中国政府收入来源及完善对策研究，本文主要内容关键词为：中国政府论文,收入论文,来源论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从70年代末开始，中国政府在经济管理体制和经济增长方式两方面作出重大转变，以经济建设为中心，大力推进工业化，同时推进市场化。这两大转折既会促成经济货币化，又会急剧扩张全社会资金需求规模。由于政府是工业化和市场化的启动者，政府必须筹措大量资金去推动、调节发展和改革并维持社会稳定。在此背景下，原有的政府收入筹措方式很快被打破，单一化的收入来源渠道随之被多元化的收入来源渠道所取代。应该如何认识这种现象，牵涉到对转轨时期经济运行乃至政府行为等多种问题的判断和研究。本报告拟对转轨时期中国政府收入来源渠道、收入结构、收入效应及其完善对策做一个初步分析。
一、转轨时期政府收入来源渠道多元化概况
建国以来，形成了由中央、省、市、县、乡五级政府组成的政府体系。这五级政府均享有宪法地位，相应设置财政机构，作为政府收入的筹措和分配部门。当然，这种收支活动要遵从同级人民代表大会和政府决策层的意志。改革开放以来，中国各级政府收入来源呈现多元化、复杂化格局。政府层级越低，情况越突出。从总体上看，中国政府收入来源可分为预算内、预算外和非规范（“非预算”或“制度外”）三大渠道。依随经济制度变迁的深入，三类收入的口径和边界有多次调整演变，但三类收入的基本格局并未改变，只是管理模式做出了一些调整。
1.关于财政预算内收入
中国各级政府的财政预算内收入由税收、税收附加、基金、专项收入、规费等组成。其中税收是最主要部分，目前占整体财政预算内收入的比重在90%以上。中央政府的财政收入还包含债务收入，该项收入的规模80年代后渐次增加，1993年达到739亿元，1997年近2500亿元。相比其它收入形式，财政预算内收入具有较高的法制化、规范化程度以及可预见性。第一，作为财政预算内收入主体的税收的出台和征管，具有明确的法律或行政条例依据。这些法律和行政条例大都出自中央，并带有全国范围的统一性和规范性，所包括的政策调整权限也是对各省透明和大体均等的。第二，财政预算内的非税收入的形成和征收也有明确的法规依据，政府调整权限也具有各省均等性。这样，财政预算内收入的增长具有相对确切的制度边界，任何机构和个人在发挥主观能动性去扩展或压缩财政预算内收入时都会遇到较大的制度障碍，要花费很大的“违规成本”。所以，财政预算内收入计划往往具有相当高的可实现性。
2.关于预算外收入
建国后不久，预算外资金便成为我国政府收入体系中的一个组成部分。随着经济体制的变化，人们对预算外资金性质的认识不断深化，政府对预算外资金的统计口径也相应做出调整。
改革以前，我国的预算外资金规模比较小。当时预算外资金被界定为由政府机构和国营企业自收自支、不纳入财政预算管理的财政性资金，主要包括工商税收附加、公路养路费、养河费、育林留成收入、中小学杂费、企业留利等。虽然在个别地区，有些政府部门也曾出现过类似“乱收费”、“乱摊派”的行为，意在扩大预算外收入，但此种情况相当罕见。
改革之后，我国政府对预算外资金的范围做出过数次界定。每一次界定都有其特定背景。改革初始，预算外资金膨胀速率就超出预料，管理失控愈演愈烈。为此，1983年财政部发布了改革以来的第一个全国性预算外资金管理办法。1986年，国务院又发布了《关于加强预算外资金管理的通知》，对预算外资金的定义和统计口径做出了明确规定，指出：预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取、自行使用的，不纳入国家预算的资金。包括行政事业性收费、各项附加、国营企业及其主管部门掌管的专项资金、预算外国营企业收入等。1993年，我国重新界定了预算外资金，在财政部制定的《企业财务通则》和《企业会计准则》中明确规定国有企业留利和专项基金不再算做预算外资金。同时，中共中央、国务院转发财政部文件，将80余项行政性收费项目纳入财政预算管理，有关部门随即调整了预算外资金统计口径。1996年7月国务院再一次发布《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，认定预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。预算外资金范围包括行政事业性收费、基金和附加，并决定从1996年起将养路费、电力建设基金等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算管理。从上述界定变更过程来看，我国对预算外资金的认识经过了一个趋于规范和严格的过程，更符合社会主义市场经济体制的要求。1996年国务院关于预算外资金的再定义实际上包含了两个突破：一是进一步明确了预算外资金属于财政性资金，该项资金所有权应属于政府而不是部门和机构；二是企业与带有经营性质的事业单位和社会团体所取得的经营收入不再计入预算外资金。这实际上进一步划清了政府与市场的关系，以及政府系统内资金所有权与使用权的关系，把预算外资金框定为政府为履行职能而取得的收入。
事实上，我国政府近20年来一直是在多渠道筹措收入。预算外资金比预算内资金具有明显的分散性，实质上成为政府履行职能时的财力补充。当分权化的改革深化时，预算外资金也成为各类政府机构自谋“发展之路”的物质基础。从总体上看，预算外资金的状况具有三点特征：(1)结构复杂。我国预算外资金名目除税收附加10种左右、政府性基金几十种之外，各级政府、各个部门的收费项目超过千种，而且这些项目资金的征收权分布在众多政府部门，这更加剧了预算外资金结构的复杂性，极易使人感到政府聚财“政出多门”，漫无边际。(2)收入不稳定。我国预算外资金的大部分项目实际上带有行为税特征和流转税特征。其征收虽同样具有强制性，但规范性及法理依据弱。因此，预算外资金的收入可能性边界比较大，收入额大小同征收主体的努力关联度极大，往往没有十分确切的制度约束。(3)使用带有专项性，但专项的规定又极易被打破。预算外资金名义上大都是因事立项，属专用资金，但在实际运用时，外部监督约束和内部自我约束都不强，关于专款专用的规定往往流于形式，极易在各个环节上被打破。
3.关于非预算收入
非预算收入亦称“制度外收入”、“预算外的预算外收入”、“非规范收入”等等。在我国的政府收入体系中，非预算收入最具机动性和波动性，而且历史较短，透明度最低，是转轨过程中逐步扩张的收入。非预算收入不纳入预算内、外资金管理体系，由政府部门、事业单位及社会团体直接支配。事实上非预算收入用途广泛，不仅用于经济建设，而且用于事业发展、政权建设、社会保障和公职人员津贴福利等等。非预算收入的筹措机制并没有明确的制度依据和法规范围，很多情况下都出自地方政府和政府部门的权宜性、变通性和应急性安排，还包括政府系统各环节近年滋生的“小金库”之类。1996年明确了加强政府性资金管理的方针之后，非预算资金的很大部分（社保基金等除外）实际已成为违规违纪收入，虽受到限制乃至查外整顿，却仍然不可能“清除”。
从收入筹措方式角度看，非预算收入包含有偿和无偿两类。有偿的非预算收入是指以政府或政府部门名义向社会各界借入资金。政府或政府部门使用这笔资金，有时采取直接运作方式，有时采取委托企业运作方式。可见，有偿的非预算收入实质上是政府信用资金；在地方，这种收入本质上是地方公债。无偿的非预算收入是指政府和政府部门以及依托于政府的社会团体凭借自己特定的权威向社会募集的收入。这种收入一般属于临时性（一次性）资金。从资金存在形式上看，非预算收入有公开的和隐蔽的两种。公开的非预算资金在筹措过程中即为社会所知，使用情况也可公开或在有外界要求时公开，服务于政府或部门、单位履行职能的需要。隐蔽的非预算资金的筹措过程带有神秘色彩，主要是因为资金的筹措超越制度规范甚至法律界定，不宜为外界所知。
二、近年政府收入渠道多元化的成因
转轨过程中我国政府收入来源渠道多元化的成因相当复杂，其中既有体制性因素，也有非体制性压力。成因主要有如下几点：
第一，中国经济基础薄弱，“文革”后欠帐累累，百业待兴，需要政府筹措大量资金去促进经济发展和社会进步。我国是一个发展中国家，改革之前50至70年代的几次折腾又几乎丢掉了近20年的发展时光。因此，中国政府在1978年启动经济发展和社会进步时，面临的欠帐绝不仅仅是市场商品供给不足的问题，还包括国民经济结构严重失调、基础设施严重不足、科技落后、人力资源素质低下，干部、知识分子等需“落实政策”的历史遗留问题堆积如山，城镇居民生活环境恶劣、人口与资源矛盾尖锐等多方面问题。这是一个“积重难返”的摊子，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前没有经济的市场化根底，民间资本积累极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又可能骤然扩张以应付时不我待的资金需求。在这种背景条件下，各级政府必然要走多渠道筹资道路。
第二，分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、“鞭打快牛”，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（职能合理与否姑且不论）。另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整权来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位，因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权自然演变为财权，财权反过来又支撑事权扩大。
第三，各级政府间彼此戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994年），每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备和算计从未消除。其根源在于，“一级政府、一级事权”规则的存在势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入，而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府尽可能通过扩张预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。
第四，“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。10余年间，我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金去缓解收支矛盾。
第五，政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，公职人员工资收入不仅很快变得不再令人羡慕，而且与企业、经商单位中非公职人员收入水平的差距显著扩大，刺激政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手法五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门和权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在名义上双方“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，则归入“制度外”。
第六，在我国经济转轨变型时期市场、技术和体制诸条件发生较大变化的情况下，必然发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变，使公共产品边界模糊漂移，进而公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，于是原来就具有扩张非规范收入动机的政府部门及权力环节，更借势巧立名目增加收费，扩张这类收入。
三、我国政府收入规模和结构
转轨时期，我国政府性资金收入规模不断扩张，总的看，预算内外资金合并计算的增长速度相当快，而且呈现出一定的稳定性，特别是在经济低潮期（如1989-1991年），政府收入增长依然强劲。
我国预算内收入从1978年开始突破千亿元，1996年达到7366亿元，该年收入为1979年预算内收入的6.4倍。而预算外收入规模扩张更大。1979年我国预算外收入452.9亿元，1996年达到3893.3亿元，是1979年的8.5倍，如果按照1993年以前的同口径计算，该数值达数10倍。很显然，预算外资金膨胀速率远超过预算内资金膨胀速率。
从表1可以看出：在1980-1996年间经济波动性增长过程中，我国预算内、外资金规模的增长也都显示出了明显的波动性。但就总体而言，预算内、外资金合并计算的增长率，波动幅度比两者分别计算时要小，因为个别年份预算外资金低速增长时预算内资金却有相对高的增长（如1990年治理整顿时的情况），使维持政府职能的总财力的份额相对稳定。
注：预算外资金1993年的下降是因为统计口径调整。
资料来源：历年《中国统计年鉴》，《中国财政年鉴》。
从预算外资金收入结构看，事业行政单位掌握的资金扩张明显快于地方财政掌握部分，在后者1978-1996年间增长6.23倍的情况下，前者增长了50余倍，说明预算外资金最强劲的增长点在各级的部门和事业单位。从近年预算外资金支出结构看，固定资产投资、行政事业支出两项是大头（1996年占75%以上），反映了预算外资金对“建设”、“政府系统运转”两方面不可忽视的支撑作用，而报表上反映的福利奖励支出所占份额不大（5%左右）。
在经济高速增长阶段，我国政府非预算收入同样发生了较大的规模扩张。但由于这块收入筹措没有明确的法规依据，透明度很低，我们无法取得相对完整的统计数据，因而所做的分析带有一定的推断性。从整体来看，我国政府非预算收入主要包括五大部分：
第一，社会保障资金。我国从80年代中期就开始改革原有的社会保障制度，逐步建立了具有中国特色的资金筹措制度，设立了养老、待业、医疗等多项统筹。这些资金分散在劳动、人事、民政、卫生等部门，有些行业还单独搞了统筹。这些款项是以政府部门名义筹措的资金，长期被视为非财政资金。1996年国发29号文件规定，在国家财政建立社会保障预算制度以前，先将这笔资金纳入预算外管理体系，专款专用，但至今这一规定在许多地区仍未得到落实。总体上说，社保基金依旧游离于财政管理之外。我国失业保险和养老保险收入总和在1988—1991年年均增长39.57%。其中养老保险1988-1991年年均增长41.17%，近年增速更快。养老保险金1987年收入为74亿元，1991年达到294亿元，1996年达到1182.6亿元，当年支出1013.3亿元，滚存结余650.1亿元。失业保险基金1996年收入45亿元，支出26.6亿元，滚存结余达到89.3亿元。
第二，政府集资。改革过程中，政府集资始终是一项没有明确判别标准的政府行为。许多地方政府在进行这项工作时，或是瞒天过海，或是声东击西。据不完全统计，截止到1990年，我国的集资摊派项目就已达到1.9万个，保守估计，这些集资摊派收入在400亿元左右。从总体上看，越是经济发达地区集资收入规模越大，集资也比较容易。比如江苏、广东、浙江三个省内的市、县，很多公益事业和基础设施资金都与政府集资有直接关系。集资规模少则几十万，多则上千万乃至上亿。浙江温州地区很早就提出人民城市人民建的口号，该市近年来兴建的桥梁、图书馆、体育馆、道路等，很大程度来源于政府集资。江苏无锡市的一些县、乡级政府为发展区域经济，采用各种形式聚集了较大规模资金，这些资金已成为政府调控经济的重要物质基础。目前我国的政府集资并不仅限于经济建设领域，文化教育事业发展也在一定程度上依赖政府集资或政府促成的集资，“希望工程”名为民间集资捐助，实际也摆脱不开政府背景。据《中国统计年鉴(1997)》提供的数据，1996年全国各类学校的教育经费总计2262.34亿元中，预算内拨付的为1211.91亿元，另有虽不出自预算但属“国家财政性教育经费”的资金459.79亿元和社会捐资、集资188.42亿元。集资的统计肯定是不完整的，但可管中窥豹。
第三，私自转换制度内资金。我国政府的一些制度内收入被转换到制度外，这是政府非预算收入的重要组成部分。这笔资金包括应该纳入预算外而未纳入预算外的收费收入等。据初步估计，目前我国尚有不少预算外资金未进专户，比率大体占全部预算外资金的30%。有关材料显示，某省一个民政部门在银行开设了18个预算外帐户，绝大部分收费处室都把部分预算外资金转移到制度外。另外，本应纳入财政预算或预算外收入的国有土地收益（出让金与租金）、国有资产变卖投入等，也往往被转移到制度外。
第四，通过“创收”等形成的“小金库”资金。包括政府机构办实体收取“管理费”等形成的小金库收入，也包括私立收费项目获取的收入、私自罚款形成的收入等。我国很多政府机构设立了存量不同的小金库。自1985年建立税收财务大检查制度以来，每年查收的小金库资金都不少于几十亿元。而通过私立收费项目和基金项目所获取的资金估计10余年间累计达数千亿元。
第五，乡镇政府自筹资金。在乡镇资金体系中，管理最混乱的是自筹资金，该项资金全国1986-1995年增长近10倍。从东部、中部一些地区的抽样调查看，有不少乡镇自筹资金相当于预算内资金的比例可以高达100-200%；一些省份统计的乡镇自筹资金规模与乡镇预算内资金规模相比已在50%左右。按此比例推算，比如1995年，我国乡镇财政预算内收入为639.5亿元，那么乡镇非预算收入至少也达到300多亿元。
在我国的政府收入体系中，从表面上看，预算内资金始终占据主要地位。但实际上，预算外资金拥有更强的增长潜势。如果把未入统计的预算外资金考虑进去，预算外资金规模增长幅度更大。1993年调整口径之后，预算外资金占预算内资金的比重已从30%升至50%多。我国的行政事业性收费增长率也大大超过税收增长率。比如1996年，我国税收增长率是14.2%，而行政事业性收费为主的行政事业预算外资金总额增长率是52.1%。目前在我国的很多市、县已经形成了所谓“预算内资金吃饭、预算外资金搞建设”的格局，特别是在经济发达的市县，每年用于建设的预算外资金规模甚至已接近预算内资金规模。如浙江省萧山市的基本情况是第一块财力（预算内）约相当于GDP的10%再略高一些，第二块财力（预算外）约相当于预算内的一半，第三块财力（“非预算收入”）又约相当于预算内的一半，故三块财力总计肯定要高于GDP20%的比重，而且第二、三块财力足以构成与预算内等量齐观的“第二预算”。对经济发达程度明显低于萧山的河北省邢台市预算外资金及“自筹”的不完全调查统计显示，该市这些财力在1996年也已相当于地方财政收入的84.37%。有些市、县，比如河北省清河县，建立了综合财政预算，明确地把两类资金捆起来统一调度使用，实际上是利用比较规范的综合资金计划形式运用预算外资金，既弥补预算内经常性收入的不足，又支持地区性建设项目。这种做法的价值在于使大部分政府收入都摆在明处并为政府核算收入增长规划中长期发展创造了条件。
在我国的基层政府中，除去税收具有相对明确的归属方向外，其它政府收入一般没有得到完整管理，很多资金应该算作预算外，但实际上都归入到非预算收入之中。而且由于我国很多乡镇没有建立金库，部分预算内资金也流失到非预算收入之中。如果我们把社保资金和乡镇非预算资金以及县市其它各类非预算收入全部匡算进去，那么，可以说全国政府非预算资金相当于预算内资金的比重至少应达到预算外资金的水平（即50%左右）。
因此，可以得出这样一个粗略的判断：在我国的政府收入体系中，预算内资金约占50%左右，预算外收入和非预算收入约各占25%左右。我国政府系统目前所掌握的年度资金规模应在年度预算收入的2倍（即1.9万亿元至2万亿元）以上。
四、如何评价我国政府收入体系多元化的效应
从总体上说，转轨时期政府收入多元化有其特定的正面效应：
第一，多渠道筹措资金为政府实施社会经济发展战略和宏观调控提供了物质基础。预算内资金难以满足政府实施社会经济发展战略需要，而急剧扩张预算规模又不具备可行性。多渠道筹措资金实质上扩大了各级政府的收入规模，很多投资因而有了资金来源或至少有了启动资金，缓解了资金需求与供给之间的矛盾。另一方面，我国预算外资金中的许多收费项目具有行为课税式的针对性，其效应在于约束一些行为，或形成“使用者付费”的公共资金循环机制，这种收费起到了一定的调控作用。
第二，政府收入多元化在一定程度上起到了优化投资结构的作用。转轨过程中，我国逐步形成了投资主体多元化格局。许多关系到为经济发展和社会进步创造基本条件的投资，由于直接经济效益不明显而企业和个人不愿参与。政府收入多元化实际上是以种种变通手段和方式把更多的社会资金集中到政府手里，然后运用这些资金建造基础设施和发展科技、教育事业等。客观上起到了优化全社会投资结构的作用。
尽管收入渠道多元化有一定的正面效应，但负面效应也不可忽视。随着市场化取向改革的深化，负面效应与日俱增，在许多情况下已远大于正面效应。这些负面效应归结起来主要有如下几点：
第一，为政府行为的非规范和随意性提供了物质条件。三块资金并存，使政府系统分散地拥有了较多脱离制度约束的资金。因此，政府有关机构可以利用这些资金支持某些脱离政策要求和法规监察的行为，可以按照自己、而不是公众的意愿随意使用资金，扩张本机构利益。
第二，预算外和非预算资金的存在实际上是分裂政府权威。一个国家，政府应该有统一性和权威性，从理财角度说，即是预算应具有完整性，覆盖所有的以政府为主体的财力收支。现在中国预算外资金和非预算资金的大量存在，本质上强化了部门权威，使这些部门能够通过这些资金的运用自行其是，把部门权威凌驾于政府权威之上。现实情况就是很多部门已有“拥财自重”倾向，政府首脑往往还要看他们的眼色行事。“王爷”权力加大可能带来的危害并不会低于“诸侯”权力加大可能带来的危害。这不仅是单纯的经济问题，而且是复杂的政治问题。
第三，三块资金并存阻碍了中央政策与宏观意图的贯彻。现实中中央政府的宏观调控措施与政策意图往往难以真正落实。究其根源，很大程度上就是预算外、制度外资金过度膨胀，部门和地区可以利用这些资金贯彻与中央背道而驰的政策。困扰中国经济多年的重复建设、非生产性开支过快增长等等，就是突出例证。
第四，多渠道筹资加重了企业和个人负担，损害了政府形象，并成为滋生腐败行为的土壤。政府筹资源于民众、用于民众，必须带有法治化、规范化性质；否则，政府筹资就极易失去公正性。但政府各部门争相收费、设立基金，甚至造成费大于税的格局，必然弊端丛生，损害政府形象，因为收费和收基金往往可以无度、无规，包容各种“讨价还价”、暗中交易因素，势必使公众感到政府可以想干什么就干什么，并且缺乏廉洁约束，进而认为政府筹资与公众利益发展没有内在联系。至于制度外的“小金库”，更易成为支撑公职人员“高消费”和存放“权钱交易”收入的便利条件，形成滋生腐败的温床。
五、对策思路
通观市场经济发展的国际经验，政府预算的完整性原则是规范政府行为与政府—公众、政府—市场关系的内在要求。“预算外资金”的概念和现实只在前苏联国家存在，市场经济国家完全不能接受。至于政府系统内的“制度外”或“非预算”资金，则是中国转轨时期的特殊现象。
80年代中期，预算外资金问题已引起我国研究者的注意，形成了一些研究成果，并提出了对策思路，其中“性质分解，视野扩展，方法配套，逐步改进”的基本点，被后来的实践所肯定（贾康、徐亚平，1986）。各级财经管理部门则一直在探索加强预算外资金管理的问题。进入90年代后，这方面的研讨有所深化，出现了更深入的研究成果，并努力把分析扩展到“制度外”（孙潭镇，1993；樊纲，1995）。以1994年财税改革为基础，对于预算外、制度外资金的研究和实际部门所进行的清理整顿，都发展到一个新阶段（贾康、白景明，1995；财政部科研所课题组，1995），直至国务院在1996年以29号文件予以全局性的总结、规定和指导。但进一步向预算完整性方向的发展仍然面临很大的阻力。政府收入渠道多元化现在已经到了必须寻求彻底解决的时候，有必要探讨今后对策思路的要点。我们认为解决这一问题既要坚定果断，又要多管齐下，循序渐进。为此，提出下述思路与要点。
基本思路：按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求，确立三大块政府财力“三而二，二而一”归并的远景目标，即中期实现将制度外财力纳入预算内、外，相应将三块财力变为两块的目标；远期达到依托于市场经济体制而实现政府预算完整性、相应将“预算外资金”也予以取消的目标。今后几年应当趁热打铁，在改进、完善1994年新体制的前提下，积极推进这种归并过程。
几项要点是：(1)进一步提高对解决这一问题的认识。应当明确此问题事关市场经济体制可否建立健全、政府职能可否顺利调整、政府权威可否合理形成、经济运转可否健康进行。有必要进一步作理论、政策探讨和调查研究，摸清情况，深刻认识相关问题。(2)今后一段时间，对预算外资金和制度外资金进行清理。除已确定的重点部门之外，其他部门、各地、各级的清理工作，也不可松懈。(3)加强和健全管理办法。争取在两年内将仍处于非预算地位的社保基金、某些地区的土地收益等纳入预算外。在过渡期对预算外资金按收支两条线模式进行管理，把所有预算外资金纳入财政专户。非预算资金中除可转入预算外的部分，还有某些资金可直接转入预算内。(4)积极推进“费改税”或“税费分流”的改革。要上下结合，在取消部分收费项目的同时，将那些具有一定合理性的收费项目纳入“正税”渠道，提高其法治化、规范化程度，并随“分税制”的完善，在构建地方税体系过程中给予地方立法机构适当的因地制宜设税权与调整税率权。某些具有合理性但不宜改为税的收费，也应转为预算内的规费形式。地区、社区内的一次性集资，原则上应经过公共选择程序决定。至于某些原政府单位“企业化”之后的经营性收费，应与政府体系脱钩，转入商业性资金运作模式。(5)待全部预算外资金和非预算资金全部进入财政视野，达到“三而二”之后，再积极创造条件，审时度势，争取在若干年内把这些资金全盘纳入预算内，建立完整统一的预算。
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