提和基础。
衡量外资项目的绩效，就是要看项目总体目标的实现程度，要对项目立项、建设、运营和投资回收各过程结果进行检查、分析和评价，重点评价其结果是否达到了预期目标。因此，绩效审计把外资项目的预期目标作为审计评价的基点（如有中期调整，以调整目标作为审计评价基点），根据绩效审计得到的项目实际结果，利用设置的相关指标与预期目标对比，反映出项目目标实现的主要特点和偏差，得出项目总体目标实现程度的结论，发现问题，分析原因，提出建议。我们把这逻辑框架总结为以结果为导向的绩效审计逻辑框架。
评价项目目标实现程度是外资项目绩效审计的核心目标，根据这一目标，选择和确定了上述以结果为导向的绩效审计逻辑框架。但基于我国的国情，这并不足以概括外资项目绩效审计的全部目标a外资项目绩效审计还要兼顾其他一些综合性目标，包括查处重大违法违规和严重损失浪费问题，关注环境保护问题和损害人民群众切身利益问题等。因此，外资项目的绩效审计评价指标体系兼顾了对整个项目周期（包括立项、建设、运营和投资回报）的整体评价和对资金管理情况合法合规性的审计评价，确定基本框架如图1所示。
图1 外资项目绩效审计评价指标体系基本框架
2.外资项目绩效审计评价指标体系
遵循审计“免疫系统”论的要求，以上述逻辑框架为基础，我们建立了外资项目绩效审计评价指标体系模型。模型设立了五个方面分指标，即立项审批情况评价指标，建设情况评价指标、运营情况评价指标、投资回收情况评价指标和资金管理情况指标，分指标下面又设立了11个一级指标和27个二级指标。指标体系的框架结构如表1所示。
表1 外资项目绩效审计评价指标体系模型
项目绩效总体评价要对项目目标的总体实现程度作出评价（实现、基本实现、部分实现和没有实现）。其中立项审批情况评价是评价项目审批的依据和程序是否正确，项目预期目标是否具有科学性。在完成上述内容评价的基础上，对立项审批情况做出评价。建设情况评价是评价项目建设内容有无建成或完成程度。在完成对上述内容评价的基础上，对建设目标的实现程度作出评价。运营情况评价是评价项目竣工投入运营后的项目目标实现程度和可持续发展能力。投资回报情况评价是评价项目对各方投资的回报情况。资金管理情况是审计项目在建设、运营和投资回报过程中的资金管理是否合法合规。在评价过程中要根据审计机关工作的特点，注意发现项目中存在的严重违法违规问题。本部分暂不设分级指标，需针对不同项目违法违规问题的不同性质，对发现问题是否导致项目效益背离项目预期目标进行综合分析，作为项目总体评价的减项。