1998-2009年我国36个城市“低保”标准变化及保障力度分析，本文主要内容关键词为：低保论文,力度论文,我国论文,标准论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2009)12-0056-05
一、1998-2009年我国城市居民最低生活保障标准变化分析
1.1998-2009年我国城市居民最低生活保障标准的变化情况
对36个城市的城市居民最低生活保障标准的基本情况进行考察发现：我国各地城市居民最低生活保障标准呈现上升趋势。首先，1998年到2009年期间，各地的“低保”标准平均值由137.57元增加到276.46元，12年的年平均增长率为7.07％。其次，每个城市的“低保”标准都在不断提升。1998年有24个城市的“低保”标准低于149元，到2009年，35个城市的“低保”标准均高于156元：每人每月300元以上的城市1999年到2001年期间为1个，到2009年6月“低保”标准大于或等于300元的城市数目上升到10个；“低保”标准大于或等于400元的城市数目在2008年为1个，2009年则达到了4个。
2.我国最低生活保障标准的地区对比分析
由于经济发展水平的差异，我国东部沿海城市、中部地区城市和西部地区城市的最低生活保障标准的差异很明显。东部城市的“低保”标准平均值一直高于中部地区城市和西部地区城市，且差异呈扩大趋势。1998年，东部、中部和西部的平均值分别为178.82元、124.44元和121.50元，东部与中部、东部与西部的差异分别为54.38元和57.32元；到2009年，这一差异扩大到分别为81.68元和111.95元，差距有了进一步扩大。中部城市和西部城市的最低生活保障标准平均增长比率分别达到8％和6.6％，东部城市最低生活保障标准平均增长比率为7％。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准平均增长比率较快，但由于基数较低，“低保”标准仍远远落后于东部城市。
3.一元保障标准向多元化保障标准的变迁
在我国城市最低生活保障制度最初建立阶段，我国36个城市普遍的做法是对不同类型的家庭执行统一的人均标准，各家庭按人口数乘以人均标准得到救助总额，并以总额减去家庭自有收入施行补差救助。2000年以后，福州和厦门率先打破了这种做法，按家庭规模计算不同户型人均救助标准。福州2000年确立的标准为单人户每人每月200元，多人户(含两人户)每人每月220元；随着时间的推移，到2005年这一标准提高到单人户每人每月210元，多人户(含两人户)每人每月230元；2008年，救助标准分别为225元和245元。厦门确立的城市最低生活保障救助标准为2000年1人户每人每月315元，2人户每人每月290元，3人户每人每月265元：2008年厦门1人户救助标准为330元，2人户救助标准为305元，多人户家庭救助标准为280元。2004年以后，杭州开始考虑家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。当时，杭州的多元化标准为3人户人均270元，2人户人均285元，1人户人均300元。2007年，杭州市城市居民最低生活保障标准上升为1人户340元，2人户320元，3人户以上人均救助标准为300元。
二、影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的因素分析
1.影响最低生活保障标准动态变迁的经济因素分析
关于“低保”标准的制定，1999年《城市居民最低生活保障条例》并没有规定具体的方法。各省市的制定方法主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。本文利用1997-2009年各个城市经济变量与“低保”标准的面板数据进行回归分析，以考察影响“低保”标准的经济因素。
显然，最低生活保障标准与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入与支出等因素有关。因此，本文利用Eviews4.0软件对1997年到2009年全国36个城市的面板数据进行回归分析。回归的基本模型为：
2.影响最低生活保障标准动态变迁的政治和社会因素分析
影响我国城市居民最低生活保障标准动态变迁的最有力的因素是国务院于1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》。该条例在社会救助法律出台之前都是“低保”工作的重要法律依据。1999年，国务院要求全国各地对原有“低保”标准提高大约30％，全国各地都对原有“低保”标准进行了调整，增长幅度达到30％左右。其次，让贫困者共享经济社会发展成果的执政理念也是影响城市居民最低生活保障标准的重要因素。再次，构建和谐社会的目标也要求执政者根据贫困居民的生活需要提高低保标准。温家宝总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中，提出了“十一五”时期构建社会主义和谐社会的主要目标和要求。胡锦涛总书记也倡导构建和谐社会与和谐世界。构建和谐社会的目标必然要求政府保护公民的生存权，不断提高“低保”标准，满足低收入者不断增长的物质和精神需要。
三、城市居民最低生活保障标准变化的效应分析
1.“低保”制度对贫困人口的保障率
从图1可以看出，1997-2000年期间，“低保”制度对城市居民的保障率持续较低，远远不能满足城市贫困居民的需求。从2001年开始，城市居民最低生活保障制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续提高，基本实现“应保尽保”的目标。2002年，全国城市居民最低生活保障率开始高于学者测算的中国城市居民贫困率。2006年到2007年，全国城市居民最低生活保障率逐步向中国城市居民贫困率靠近。
注：根据民政部网站以及有关学者的研究数据整理计算。城市居民最低生活保障率为城市居民最低生活保障制度受益人数/城市总人口数：城市居民贫困率为城市绝对贫困人口数/城市总人口数。
2.“低保”标准对贫困者生活保障力度分析
数据对比表明：除重庆外，其他城市以年计算的最低生活保障标准可以满足低收入户消费支出中的食品支出还略有盈余。“低保”标准与占被调查人口20％的低收入户食品支出额的平均比值达95％。然而，最低生活保障标准并不能满足低收入户的所有消费支出，平均比值为70％。低保对象受救助额度只有城市居民平均消费支出中的食品支出的一半以下。调查结果表明，受救助的家庭只能维持最低生活，救助的款额除了购买食品与日常生活所需的必需品外，所剩无几。低保户如果有常年生病、子女受教育等特殊情况，则仍然会感到生活困难。
从全国范围来看，2007年，我国“低保”标准基本能保障占全部被调查人口的10％的最低收入户的食品和衣着支出，只能保障占全部被调查人口20％的低收入户的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是对居民的“吃饭”以及部分“住”进行了保障，只是一种“最低”保障，还远远没有达到“基本”保障。
3.对贫富差距影响效应分析
城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比表明，除1999年国务院要求统一提高“低保”标准而导致各地相应提高大约30％的幅度外，其他年份“低保”标准增长率均低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。1999年到2008年期间，全国36个城市平均的城市居民最低生活保障标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为8.87％、13.99％和12.59％。对36个城市具体分析也表明，“低保”标准增长率基本上低于当地的职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率。以2007年为例，各个城市的城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比发现：基本上所有城市的平均工资增长率都高于城市居民最低生活保障标准增长率，而人均地区生产总值增长率与当地的城市居民最低生活保障标准增长率不相上下，“低保”标准有时高于人均地区生产总值增长率。参见图2。
计算各个城市的最低生活保障标准与当地前一年职工工资水平之间的比值A，发现：2002年至2008年A值平均为20.66％。2002年全国36个城市A值平均为20.64％，2003年到2008年的A值分别为25.40％、24.37％、21.33％、18.70％、17.95％和16.25％，说明最低生活保障标准增长幅度都赶不上前一年职工工资增长幅度。最低生活保障标准占当地前一年职工平均工资水平的比率呈逐年下降趋势，说明“低保”户的收入占社会总收入和职工平均收入的比例逐年降低；经济发展了，贫富差距并没有缩小，反而有扩大趋势，“低保”标准并未起到有效地缩小贫富差距的作用。
4.最低生活保障制度与贫困者工作积极性分析
我国目前实行补差式救助，即对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入全部从“低保”救助额中进行抵扣，相当于100％的个人所得税。这种隐含税率将对贫困者的工作积极性产生影响。最低生活保障制度对贫困者工作积极性的影响如图3所示。
图3 “低保”对象的工作与休闲选择示意图
四、对策建议
1.对应经济社会的发展动态提高标准。进入21世纪以来，我国政府着力于构建新型城乡社会救助体系。要消灭绝对贫困，必须分两步走：第一步是实现“应保尽保”；第二步是保障居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我国基本实现了“应保尽保”的目标。随着经济的发展，如何保障低收入者的基本生活，让低收入者共享社会经济发展成果，已被提上议事日程。因此，低保标准也必须对应经济社会的发展进行动态提高。建议每年根据上年平均工资、人均地区生产总值和物价水平增长率进行定期调整，使贫困者分享经济发展和社会进步所带来的成果。
2.以收支衡量贫困，保障标准全面化。综上所述，我国救助标准基本上只能满足低收入户的食品支出略有盈余，无法满足低收入户的消费支出。在实际生活中，许多家庭的支出并不仅仅局限于食品支出，而是因为教育、医疗、突发事件或其他特殊支出超过家庭收入而致贫。因此，我们在衡量家庭是否贫困时，不仅要从收入方面对家庭的贫困程度进行衡量，更要考虑家庭的必要支出，对必要支出超过收入的家庭进行救助。在救助标准设置上，对家庭必要支出过多的家庭提高救助标准，使我国城市居民最低生活保障标准更全面化。
3.设置量化指标，评估进程客观化。我国基层工作者对贫困家庭的评定工作实践中，由于数据的缺失，评定方法的缺乏，往往采用主观认定的方法，导致许多不公平的现象。因此，笔者建议，设计具体的评估指标体系，针对不同的指标采用德尔菲法，通过专家打分，给每个指标赋予不同的权重，使得评估过程更加客观化。同时，采用收入核对系统，采集真实的收入信息；采用贫困评估系统，采集真实的支出信息，促进救助工作的客观化和科学化。
4.考虑家庭情况，“低保”标准梯度化。构建分层梯度式“低保”标准体系和保障金分配制度的构想是应对细分“低保”人群、实施差别救助、促进就业等目标提出来的，主要是解决使有限的“低保”资金发挥最大的作用。所谓“分层梯度式最低生活保障金分配制度”，是指根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，先对处于绝对贫困中无法满足自身生存需求的人群提供救助，有条件的地方考虑对基本贫困者、相对贫困者等特殊困难人群进行救助，满足处于不同境况的家庭的救助需求。首先，变线为面，设立梯度式救助标准；其次，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准；再次，对处于相对贫困状态的特殊困难人群提供特殊困难救助，如为处于相对贫困状态的老年人口提供服务救助等。
5.设置不同救助，救助方式套餐化。由于各个部门的条块分割，信息不畅，导致许多重复救助。建议由民政部门统合其他部门，对贫困家庭进行统一救助，根据家庭的实际情况设置不同的救助套餐，解决具体需要的问题，避免重复救助。救助套餐主要分为四类：医疗救助套餐、教育救助套餐、突发事件救助套餐和其他特殊救助套餐。在每个套餐内部，根据家庭的贫困程度，设置不同的救助额度，实行真正的按需救助。