财政分权、审计监督与反腐败成效——来自中国2002～2011年的经验证据，本文主要内容关键词为：中国论文,成效论文,证据论文,审计监督论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国于20世纪80年代开始财政体制分权式改革，1994年又实施了分税制改革，财政权利的重新配置形成了新的政府间关系，也引发了对财政分权政策实施效果的讨论，其中，财政分权与腐败关系的研究引起了学术界的广泛关注。在财政分权体制下，社会公众作为纳税人与各级政府（中央政府和地方政府）之间存在着广泛的委托代理关系。因委托代理关系产生的受托经济责任是审计存在的重要前提，根据《宪法》和《审计法》，我国实行审计监督制度，国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，国家审计是国家治理的重要组成部分①，其目标是推动国家实现“良治”。腐败治理是国家治理的重要课题，从理论层面上看，作为专设的经济监督机构，审计机关主要通过规范地方政府行为来稳定财政分权制度，防止公共权力异化，进而遏制腐败。本文基于2002～2011年我国31个省区的面板数据，对财政分权体制下国家审计的反腐败作用进行实证研究，以期获得有益的经验证据。 与以往的研究相比，本文的主要贡献体现在：一是首次将财政分权和审计监督作为互补变量，考虑了两者的主效应和交互效应，对现有反腐败研究文献进行了丰富和完善；二是以往文献对国家审计的反腐败功能主要停留在定性分析层面，本文首次对国家审计在反腐败中的作用机制进行了实证研究，弥补了已有文献的不足；三是考虑到腐败治理是一个连续过程，本文建立了动态面板数据模型，并采用广义矩估计方法弱化样本中可能存在的内生性问题，使研究成果更加符合客观实际。 本文后面的结构安排如下：第二部分是理论分析与研究假设；第三部分是研究设计；第四部分是实证结果与讨论；最后是结论与政策建议。 二、理论分析与研究假设 对于财政分权和腐败的关系，存在着两种截然相反的学术观点。一种观点认为财政分权对腐败有“抑制”作用，指出财政分权能够导致地方政府间的激烈竞争和公共产品提供的多元化，从而自动约束官员的腐败行为；另一种观点认为财政分权对腐败有“诱导”作用，指出过度分权使官员拥有更多的决策自由，可能导致寻租行为，进而衍生出腐败问题。对此，双方始终没有得出一致的结论。 在实证研究方面，早期一些学者的研究样本来源于跨国数据。Treisman利用多个国家的商业调查问卷计算“腐败感知”指数，发现经济发达国家和英属殖民地国家腐败程度较低，而联邦制国家腐败程度较高。Fissman和Gatti利用国际上国家风险指南的腐败指数作为衡量各国腐败水平的指标，对57个国家的面板数据进行回归分析，结果表明政府分权会减少腐败，在考虑将立法层次作为政府分权的工具变量后，这种负相关关系更加显著。Arikan利用税收竞争和寻租理论解释财政分权和腐败水平之间的关系，实证研究的结果发现：分权对腐败的抑制作用不是很强，但确实存在。Fan等搜集了分散在80个国家的企业贿赂公职人员的有关报道，发现行政层次较多的政府，其公职人员受贿报道更加频繁；但如果政府拥有较高GDP份额支配权，其公职人员受贿报道就不常发生。Antonio利用100个随机选择国家的样本数据研究发现，在控制人口规模等因素的影响后，拥有较多层级政府的国家，其腐败程度更加严重。 近年来，一些学者开始以某一国家或经济体的数据为基础研究财政分权与腐败的关系。Dincer等利用美国联邦政府的贪污定罪数据，构建标尺竞争模型，通过空间自回归分析的结果表明，腐败和征税权利下移之间存在着显著的负相关关系。Alexeev和Habodaszova研究了俄罗斯的财政分权、灰色经济和政府腐败之间的关系，指出政府分权程度越高，企业家越有动机通过贿赂方式“俘获”政府官员，使灰色经济合法化。Nicu研究了罗马尼亚的官员腐败问题，指出财政分权水平和政府管理能力是其中最敏感的因素。Oto-Peralias等利用1986～2010年经济合作组织的数据进行回归分析，结果表明，财政分权有助于缓解公共赤字的不良影响，同时，财政分权中的公众参与有助于减少官员腐败行为。 陈抗等认为1994年中国分税制改革之后，地方政府财政收支不匹配的局面日益严重，在获取预算外收入的过程中，地方政府的行为从“援助之手”转变为“攫取之手”，其中相当一部分被腐败官员占有。吴一平最早开展了中国财政分权与官员腐败之间关系的实证研究，他利用中国1993～2001年的省级数据进行研究，结果表明财政分权恶化了腐败问题。万广华和吴一平创建了一个基于回归方程的分解框架，并将其运用于中国1989～2006年的跨省面板数据，研究发现，1993～1997年间财政分权与腐败之间呈正相关关系，而1998～2006年间财政分权转变为腐败的抑制因素。Kilkon和Hui利用中国1998～2008年31个省份的面板数据，研究了财政分权与官员腐败的关系，发现财政分权对官员腐败的抑制作用随着政府执法水平的提高而增强。潘春阳等研究发现，财政分权能够通过推动政府规模扩张和支出结构扭曲而加剧地区的腐败水平，在控制上述因素的影响后，财政分权对地区腐败水平产生了抑制作用。 从以上文献可知，因国别、样本或方法选择的不同，有关财政分权与腐败关系的研究会得出不同的结论，这也反映出财政分权影响官员腐败的作用机制的复杂性。 我们认为，腐败根植于政府的权力，政府对经济生活干预过多，多数权力集中在少数官员手中，他们就可能利用掌握的权力创租或抽租，在特定条件下，财政分权有助于减少腐败行为。虽然我国在20世纪70年代末至90年代中期出现了分权滋生腐败的问题，但这是由于经济转轨期间制度不完善和改革措施不配套导致的非预期政策效果。而我们的样本源于2002～2011年的省级面板数据，与以往的研究期间相比，中央政府已经意识到并开始致力于解决财政分权和行政集权的矛盾，以及规范财政分权制度。例如，2002年国务院颁布了《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见〈国发（2002）第26号〉》，在该文件中明确规定“各省级人民政府要对政府财政收入进行合理划分，确保县级财政所占的份额，防范地方财政收入被上级政府剥夺”。同时，我国经济的高速增长不仅得益于分权化，更重要的是建立了一套与分权化相匹配的考核激励机制，具体表现在：地方官员晋升与地区经济增长的显著关联，地方官员的升迁概率与其任期内的GDP增长率呈显著的正相关关系。正是这样一种制度安排有效压缩了政府官员的腐败动机和寻租空间，因为腐败会对经济增长和投资产生负面影响，腐败现象的蔓延被认为是阻碍经济社会发展的最大障碍。基于以上分析，我们提出如下研究假设： H1：财政分权对官员腐败具有抑制作用，财政分权程度越大的地区，腐败水平越低。 在公共财政体制下，作为公众的纳税人将自己的一部分财产以税款的方式让渡给政府，由政府提供无法按照市场原则供给的公共产品，在这样的一种委托代理关系中，政府只是处于受托者地位，而委托者及最终消费者则是公众，公众因此而拥有税收和财政支出的监督权。纵观全球各国的国家审计实践，国家审计是接受公众委托对政府管理者承担的公共受托经济责任进行的经济监督行为。Gray和Jenkins指出，要理解公共受托经济责任，就必须理解不同性质的受托责任标准，程序性受托责任标准强调过程或执行，结果性受托责任标准强调后果或影响，在不同标准背后是委托人和受托人对不同理性的追求或折中。Ferraz和Finan指出，公共受托经济责任的含义已经远远超出了就财政支出及其绩效向纳税人进行报告和接受监督的范畴，从更广泛的意义上，公共受托经济责任应包括“政府对选民的各种期望所作出的努力以及回应”。 国际组织“透明国际（Transparency International）”对腐败的界定是：“公共部门的官员错误地使用公众委托给他们的权利，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。”根据受托经济责任论的观点，审计是为了保证受托经济责任全面、有效履行的一种经济控制，腐败会妨碍受托经济责任履行，因而腐败治理应是审计的目标之一。随着纳税人权利保护意识的提升，在财政分权体制下，各级政府的财政支出应该以满足社会公众需要为目的，财政资金的筹集、分配和使用必须接受审计监督。政府官员不能将税款用于与纳税人利益无关的项目，当然更不能挪用、浪费或贪污纳税人的税款。 随着现代审计功能的拓展与创新，我国审计机关逐渐将对人和对事的监督有机结合，形成了具有中国特色的党政领导干部经济责任审计。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《经济责任审计条例》的规定，地方政府党政领导干部因晋升、调离等原因离开原任职岗位，应当依法接受经济责任审计，经济责任审计的内容包括：预算执行和经费使用情况、遵守国家财经纪律情况、经济管理决策情况以及廉洁自律情况等。经济责任审计的产生和发展体现了经济体制改革和政治体制转轨的内在要求。作为满足社会公众对领导干部公共受托经济责任进行监督诉求的一种制度安排，经济责任审计是考核、评价和任用领导干部的主要依据，也成为防止权力滥用、建设廉洁政府的重要治理机制。 国家审计是对财政分权的一种权力制约监督工具，在腐败治理中具有自身的优势②。首先，审计监督是一种日常性的持续监督，审计工作始终关注国家财政，最有条件发现财政资金被侵占、挪用或贪污的腐败线索。其次，审计人员拥有在财经领域履行监督职能的专业能力和人员优势，很多震惊全国的腐败案件都是由审计机关率先发现并移送的。最后，国家审计机关独立于被审计单位，依法审计不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，能够客观公正地揭示问题。 一个解释变量对因变量的影响因为另一个解释变量的水平不同而有所不同，则这两个变量之间就存在交互效应（interaction effects）。从现有的研究文献看，多数学者往往假设影响地区腐败水平的各因素是独立、平行的变量，相互之间不存在交互作用。事实上，影响地区腐败水平的各因素并不一定孤立发挥作用，根据上文的分析我们认为，财政分权和审计监督作为影响地区腐败水平的两个因素相互依赖、相互制约，两者之间存在交互效应。基于以上分析，我们提出研究假设如下： H2：审计监督力度越大，越有可能增强财政分权对腐败的抑制作用，从而降低地区腐败水平。 三、研究设计（内容略，编者注） （一）模型设计与变量定义 （二）样本选择 （三）分析方法 四、实证结果与讨论（内容略，编者注） （一）描述性统计（内容略，编者注） （二）相关性检验（内容略，编者注） （三）模型估计结果（内容略，编者注） （四）稳健性检验（内容略，编者注） 五、结论与政策含义 本文的实证研究发现，财政分权与地区腐败水平的关系为负，且在1%的水平下显著，财政分权对官员腐败具有抑制作用的假设通过了统计检验。这说明随着改革的逐渐深入和制度的不断完善，财政分权对约束地方政府财政预算和规范中央与地方政府之间的权责关系发挥了积极的影响作用，促使财政分权成为官员腐败的制约因素。 本文的实证研究还发现，在回归模型中加入财政分权与审计监督的交互项之后，交互项的系数为正且在1%的水平下显著。这说明财政分权与审计监督相互依存，审计监督的力度越大，越有可能增强财政分权对腐败的抑制作用，进而降低地区腐败水平。正如任何公司的健康发展，都需要构建一个合理、完善的治理结构一样，在公司治理中，离不开外部审计和内部审计的积极作用。在国家这样一个大系统中，国家审计机关是履行监督职能的重要机构，它对国家治理的执行系统（例如财政分权等）加以约束和监督，服务于国家治理的决策系统。因此，我们认为，在我国当前的国情和体制下，国家审计作为一种监督手段，通过对财政分权的权力制约，发挥腐败治理工具的作用。 结合本文的研究发现，我们提出国家审计推进腐败治理的路径如下：（1）完善国家审计自身法制建设。一方面在反腐败的制度体系中明确国家审计机构的权力和职责；另一方面完善审计法律法规，增强国家审计在腐败治理中的权力，包括要求司法、监察机关适时介入腐败案件查处，联合监督取证，制定并落实审计机关移送案件线索的反馈落实机制，对阻碍审计权力行使的行为实施处罚权等。（2）构建财政审计大格局。国家财政的征税权和预算权得不到有效监督，财政资金的滥用和腐败则在所难免。构建财政审计大格局，将凭借公共权力取得的收入和履行公共职能必需的支出全部纳入审计监督范围，加强对公共预算、基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算执行情况的审计，减少政府官员的寻租空间。（3）加强审计结果公开力度。国家审计本质上是对政府的履职情况，包括廉洁自律情况进行独立验证的过程。及时公开审计结果，体现了对政务公开、政府财政透明度的要求。“阳光是最好的防腐剂”，公众监督是抑制腐败的重要力量，通过透明的审计信息公开，可以保障社会公众对政府预算及其执行信息的知情权，使审计监督、社会监督和舆论监督共同发挥作用。（4）关注大数据环境下审计创新。利用审计技术创新、组织创新和管理创新，对海量数据进行跨系统、跨行业的横向比对验证和纵向关联分析，通过对财政收支总体情况的把握和结构、趋势分析，发现腐败案件线索，对重要专项、重点项目开展专项审计调查，及时查处违法违纪问题，提高审计制约腐败的效率和效果。 ①有学者称之为政府审计，笔者认为两者同义，故不加区分。 ②在《联合国腐败治理公约》中，审计被认为是国家腐败治理的“四大支柱”之一。标签：财政分权论文; 政府审计论文; 治理理论论文; 经济研究论文; 财政制度论文; 审计目标论文; 反腐倡廉论文; 时政论文; 经济学论文;