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中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2015)07-0003-06 行政权力与学术权力是保证大学有效运转的两种重要权力，在大学发展中都不可或缺。然而，在中国大学中这两种权力存在失衡现象，出现了行政权力支配、控制学术权力的现象。近年来，无论学界还是实务界普遍呼吁大学要“去行政化”，但纵观世界一流大学，每所大学都具有一个庞大而又规范的行政管理系统，这从一个侧面说明了行政权力之于大学发展的重要性。那么，它为何在当下中国大学却变成了大学发展的“桎梏”？近年来，为了改变这种状况，我国不仅在国家层面将去行政化明确写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，在大学层面也采取了一些相应的改革措施，例如：有的大学规定校长和职能部门负责人退出校学术委员会，将学术事务的决策权归还给教授；也有大学将行政管理者专门化、专业化，避免行政管理人员与学术人员争夺学术资源；还有大学甚至尝试推动取消行政管理者的行政级别等等。遗憾的是，去行政化仍然未达到预期的效果，“应然”与“实然”的差距让“药方”给人不对症的感觉。那么，大学行政权力究竟何为才能在大学运行、发展中发挥积极作用？我们认为，科学界定大学行政权力的角色定位，以制度制约行政权力的扩张和滥用，使其回归服务教学科研的本位，应该是我国大学去行政化的关键所在。 一、大学行政权力的来源与功能 (一)大学行政权力的概念与起源 权力可以定义为一种“使他人按自己意愿行事的力量”。当伯顿·克拉克在1978年提出“学术权力”的概念之后，便有学者把大学管理主要权力划分为学术权力和行政权力。所谓大学行政权力，是以行政管理体制为基础，以行政管理职能为依归，以严格的等级制度为依托，通过科层制的组织系统运行的一种法定权力。其主体不仅仅是行政人员，也有学术人员，作用对象不仅仅是行政事务，也包括学术事务。这种权力的基础来自于权力的授予，突出照章办事和等级服从，以秩序和效率为行动目标，具有整体性、层次性、协调性和强制性。 大学行政权力不是自大学产生就存在的，它经历了从无到有、从弱到强的过程，是大学发展到一定历史阶段的产物。众所周知，现代大学起源于中世纪，起源于以传承、传播知识为要旨的学者行会组织。在成立之初，大学规模不大、职能单一，除教学以外的其他事务也较少，全部管理事务由学者承担，学者几乎掌控了大学的全部权力。也就是说，那时还没有现代意义上的行政事务，或者说行政事务与学术事务是合二为一的。那么，大学也就不存在专职的行政管理人员，也就无所谓行政权力与学术权力的分野。19世纪中叶以后，工业革命冲破了大学长期固守的象牙塔，要求其走入社会承担一定的公共责任，为国家繁荣和社会发展服务。为了满足社会的这种需求，大学规模不断扩大，职能逐渐增多，管理事务也随之日益复杂，这就客观上需要有专门从事管理的机构和人员来分担由学者承担的行政管理事务，由他们行使从学者权力让渡而来的行政权力，大学随之也就由纯粹的“学术共同体”转变为“学术—行政共同体”。于是，学术权力与行政权力并存的二元结构，就成为大学等学术性组织区别于其他社会组织的显著特征。[1]由此可见，大学行政权力是从学者权力中派生出来的，是现代大学发展的必然要求。 (二)大学行政权力的生成逻辑与功能定位 1.基于保证大学规范高效运行的需要 管理是协调他人活动，为取得个人单独活动所无法取得的效果而进行的各种活动。[2]大学作为一个人员、资源聚集的机构，也需要进行科学的组织、协调，以规范办学行为，提高办学效益，实现办学目标。从大学管理的复杂性看，随着大学学科的增多、规模的扩大，特别是多元化巨型大学的出现，大学由“乡村”、“城镇”变为一座五光十色的“城市”，大学事务也随之异常纷繁复杂，大学管理已非教授兼职管理所能为，唯有专职甚至专业化的行政管理人员方能胜任，譬如办学资金的募集、办学资源在各学科间的分配、教学和科研活动的组织等等，都需要具有相应专业知识的专门人员统筹与协调，可以说，在现代大学，没有科学的行政管理就无法正常运行。从大学组织的管理特性看，大学组织结构松散和目标模糊，松散和灵活的组织安排而非严格的规章和纪律是其主要特征，美国学者科恩、马奇形象地称其为“有组织的无政府状态”，此外，教授忠于学科甚于学校，这样的组织容易缺乏整体思维和全局观念，当面对社会和市场的变化时，往往难以作出及时、有效、统一的回应，一定程度的行政管理可以弥补这个缺陷。由此可见，大学行政权力不是外烁的，而是源于大学自身管理的需要而由学者权力派生出来。具体来说，大学行政管理的核心任务：一是争取办学资源，优化学术资源配置；二是组织教学，培养高素质人才；三是组织学术生产，提高学术生产效率。大学的行政权力指向并不是纯粹的行政事务，也包含部分学术事务，如果大学行政权力不作用于学术，那么，它存在的合法性就要受到质疑，从这个意义上看，大学校长作为大学最高行政权力的拥有者，如果他(她)不对本校教学和科研工作全面负责，也就失去存在的意义。因此，学界认为“行政权力是指管理行政事务的权力”是缺乏说服力的，“校长退出学术委员会”也是没有依据的。大学行政权力与国家行政系统行使的行政权力不同，具有学术性，我们可以将其称之为学术性行政权力。学术性行政权力的主体也不仅仅是行政人员，还应包括学术人员，因此，这类权力是以行政为主导、学术—行政共同体共同行使的权力。 从发生学上看，大学行政权力是大学内生的，是为了减轻学者管理事务性工作的负担，使他们能够全心全意潜心于教学科研。从这个角度看，它只承担着支持性和辅助性功能，是服从服务于大学教学科研的，也有人称之为次生权力。[3]由于大学教学科研运行逻辑是以学术性为特征的，因此，我们可以说，大学行政权力是应学术需要而生的，那么，它就要应学术需要而为，它存在的合法性只能从学术那里获得，其价值也只能在服务学术发展中得以体现，根本目的是着眼于大学学术，按照学术发展规律运作，保障大学对高深知识的探索和对真理的追求，为提高教学科研水平服务，为提高办学效益服务。用清华大学老校长梅贻琦的话说，校长不过是率领职工给教授搬搬椅子凳子的。这就是对行政权力要服务于教学科研的生动诠释。 2.基于保证大学承担公共责任的需要 大学作为传播知识、创新知识和追求真理的机构，学术性是其基本属性。然而，大学还是一个社会性组织，解决社会发展的难题，推动生产力发展，促进社会进步也是其必须担当的责任与使命，正如杜威所言，教育是社会进步和革新的根本力量。从历史上看，大学精神不仅促成了宗教改革、启蒙运动，还引发了科学革命。事实已经证明，大学对传统国家思想文化的变革、人的素质改善和提高、科学技术的进步、社会的发展和国家民族的富强发挥了不可替代的重大影响力、推动力，已经成为国家实力的象征和国家事业的重要组成部分。“高等教育越卷入社会事务中，就越有必要用政治观点来看待它”。[4]因此，民族国家产生之后，政府就深刻地认识到大学的作用，将其视为增强国家实力、推动社会进步的有力手段，在加强对大学资源供给的同时，无不加强对大学，尤其是对公立大学办学行为的干预和控制，授权大学进行某种程度的公共管理，客观要求大学管理体现国家权力。它主要通过制定相关法律、法规和制度，指引大学办学方向，规范、监督大学办学行为，评价大学办学效益。为了执行政府决策、应对社会诉求，大学也就需要建立相应的行政管理机构，执行“国家委办事务”，保证国家意志的贯彻执行。因此，大学行政权力除了管理大学内部事务之外，还负有贯彻、实现国家意图的任务。从这个意义上看，大学行政权力来源于政府授予，是一种具有强制性的权力，其核心任务，一是贯彻国家教育方针，把握大学办学方向；二是组织大学学术资源，为社会发展、国家发展服务。在这个角度看，大学的行政权力与国家行政系统的行政权力具有相似性，我们可以将其称之为政治性行政权力。 毋庸置疑，大学促进社会进步、国家富强是要以学术为基础的。它是以自身所拥有的高深知识去解决社会问题，或者依靠自身具备的产出高深知识的能力“对社会的最令人困扰的问题进行尽可能深刻的探讨”，应对社会的未知问题，推动社会发展。虽然大学行政权力具有贯彻执行国家意志的功能，但国家也要清醒地认识到，过强的干预、过度的秩序会遏制创造性思想的发育，影响创新性成果的生成，因此，在保证大学办学方向的前提下，要防止国家权力的扩张，保障大学有充分的办学自主权，按照学术自由原则支持、保护大学的学术自主，避免行政权力对学者探索知识、追求真理自由的干扰和侵害，为学术的繁荣创造条件，让“大学知识之花开得绚丽多姿”。唯有如此，才能不断增强大学为社会为国家服务的能力和水平。这不仅是大学发展的需要，也是实现国家利益的根本所在。 二、大学行政权力的变异：行政化 一切权力都存在潜在的扩张性，具有滥用的可能，大学行政权力也不例外。如上所述，行政权力存在的必要性与重要性只能从学术那里获得解释。然而，当下中国大学行政权力逾越了自身合法性的限度，凌驾于教师的教学和科研活动之上，主导甚至取代学术权力，以行政思维取代学术思维，以行政的逻辑来指挥大学教学科研活动，导致深受人们诟病的大学“行政化”。所谓大学行政化，主要表现在两个方面：一是指政府与大学之间的关系问题；二是指大学内部行政与学术之间的关系问题。对于前者，陈学飞教授认为，行政化的基本表现是大学被纳入政府细密的控制之下，政府不仅管干部、管工程项目和经费，而且还管人才、管科研、管学科和管专业，甚至管课程和管教材。一句话，高等教育内内外外，行政之手无所不在，以至于腐蚀和扭曲了大学的本性和精神。[5]关于后者，郝瑜、周光礼认为，大学行政化是指大学组织按照行政机关的结构和管理模式进行设置和运转，或者说大学照搬行政组织的管理方式和工作方法。[6]概言之，大学行政化就是行政权力主导学术活动，垄断学术资源配置，用行政思维代替学术思维，忽视大学作为学术组织的基本特性，使得“大学管理越来越像政府机关管理，大学管理人员越来越像官员，严重破坏了大学组织的运行规律”，[7]严重压抑了大学学术人员的主动性和创造性，严重制约了大学的改革与发展，必然导致大学学术的衰微。 具体来说，大学外部行政化，一是过于突出大学的政治性功能，把政治合法作为首要目标和重要追求，细密的条条框框严重束缚大学独立自主办学，使得大学不能按照教育规律、学术发展规律的要求办大学；二是资源分配行政性，大学为争取办学资源，不得不围绕主管部门转，看主管部门脸色行事，顺从长官意志，唯上唯官，曲意逢迎，丧失独立的精神品格和独立办学的能力。大学内部行政化，一是造成大学学术资源的分配的官本位，学术资源向权力倾斜，利益分配向机关集中，潜心于自己研究领域专心做学问者，其占有学术资源、职称晋升和福利待遇远远不及那些同辈官僚，在学者中形成了要获得学术资源，就必须取得资源配置权，于是，教授争当处长、院长现象蔚然成风，不仅严重挫伤教师教学科研的积极性、创造性，也造成了学术资源的浪费，甚至滋生学术腐败；二是造成大学管理的官僚化。由于行政权力在大学学术资源、利益分配中的垄断性控制，使得教师不得不围绕权力、取悦权力、崇拜权力，要么接受权力的控制，唯官是从，牺牲自主，甚至丧失独立品格，要么坚守学者精神而被边缘化，严重扭曲了学术的本质和大学的精神。而且，掌握行政权力者凭借其优势地位，角色错位，将服务职能置换成指挥的权力，极尽控制支配之能事，官气十足，颐指气使，剥夺了学术的地位和学者的尊严。更为严重的是，由于行政权力的强势地位和示范作用，使得学术权力不得不“参照”行政权力来运行，不宜科层化的学术体系也按照科层化的要求科层化、行政化，掌握学术权力者不可避免地也沾染官僚习气和做派，大学成了彻头彻尾的官僚机构。若仍由行政化之风泛滥，大学之未来将校将不校，学将不学。[8] 需要指出的是，我们拒斥大学行政化，但不拒斥大学行政权力。虽然大学行政化是行政权力运行不规范和不完善导致的结果，但大学去行政化并不意味着行政权力失去存在的基础。大学的发展不仅需要学术权力的推动，也同样需要行政系统的配合，规范和完善的行政管理是任何现代社会组织都离不开的，对当下中国大学而言，行政权力不是是否应该去除的问题，而是要如何科学地规范和完善的问题。 三、大学行政权力如何回归本位 如上所述，大学行政权力产生于大学发展的需要，但它在运行中又往往僭越学术权力，遏制了大学学术发展，行政权力泛化已经成为阻碍我国大学进一步改革发展的顽症。虽然《纲要》已在政策层面明确提出要“推进政校分开管办分离”，“落实和扩大学校办学自主权”，“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，最终“完善中国特色现代大学制度”。但笔者认为，落实政策和设计制度重点要解决以下两个基本问题，一是大学行政权力自身要合理定位；二是要以制度规范、制约大学行政权力运行，使它回归本位、安于本位。 (一)大学行政权力的角色定位：回归服务教学科研的本位 大学行政权力运行的合法性一定不能脱离其生成的逻辑。具体地说，是以意识形态为主导的集权控制体制还是以学术为主导的分权自治体制，是干涉学术还是服务学术，是起主导控制作用还是起配角服务作用，是解决行政权力过于强化、泛化的关键性因素。 具体地说，一是政治性行政权力要简政放权，以服务学术繁荣发展为宗旨。首先，厘清大学与政府之间的权力边界，切实落实政校分离管办分开，扩大大学自主办学权限，为大学松绑赋权，使大学能够根据学术发展需要自主制定发展战略、自主管理内部事务。其次，在管理方式上，承担起宏观调控的责任，专注于“掌舵”而非“划桨”，专注于绩效管理而非过程控制。权力的行使也应采取最小控制原则，市场能够调节的交给市场，学术能够决定的归于学术，只有当市场和学术权力失灵时，才发挥指导和干预作用。这样既无需干预大学内部具体事务，让大学享有充分的办学自主权，又能保证大学的办学质量和办学方向。二是学术性行政权力要遵循学术发展规律，自觉突出专家学者的主体地位，在有关学术的委员会组建中，保证没有行政职务专家学者的比例占一半以上，使他们在“一人一票”的学术决策机制中占主导地位。学术事务决策——比如课程设置、教师聘任、研究项目选择、学术成果评价、学术资源分配，要充分发挥民主性学术权力的作用，充分尊重专家学者的意见和建议，尽可能少地干预学术事务，使拥有学术权力的专家学者有更多的决策权。如阿什比所言：“学术事务……从下向上流动。最初它由系或部务委员会提出，然后它作为建议上升到评议会。评议会可能留下它也可能退回它，但很少改变这种建议……最后它达到理事会，作为一项建议等待批准。和评议会一样，理事会可能留下它也可能退回它；如果理事会对它作出改动的话，那将是严重地违反常规。”[9]三是在行政性事务管理中，行政管理人员要戒除“管、卡、压”的陋习，树立管理就是服务的理念和公仆意识，优化办事规程，简化办事程序，减少无关紧要环节，为教师提供更为便利和高效的服务。纵观世界一流大学的行政权力，它只有一个“服务”的功能，那就是服务于教学和科研，服务于教师和学生。因此，要改变过往定指标、下任务、搞评比等管理模式，为教师教学当好后勤，为教师科研搭建平台，为教师专业发展提供渠道，为学生学习提供优越的环境，这才是行政权力的本位。 (二)以学术权力制衡行政权力，促使行政权力安于本位 “一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才停止。”[10]大学“行政化”往往是由缺乏约束的行政权力不规范运行而产生的。如何制衡行政权力，避免其对学术权力的僭越，促使其安于服从服务教学科研的本位，不仅需要思想观念的转变，更需要制度层面的设计。 1.完善大学治理结构，形成对行政权力的有效制约 实践已经充分证明，没有制衡和监督的大学行政权力必然自我膨胀。制衡行政权力必须依靠科学、合理的制度安排。从上述对大学行政化的分析来看，大学行政权力缺乏服从服务学术的观念，根本在于没有形成学术权力对行政权力的有效制约。因此，必须在制度层面明确大学行政权力的功能定位，规范大学行政权力的运行机制与制约机制。首先，大学章程作为现代大学治理的“宪法”，要体现从以行政权力为主导向以学术权力为主导的转变，明确行政权力服务于教学科研的职能，建立规范的行政权力运行机制和自我约束机制。其次，学术委员会、学科专业建设委员会等委员要通过民主选举产生，其组成成员中没有行政职务的专家学者占绝对多数，在“一人一票”的民主机制中形成对行政权力的有效制衡。第三，彻底改变学术委员会依附、听命行政的状况，切实保证学术委员会独立自主地位和权威，保证在学术决策中，尤其是在制定学科专业建设规划、专业设置调整方案、教学科研成果评价、职称评定与聘任等方面充分体现专家学者的意志。第四，不仅赋予学术委员会学术决策的权力，也要赋予学术委员会监督决策贯彻、执行的权力，同时，还要赋予学术委员会对学术决策执行不力的问责权力，切实保障学术权力对行政权力的监督与制约。 2.学术共同体要拥有对行政力量的话语权 首先，改革大学校长的任免制度。大学校长作为大学的主要领导人，其治校理念、方法对行政权力的行使取向有至关重要的影响。大学校长的任命制，只会对委派的上级领导负责，而难以对师生负责。因此，在选拔主体上倾向学术系统，组建以校学术委员会为核心的校长遴选委员会，使大学学术共同体对校长的选拔拥有更多的话语权。与此同时，引入市场竞争机制，建立一种大学、市场、政府多方选择力量较为平衡的选拔机制，不仅扩大学术共同体选拔校长的话语权，还要赋予对不认真履行为教学科研服务职责的校长的罢免权。这样既能把真正懂教育、爱学术、会管理的校长选拔出来，还能保证他们在岗位上全心全意为教学科研服务。其次，行政人员的工作绩效评价和任用要使专家学者有发言权，抑制行政人员对权力的过多追求和对自身利益的过分关注。一是制定以服务为导向的行政人员绩效评价标准和干部任用办法，把服务的态度和服务水平贯穿于考核的各个环节，将服务质量的优劣作为检验行政管理工作成效和干部晋升的重要标准；二是在干部选拔中扩大专家学者的参与力度，特别是与教学科研密切相关的管理部门领导任命，要把专家学者的意见作为主要根据，促进行政人员改变工作作风，真正解决行政权力为教学科研服务的动力问题。