试析欧盟地中海政策的局限性，本文主要内容关键词为：地中海论文,局限性论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第二次世界大战后，随着欧洲一体化进程的不断发展，欧盟作为世界的一支重要力量受到广泛重视，其政策走向不仅关系到它的周边地区，更是影响着全球其他政治经济体。地中海地区①地处欧洲南翼，罗马帝国时期曾经与欧洲大陆是一个整体，到了当代，成为世界暴力和文化冲突比较集中的地区。近年来，民族、边界冲突不断发生，各种宗教狂热、恐怖活动、暴力事件、非法移民等已直接或间接地影响到欧盟。而与此同时，地中海国家又是欧盟能源及初级产品的主要供应国以及工业制成品的重要出口市场，欧盟各国天然气和石油的近三分之一都需从这些国家进口。因而地中海地区的和平、稳定是欧盟安全的重要影响因素之一，故此，欧盟对这一地区的政策显得尤为重要。
欧盟地中海政策自20世纪60年代开始形成，在70年代、80年代进一步发展，从90年代至今处于不断调整的活跃状态。经过几十年漫长的发展，欧盟地中海政策形成了“非军事化”和建立在规则基础上的制度化合作的突出特点，以此将地中海地区打造成一个和平稳定的欧洲“后院”。②但是2011年以来北非中东局势的剧变，以及随之给欧盟带来的经济和安全形势的压力和考验，使欧盟在地中海地区的多年经营遭遇严峻的挑战，特别是一些欧盟国家成为对利比亚实施军事打击的主力军，更是撕开了欧盟“民事力量”的面纱。这样的局面确实始料未及，不过，沿着欧盟地中海政策发展的历史脉络探寻，不难发现相关线索，以及造成如此局面背后的必然逻辑。
本文以北非中东局势剧变为背景和出发点，在梳理欧盟长期推行的地中海政策基本特点的基础上，尝试从“民事力量”、多边合作和通过经贸合作推进政治合作等几个不同角度，剖析其局限性。
一 欧盟地中海政策的基本特点
欧盟作为世界上区域合作的典范，其走向一体化的成功经验对其对外政策包括地中海政策产生了深刻的影响，从这一视角出发，我们不难发现欧盟地中海政策在战略意图、借助的主要力量和推行方式等方面形成的几个突出特点：
(一)“民事力量”为主导
在二战前的几个世纪，殖民主义一直在欧洲占据着主导地位。在处理与殖民地的关系上，军事征服几乎是唯一的手段——在使用军事力量征服之后，再对该地区进行相应的统治与改造。地中海地区国家曾经长时间遭受欧洲的殖民统治，是这种依靠于军事力量的外交政策的直接受害者。二战后伴随着世界进入以“和平与发展”为主题的新时期，以及相比于美国和前苏联，欧洲力量的相对衰弱，在对待地中海国家的政策上，欧洲人放弃了过去的方式，对于非军事性的“民事力量”③的使用，成为欧洲对地中海外交政策的主题。
欧盟的“民事力量”被视为一种“规范性力量”，它突出体现了欧盟经过一体化的进程，在制度、法律规范上以及价值观吸引力上具有的独特优势。④这种优势被欧盟运用在其对外政策包括地中海政策上，具体表现在以下方面：自20世纪60年代以来，欧共体就与地中海国家建立起广泛的经济和贸易联系，1976年和1977年分别同马格里布国家、马什雷克国家签署了一系列贸易优惠和经济援助协议，而1995年启动的“巴塞罗那进程”，欧盟更是通过与地中海国家签订带有条件的贸易与援助协议，推动其内部的政治和社会变革。这种借助“贸易+援助”推动这些国家内部改革的地中海政策，充分反映了“欧盟对外关系的一个重要特点是注意意识形态和制度输出，并着力通过各种‘软力量’的使用，在国际事务中发挥影响。”⑤
那么，欧盟究竟以什么样的具体方式推进“民事力量”在地中海地区的运用？
(二)架构“多边合作”框架
地中海南部沿岸地区的情况相当复杂，这个地区包含了十多个信仰不同的宗教、采用不同政体和具有不同政治经济发展状况的国家。在过去，欧洲通过殖民控制的方式实现了和地中海国家的合作，并通过宗主国的合作使他们彼此之间进行合作，但是随着殖民体系的崩溃，原本就脆弱的合作随着一次次中东战争的爆发而陷于僵滞。这种混乱在经济、政治和移民等问题上都给欧洲带来了巨大的麻烦。在20世纪90年代后，欧盟选择了一种在自己内部曾经成功实践过的方式应用到与该地区的合作中，即建构多边主义形式的合作制度。
二战后欧盟一直是多边主义的积极倡导者和实践者。多边主义的目的是追求合作，⑥而多边主义合作要求参与合作的成员克服利益短视，通过普遍的原则，最终实现成员间“扩散的互惠性”，为此，它需要按照一种普遍的原则对待所有的成员，并且要求成员在行动范围上具有不可分割性。⑦因此，多边主义合作必须通过一种具有更多约束性条件的制度来约束，通过制度化的合作降低国际交往中的交易成本与风险，制约国家完全利己和不负责任的行为。
在欧洲一体化的进程和现代欧盟的治理上，人们隐约看到了理想意义上的“多边主义”制度模式，而这种内部的成功，必然会使“多边主义”对欧盟外交政策产生偏好上的影响。在国际事务中，欧盟自然会比较倾向于采纳多边主义合作的框架原则，这在欧盟的地中海政策上有很好的体现：一方面，欧盟不遗余力推动地中海南岸地区自身一体化，“巴塞罗那进程”启动后，1998年欧盟促成了大阿拉伯自由贸易区设想的提出；2001年欧盟更是直接用财政手段支持推动了埃及、摩洛哥、突尼斯和约旦四国共建自由贸易区的合作。另一方面，2007年成立的“地中海联盟”更是把欧-地多边合作推向一个高潮，创立了对所有成员国开放的轮值联合主席制，地中海联盟的首脑会议和各种级别的专家会议都将实行双主席制，轮值联合主席一方来自欧盟国家，另一方来自地中海伙伴国。
那么，借助“民事力量”采取这种多边形式的合作，欧盟地中海政策要达到什么样的战略意图？
(三)通过经贸合作推进政治层面合作
欧盟和地中海地区这两个充满历史恩怨，宗教、经济、社会发展水平和政治体制差异明显的地域直接展开政治合作，无疑将面临巨大的困难。
欧盟自身从最初的“欧洲煤钢共同体”——仅单个领域的合作发展为今天在政治、经济甚至外交等各领域展开全面合作的“欧洲联盟”，从最初的六个国家到今天拥有包括前苏东集团社会主义国家在内的27个成员国，这一实践验证了“新功能主义”的“溢出机制”理论：一个部门一体化合作的积极经验将会导致更多部门的一体化合作，经济、技术合作最终将走向政治上的合作，成功的合作模式将吸引更多的合作伙伴，即“外溢”包括技术(功能)性外溢、政治性外溢和地理性外溢，第一种外溢强调外溢到不同领域，第二种外溢强调政治层面的超国家实体，而第三种外溢则强调地理范围上实现了越来越多的参与者。⑧欧洲一体化的实践证明了新功能主义政策的有效性，这种成功使欧盟有理由将新功能主义奉为一种普世性的规律，他们相信，这种规律将会在世界上的其他地方同样实现。而作为除东欧外、与欧盟在地理上最接近的地区，欧盟迫切地希望“东扩”的经验能够成功地复制在地中海地区，即使不能实现“南扩”将这些国家并入欧盟，也可以在经济和政治良好合作的基础上产生一种“同化”的效应，使欧洲的“过去”成为地中海地区的“将来”，为欧盟打造一个安定而有利的地中海地区。
所以在地中海地区，欧盟首先选择了以经济合作为突破口，而到了1995年开始的“巴塞罗那进程”，尽管含有政治层面的合作内容，但政治与安全却显然为各方所搁置。⑧“9·11”事件之后，欧盟开始将经济领域的合作推向政治领域，在经济援助上更加迫切地强调政治改革与人权的重要性，同时重启在“巴塞罗那进程”中被搁置多年的安全、社会与文化方面的合作，另一方面也开始努力建设一个未来可资利用的政治框架，让欧-地联盟具有更多的权力。⑩
至此，我们可以看出，欧盟地中海政策的战略意图、所借助的主要力量和采取的推行方式都已经架构出来，但问题是：为什么地中海政策并没有取得预期的效果？
二“民事力量”运用的局限性
欧盟及其成员国已经成为世界范围内最大规模的援助者，欧盟通过各项基金(11)实现了对其他国家的扶持。在这种背景下，欧盟利用双边贸易、援助政策的吸引力，往往能够取得军事力量所不能取得的效果。在政策层面上，欧盟自己也充分认识到了这种吸引力，在进行外交谈判时，欧盟并不仅仅只谈贸易和援助问题，在这些问题的谈判之外，往往是通过贸易和援助政策来换取贸易伙伴国内部政治的改进。同样，在地中海地区极力鼓吹和推动这种附有条件的贸易自由化，这是欧盟使用“民事力量”的一个核心点。
然而，尽管花费了巨大的财力，欧盟这种“民事力量”取向的政策并没有获得预期的成功。究其原因是，欧盟虽然声称这种自由化旨在为地中海地区国家的经济发展提供帮助，但实质上却是从自己的利益出发，一个显著的表现就是在促进对方遵守规则上不遗余力，而自己却在棘手的农产品问题(12)上坚决不让步。最后造成的结果是，欧盟成了这种政策的受益者。据统计，1995年-2000年，欧盟向地中海国家的出口额上升了49%。(13)在进入21世纪后，地中海地区在同欧盟的贸易中处于逆差地位，这种贸易逆差几乎每年都达到近百亿的规模(参见图1)。自由化政策不是使地中海国家的财政状况改善，反而进一步恶化了。
图1 欧盟国家与地中海地区贸易情况(2000年-2007年，万欧元)
资料来源："Euro-Mediterranean Statistics",http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2009/november/tradoc_145268.pdf.
另外，相对于地中海国家脆弱的经济，欧盟的经济援助只是杯水车薪，这也降低了这种政策对于地中海国家的吸引力。虽然欧盟总是标榜自己为其他国家提供了大量的援助，但是欧盟统计数据显示，这种援助并不能解决实质问题。2007年启动的欧盟睦邻与伙伴关系工具(ENPI)援助基金中的17个国家(14)，平均每年从欧盟得到大约16亿欧元的经济援助。(15)即使加上一些其他双边援助，平均每年从欧盟获取的资金只有20亿美元上下，而这些国家负担着2000亿美元的政府债务，每年要为此支付170亿-190亿美元的费用，(16)欧盟的援助对于他们，很难产生足够的诱惑力促使他们改革国内政治经济。
进一步而言，当我们透过这些表面现象，去探寻欧盟在地中海地区运用“民事力量”背后的逻辑时，就会发现，欧盟的“民事力量”不过是传统现实政治的延续，“民事力量”不过是给欧盟的野心蒙上一层面纱罢了。在欧盟对地中海地区的政策上，从过去军事殖民时代的耀武扬威到当代通过“民事力量”来加强联系、施加影响，在策略上欧盟确实显现出进步的一面。但是从逻辑上看，欧盟使用“民事力量”政策的原因不外乎是想通过制度化的合作把地中海地区纳入自己的框架之下，欧洲人梦想着让地中海南岸的人民按照他们的秩序行事，从而大大减少地中海地区带给欧洲的麻烦。这种从自身出发试图控制地中海地区的想法自然会受到该地区国家的抵制，所以其局限性是很明显的，这集中体现在采用不合作态度的利比亚身上。
自卡扎菲于1969年成功发动了军事政变以后，这个国家被他牢牢掌控了四十多年。经济上的富足、政治上的独裁让利比亚显现出了和地中海南岸其他国家截然不同的特立独行，总在不断地挑战欧盟通过“民事力量”建构的“秩序”。从经济上说，利比亚依靠丰富的资源拥有了其他国家所没有的经济实力，他们并不需要接受欧盟的经济援助政策。相反，作为已探明石油储藏量最大的非洲国家，85%的利比亚石油出口欧洲国家，占欧洲国家石油进口的很大比例。(17)从政治上，卡扎菲的个人独裁直接决定了国家的政策，其个人的不可捉摸性就转化成了国家外交政策的不可琢磨性。2005年，利比亚政府要求已经在利比亚展开生产项目的外资石油公司与之重新签订协议，借此限制外资分成比例，导致外资与利比亚合作开采石油的协议份额下降了近一半，这引起了包括欧洲在内的西方国家的不满。(18)在卡扎菲统治下，尽管利比亚与欧盟有着多方面的接触，但是从根本上说，利比亚是一个带有强烈反西方色彩的国家。直到如今，利比亚都是唯一一个没有加入到任何欧盟构建的制度化合作框架之中的地中海南岸国家，欧盟总是难以将利比亚融入进来。(19)
欧盟“民事力量”政策的核心是通过制度化的合作实现一种对地中海地区的“隐形”控制，但一些欧盟国家2011年对利比亚的军事行动撕下了“民事力量”这层温情脉脉的面纱，让人们看到其利用利比亚反对派抗议和政府镇压这样一个“良好”的时机，用军事打击代替民事力量来实现自己的目的。欧盟国家对利比亚的军事行动，从背后的逻辑上说，和殖民时代的耀武扬威并没有本质上的差别。
虽然就目前的局势来看，欧盟在利比亚协助反对派争取民主自由的军事行动取得了阶段性的胜利，但是欧盟这一民主自由的礼物不是以和平的方式、而是通过炮火送来的，在地中海地区已经改变了自己坚守多年的“民事力量”的形象，从长远视角来看，不仅在历史上留下了阴影，而且在该地区民众的心里开启了欧盟为实现自身意图——即使它是“看上去很美”的民主与自由——却不惜动用武力的可能性，这难免会给欧盟日后政策的推行带来负面的影响。
三 欧盟地中海政策中“多边合作”机制的脆弱性
尽管欧盟在建构欧-地共同参与的多边主义合作制度上不遗余力，也取得了一定的成果，但是这个多边合作机制显然没有达到人们所共同期望的效果，共享和平安全、繁荣发展并没有成为现实。宗教、民族之间的纷争乃至小规模的战争在地中海地区依然源源不绝，2011年欧盟一些成员国更是从军事上打击了利比亚，可以说，欧盟推广自身成功经验的努力并没有取得预期的成功。
究其原因，首先是欧盟内部成员国之间的分歧造成的。欧盟虽然是迄今为止世界上一体化程度最高的区域集团，也是解决区域稳定与平衡发展最成功的组织，但是其内部仍然存在许多利益分歧，其对外政策常常表现为成员国或者成员国集团之间权力博弈的结果。在地中海政策方面，上述分歧在“地中海联盟”的成立问题上体现得尤为明显。“地中海联盟”(Mediterranean Union)最先是2007年5月由萨科齐在总统大选上提出的。根据他最初的构想，“地中海联盟”的成员仅限于地中海沿岸国家，欧洲大陆只有法国、西班牙和意大利等南欧国家参加，南岸国家则由与法国关系密切的埃及打头，他认为这是一个“结束国家之间的仇恨，努力缔结和平和文明的伟大梦想”(20)的途径。该计划提出后，得到西班牙、意大利、希腊等国的原则支持和北非国家的谨慎欢迎，但也遭到了很多国家的批评和抵制：德国尤其不满自己被排除在拟议中的联盟之外，同时却要为该联盟提供资金。德国总理默克尔指出：“要知道德国是欧盟资金的最大贡献者”。(21)那些支持土耳其成为欧盟成员国的国家担心地中海会被建成以“二等公民”为幌子来骗人的俱乐部。英国、土耳其等国则怀疑法国成立“地中海同盟”意在阻止土耳其加入欧盟，通过成立一个新联盟，让土耳其在其中发挥支柱作用，从而打消土耳其加入欧盟的念头。(22)来自东欧的欧盟新成员则认为，法国等国家太关注南部，他们希望大家多注意“黑海联盟”，包括乌克兰、俄罗斯和土耳其。(23)最终，“地中海联盟”(Union for the Mediterranean)以妥协的形式得以成立。
在应对2011年春季以来北非和中东局势巨变上，欧盟各成员国之间的分歧得到了集中体现，正如《经济学人》杂志所说：“如今欧洲的领导人意欲否认自己这些年的现实政治，并且摆出一副谴责阿拉伯世界的姿态。这种姿态在越靠近北非的地方越戏剧化：芬兰是第一个要求制裁利比亚的国家，而塞浦路斯和马耳他最后才同意。‘离非法移民入境这种事越远，道德上越能保持纯洁’。一位欧洲外交官如是说。”(24)2011年3月17日，联合国安理会通过在利比亚设立“禁飞区”的决议，德国并没有采取与英国和法国一致的立场，而是与中国、俄罗斯等国一起投了弃权票，让全世界见证了欧盟内部在地中海政策上的不协调。2011年9月1日，法国作为利比亚军事行动的“急先锋”召集国际组织、区域组织以及一些国家代表在巴黎召开“利比亚重建”会议。虽然欧盟及其成员国表达了支持利比亚重建的一致态度，但由于战争引发的难民潮给欧盟成员国带来不同的压力，“战后分肥”可能导致欧盟成员国对利比亚石油的诉求获得有差别的满足，(25)这种现实利益的分歧是否会影响到日后欧盟在利比亚重建问题上协调一致地行动，确实有待于进一步观察。不过，可以预见的是，如果欧盟成员国不能摆脱基于各自利益考量的现实政治的束缚与羁绊，想在这一地区实现制度化“多边合作”的理想化蓝图，仅从欧盟自身目前对外政策协调性上面临的困难来看，人们有理由对其是否能够达到预期效果继续保留怀疑。
在欧-地合作层面上，欧盟也面临地中海国家与其在一些重要问题上难以弥合分歧所带来的挑战。例如，原计划于2000年11月在马赛举行第四届欧盟—地中海外长会议，几个阿拉伯国家以“巴以之间仍然存在大量流血冲突”为由准备抵制，利比亚作为第一次被“特邀”的客人更是以“会使以色列融入地中海地区并且强化欧洲在这一地区的霸权”为由欲“坚决抵制”，(26)虽然最后时刻包括利比亚在内的十个地中海国家如期出席了会议，但本应通过的《欧盟-地中海和平稳定宪章》一直被延期；由于与会的阿拉伯国家外长对欧盟在巴以冲突上采取的暧昧立场表示强烈不满，有关欧-地合作的讨论在会上没有取得实际的进展。2002年巴伦西亚欧盟-地中海外长会议原计划讨论落实2010年建立欧-地自由贸易区问题，但因中东局势陷入危机，巴以冲突反而成为会议关注的焦点。为了抗议以色列对巴勒斯坦的军事占领，与会的阿拉伯国家外长在以色列外长佩雷斯发言时纷纷退场。(27)类似的事件在欧-地合作中屡次上演，让欧盟构建一个有力的欧-地多边制度的努力看起来像是一场马拉松赛跑。
从以上种种事实可见，约束欧-地合作的多边机制屡屡失去预期效果，不仅反映出欧盟成员国之间和地中海国家之间在欧-地合作问题上难以协调的立场，而且反映了在根本利益和核心价值等更深层面上欧盟与地中海国家之间的深刻矛盾与冲突。那么，建立在如此脆弱基础上的多边合作机制，难免陷入“有名无实”的尴尬境地。
而超越“尴尬”对欧盟来说绝非易事。虽然利比亚战事暂告一个段落，欧盟在地中海地区获得了新的发展契机，但是制约欧-地多边合作的一些障碍并没有排除。2011年9月，巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯向联合国正式提交了巴勒斯坦成为联合国成员国的申请，这对正在自信地准备收获“阿拉伯之春”果实的欧盟无疑是新的挑战和考验。前欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳和前芬兰总统阿赫蒂萨里联合撰写文章，阐述“十个理由”，呼吁欧盟采取一致立场投下赞成巴勒斯坦的一票，(28)文中着墨最多的“理由”，即欧盟如果这次不站在巴勒斯坦一边，那么将伤害巴勒斯坦的民意，并可能失去站在“民主和人权”道德高地上空袭利比亚的成果，不仅在地中海国家，而且在欧洲本土的穆斯林人口中失去民心。但是这一倡议在现实层面上如何操作——在这一重大问题上欧盟内部能否协调立场，采取一致行动，在外部能否摆脱美国因素的制约，与不惜动用否决权来阻止巴勒斯坦“入联”的美国采取不同的立场——从目前来看仍然困难重重；而且假使欧盟做出了支持巴基斯坦的选择，今后在“地中海联盟”框架下如何做到同时与以色列和阿拉伯国家和平相处并通力合作，也是对欧盟的巨大考验。因此，只要欧盟与地中海国家之间根本利益和核心价值上的分歧不能够弥合，那么欧盟主导架构起来的多边合作机制就很难突破其固有的“局限”，通过多边合作和约束机制实现地中海地区的和平就仍然是一个遥远的梦想。
四 欧盟地中海政策中的“外溢”机制：想象与现实
在西方一些传媒中，“穆斯林”、“阿拉伯”等字眼总是与独裁、腐败、恐怖主义、非法移民等负面形象联系在一起，反映了西方世界对这一地区的主观判断。从欧盟地中海政策的设计中，我们不难看出，欧盟力图将欧洲一体化发展过程中的技术(功能)性外溢、政治性外溢和地理性外溢在地中海地区加以复制，通过与地中海国家的经济合作，进一步实现政治合作，用欧洲的价值观念“民主与人权”重新塑造这一地区的“正面”形象。
但是欧盟地中海政策在实际操作中却背离其初衷。首先，如上文述及，欧盟对这些国家经济支持的力度很弱，难以其经济和社会发展产生重要影响，并进一步推动其政治改革。另外，在地中海十国中，尽管各个国家在形式上都采用了西方的代议民主制度，但是除小部分国家外，从纳赛尔时期发展起来的“强人政治”体制实际上依然存在于许多国家中。在2011年以前，埃及总统穆巴拉克已经连续30年掌管埃及政权、突尼斯总统本·阿里同样连续掌管突尼斯政权近24年，即使是较短的阿尔及利亚总统阿卜杜勒-阿齐兹·布特弗利卡也执政了12年，这对一个成熟的西方民主国家而言是不可理解的。之所以“独裁者”能够长期执政，除了这些国家内部的原因之外，也离不开西方国家的“纵容”，欧洲并没有真正地支持这些国家建设民主，反而为了实现自身的利益，乐于与这些“稳定”而“易于摆布”的“独裁者”打交道，(29)这才是问题的症结所在。
2011年初以来北非、中东巨变，令欧洲始料未及，并且充分暴露了欧洲对阿拉伯世界固有判断及其地中海政策的局限与尴尬。在这种背景下，欧盟几个成员国成为军事打击利比亚的主力，以彰显欧洲的“民主人权”旗帜。另一方面，在反思的基础上，欧盟调整了对地中海政策。3月21日，欧盟委员会推出了“对地中海国家新政策”，改变了以往过于依赖通过其领导人与这些国家交往的方式，把重点放在了支持这些国家“公民社会”的成长和民主法治体制的建设上，而且在实现这一战略意图时，强调不仅要利用欧盟及其成员国政府的资源，同时要调动欧盟社会的力量，鼓励企业家去地中海投资，鼓励非政府组织在这些国家展开交流活动。(30)2011年5月欧盟推出了新“睦邻政策”(European Neighborhood Policy，简称ENP)架构，其核心是“more funds for more reform”，即加大对地中海南岸国家的资金投入，未来两年将增加124万亿欧元，增强推动这些国家推行民主和发展改革的力度。(31)
虽然欧盟做出了调整，但其地中海政策的基本思路仍然没有重大改变，其最终战略意图仍是用欧洲价值观打造地中海地区，其着手点仍是经贸合作，当然合作的方式更加多元化了，政府间、非政府间全方位合作。虽然政策的力度、投入资金的规模明显加大，但仍然难以阻止人们的深思和质疑：在欧债危机的背景下，欧盟计划的这些资金投入能否真正到位？即使资金如期到位，那么这些资金能否真正解决地中海国家实现经济自由化、就业增加和社会平衡发展等固有的问题？即使这些资金对地中海国家发展确实能够起到重要的作用，那么地中海国家能否如欧盟所愿、沿着欧盟的价值轨道去建设它们的民主和人权——这恐怕是问题的关键所在。
北非、中东巨变，让欧洲人看到阿拉伯世界已经开始向欧洲崇尚的价值观靠拢，埃及、利比亚等国的独裁者确实被赶下台了，但是人们所期望的转型与变革事实上还没有开始，如何把人民的民主和人权的诉求通过系统的法律和制度体系真正落实，将是一个长期的历史发展任务。问题是，地中海国家的人民是希望自己来做出历史选择、开辟历史道路，还是会请欧洲人来代替自己做出判断和选择、走上欧洲人铺就的道路，不顾双方之间在意识形态、价值观上因为宗教、地理、历史、发展、政治体制等因素的影响存在的巨大不同？诚然，欧盟已经做好了规划，要大力帮扶地中海国家，但是，欧盟地中海政策的本质是从欧盟本身的利益出发，是完全站在欧盟的立场上，最后追求的是欧盟的收益。除此之外，不能忽略的是，欧盟地中海政策是站在“帮扶”地中海国家的高台上，没有把地中海国家视为完全平等的合作伙伴。特别是利比亚战争之后，欧盟在地中海地区推行其价值体系又增添了动用武力的可能性。在这样的背景和条件下，欧盟的新地中海政策能否突破以往政策的局限，的确要划上一个问号。
从以往的经验来看，推动地中海国家内部革新的不成功同样是欧盟推进安全合作未取得预期效果的根本原因。例如反恐怖主义合作问题。“9·11”袭击事件发生以后，恐怖主义成为西方不得不面对的重要问题之一。在欧盟与地中海多边会谈中，这一关键问题常常也成为会议的主题，但是最后的结果往往是不了了之。对于如何界定“恐怖主义”、以何种方式打击“恐怖主义”这些基本问题，双方存在重大分歧。欧盟认为，恐怖主义的一个重要源头是伊斯兰原教旨主义，而地中海南岸国家正是这种伊斯兰原教旨主义较为发达的地区之一，不仅马德里袭击、伦敦袭击表明恐怖主义已经成为欧盟国家最大的安全威胁，而且发生在卡萨布兰卡和伊斯坦布尔等地的袭击事件证明恐怖主义同样也威胁地中海国家的安全。同时，滋生于地中海地区的一些恐怖组织呈现出同一意识形态主导下跨部族、跨国界的发展态势。在这样的安全形势下，地中海国家非常有必要与欧盟展开跨国、跨地区的多边合作，从而对恐怖势力展开更为有效的打击行动。但是在地中海国家，无论政治精英还是民众对欧盟的认知和态度都难以认同，政治精英们认为欧盟“过度”强调安全局势的严重性，而民众普遍认为恐怖主义产生的根源恰恰是不公平世界所造成的南北生活水准的巨大差距，以及持续的、难以真正解决的地区冲突如巴以冲突等。因此，尽管我们看到双方确实在2005年就反恐怖主义达成了协议(《反恐行动准则》)，但是这种协议更多地体现了欧盟所希望和追求的纸面上的意义，对其可操作性和实际效果难以进行乐观的评估。相关研究表明，此番北非中东剧变之后，如果一些具有强烈反西方色彩的极端组织乘乱兴起，欧盟的反恐形势会愈加严峻。(32)
而在移民问题上，双方的分歧同样存在。地中海南岸和东岸地区是欧洲移民的主要来源之一。近年来，由于来自这一地区的穆斯林移民人口增长迅速，引发的社会问题和暴力事件持续增多，并且由于穆斯林不同的生活方式使伊斯兰文化对欧洲主流文化价值观形成冲击，导致欧洲排外情绪蔓延。2005年土生土长的穆斯林制造的英国恐怖袭击，更让一些欧洲人把移民与潜在的安全威胁联系在一起。另外，来自这一地区的非法移民问题也日益突出，因此，欧洲面临着一种前所未有的“伊斯兰挑战”。(33)在建立与地中海国家的多边合作制度时，欧盟一个直接的目标就是控制来自地中海南岸地区的移民，即着力进行“流入”的控制，以此来应对“伊斯兰挑战”。但是对于地中海国家而言，享有同欧盟成员国一样的、在欧盟各个国家之间自由迁徙的权利，对推动它们积极参与和展开与欧盟的合作具有相当正面的意义。(34)在移民问题上，我们不难看出欧盟极其明显的自相矛盾：一方面它们大声疾呼地中海国家进行经济、政治和社会自由化改革，并且与这些国家合作时捆绑上很多发挥“激励”作用的优惠条件，但是另一方面，它们又希望地中海国家能够与之配合，“限制”这些国家公民向欧洲流动的权利。问题的关键在于，欧盟矛盾做法的出发点是为了欧洲的安全与繁荣。这样的事实无疑置欧—地合作于不平等的基础，并且让欧洲“自由、民主和人权”的理想招牌黯然失色。虽然2005年在“巴塞罗那进程”十周年之际，关于移民方面的合作被上升到了新的高度，成为与“巴塞罗那进程”开始确立的三大合作领域并行的第四大合作领域，(35)并且双方已经开始合作，但在不同的利益导向和不对等的合作框架之下，合作的效果同样不容乐观。这次北非中东动荡中大量移民涌向意大利等欧盟国家，已经给欧盟带来前所未有的压力，可以预见的是，随着局势的演化及其走向的不确定，在未来一个时期里，来自这一地区的移民特别是非法移民仍将给欧盟施加持续的压力。(36)
由此可见，在地中海问题上，欧盟的局限性主要体现在：期待“外溢”效应随着规律自然地发生，却忽视了“外溢”发生所需要具备的内在条件，从根本上说，双方在内部治理上是完全不同的，从理念到机制都很不相同，欧盟-地中海地区相互关系的发展历程从事实上证明了，在一个地方成功的规律并不是适用于所有的地方，“外溢”的普遍适用性不过是欧盟的想象(imagination)。
本文对欧盟地中海政策的分析发现，尽管欧盟在地中海地区一直没有放弃努力，但是双方经济上的差距、文化上的差异和自身内部的分歧，更重要的是欧盟一直坚持将自身价值观和体制模式推广到世界其他地区这一核心理念和行为方式，致使其地中海政策远远没有达到它预想的效果。而2011年，一场席卷地中海地区的动荡更是有力地动摇了欧盟对于这一地区长期坚持的“真理”，打破了欧盟自从“巴塞罗那进程”以来对这一地区所抱有的幻想。欧盟不得不面对这样一个混乱的地中海地区，并对自身的政策做一个认真的反省和调整。
虽然调整后的欧盟地中海政策形式上更多样化、力度上得到了加强，但欧盟的政策思路并没有发生重大改变，仍然延续了奖罚分明以激励这一地区国家进行“自由化改革”(37)的一贯立场，因此我们有理由相信，欧盟未来在这一地区的政策依然会遵循民事力量、多边主义和功能主义三个方向，主要依靠政治、经济和外交手段。同时我们也有理由预见，如果欧盟不放弃用自身的价值体系改造“他者”的战略意图，那么欧盟的地中海政策在未来也很难突破其固有的“局限性”。
注释：
①本文所称的“地中海地区”并非一个地理性概念，而是一个由欧盟建构出来的政治性概念。Annete Junemann,"Europas Mittelmeerpolitik im regionalen und globalen Wandel:Interessen und Zielknnflkte",in Wulfdiether Zippel Hrsg.,Die Mittelmeerpolitik der EU,Baden-Baden,1999,S.33.转引自郑启荣主编：《全球视野下的欧盟共同外交和安全政策》，北京：世界知识出版社2008年版，第325页。事实上，在上世纪70年代之前，并没有地中海地区这一概念，直到1972年，欧共体制定了“全球地中海政策”(the Global Mediterranean Policy)，把地中海地区定义为“一个相对同质的区域”，“地中海地区”这一概念才慢慢形成，并随着90年代“欧盟-地中海伙伴关系”的概念出现而被越来越经常地使用。欧盟将地中海国家分为三部分：北部地中海国家(塞浦路斯、马耳他、土耳其、前南斯拉夫、阿尔巴尼亚、安道尔和圣马力诺)、马格里布国家(阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯、利比亚)和马什雷克国家(埃及、约旦、叙利亚、以色列、巴勒斯坦)。
②张健：“欧盟北非中东政策的走势”，《现代国际关系》2011年第4期。
③有关“民事力量”(civilian power)概念的译法参见熊炜：“论德国‘文明国家’外交政策”，《欧洲研究》2004年第2期。文中，他将“civilian power”一词翻译为“文明国家”，但在其后来所写的另一篇文章“‘欧洲民事强权’：概念、决定性因素及其发展”(载《欧洲研究》2007年第2期)一文中又将此概念译为“欧洲民事强权”。“民事力量”更多的是通过一种非军事、和平的手段来实现，用“强权”二字似乎背离了其本来的意义；用“文明”二字又有调换概念之嫌。故经过比较之后，本文采用“民事力量”译法。事实上，“民事力量”和“规范性力量”，这两个概念有所不同又互有借鉴。本文较为认同张浚的看法，即从一个综合的、工具主义的视角，强调“民事力量”的非军事性。参见张浚：“欧盟的‘民事力量’及其运行方式”，周弘主编《欧盟是怎样的力量》，北京：社会科学文献出版社2008年版。
④Ian Manners,"Normative Power Europe:A Contradiction in Terms",Journal of Common Market Studies,Vol.140,No.2,2002,pp.240-246.
⑤张浚：“欧盟的‘民事力量’及其运行方式”，第110-124页；值得注意的是，尽管在名称上使用的是“民事力量”，但是作者在文中用的又是“软力量”一词。
⑥约翰·鲁杰主编：《多元主义》，苏长和等译，浙江：浙江人民出版社2003年版，第61页。
⑦同上书，第7页、第12-13页。
⑧Laura Crama,Desmond Dinan and Neil Nugent eds.,Development in the European Union,Macmillan Press LTD,1999,p.10;转引自房乐宪：“新功能主义理论与欧洲一体化”，《欧洲》2001年第1期，第16页。
⑨Nathalie Tocci and Jean-Pierre Cassarino,"Rethinking the EU's Mediterranean Policies",IAI Working Papers 11/06,March 2011.
⑩参见《巴黎宣言》所设置的框架。相对于巴塞罗那进程来说，地中海联盟增设了两个常务性机构：秘书处(UMed Secretariat)和联合常务委员会(Joint Permanent Committee)。秘书处是地中海联盟合作框架运作机制的一大核心，它享有自主的法人地位，主要负责日常具体事务，为决策机构制定预备的工作文件，向高层官员会议和联合常务委员会汇报工作。而联合常务委员会为高层官员会议服务，在出现紧急待解决事件时，具有采取快速反应的权利，这两个机构进一步完善了欧—地联盟的政治框架。
(11)其中最为重要的当属“MEDA”和“ENPI”两个基金。前者是实施欧盟-地中海伙伴关系的主要财政手段，八个地中海沿岸国家在这个计划中受益。后者在前者停止后启用，包括了东欧的援助计划“TACIS”和对地中海地区的援助计划“MEDA”。
(12)欧盟的农业补贴已占欧盟总预算的近一半。欧盟国家出于保护欧洲农场主利益的需要，一直采取贸易保护主义措施。
(13)冯坚：“欧盟努力发展与地中海国家关系”，新华网，2002年4月24日。
(14)这17个国家分别是：阿尔及利亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、埃及、格鲁吉亚、以色列、约旦、黎巴嫩、利比亚、摩尔多瓦、摩洛哥、巴勒斯坦、俄罗斯、叙利亚、突尼斯、乌克兰。
(15)参见欧盟官网，http://www.developmentportal.eu/wcm/funding.html。
(16)郑先武：“试论‘欧洲-地中海自由贸易区’”，《世界经济研究》2003年第2期，第71页。
(17)孙溯源：“中东北非变局与西方石油安全的悖论”，《外交评论》2011年第2期。
(18)刘星华：“剖析利比亚战争的缘由与走向”，《铁军》2011年第5期。
(19)当然，当双方关系有所缓和时，也存在着一些例外，比如2004年卡扎菲宣布放弃大规模杀伤性武器后，利比亚受到荷兰的邀请，以观察者的身份参与巴塞罗那进程。
(20)Steven Erlanger,"Union of Mediterranean,About to Be Inaugurated,May Be Mostly Show",The New York Times,July 7,2008,
(21)Ibid..
(22)"Club Med",The Economist,July 10,2008.
(23)Steven Erlanger,"Union of Mediterranean,About to Be Inaugurated,May Be Mostly Show".
(24)"Living with Bad Neighbours",The Economist ,March 3,2011.
(25)唐颐等：“利比亚石油合同受照顾，法英美对巴黎大会很满意”，《环球时报》2011年9月5日。
(26)何农：“对话与和平的论坛”，《光明日报》2000年11月20日。
(27)罗建国编：《欧洲联盟政治概论》，成都：四川大学出版社2001年版，第311-312页。
(28)Martti Ahtisaari and Javier Solana,"An European 'Yes' on Palestine",The New York Times,September 19,2011.
(29)Rashid Khalidi,"The Arab Spring",The Nation,March 21,2011.
(30)Beata Wojna,"EU and its Southern Neighbors",Working Paper,May 2011,http://www.sipri.org/research/security/euroatlantic/eu-seminar/documentation/sasiedztwo-druk-ang.pdf.
(31)资料来源：http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/342&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en。
(32)张健：“欧盟北非中东政策的走势”，《现代国际关系》2011年第4期。
(33)李环：“欧洲的伊斯兰挑战”，《现代国际关系》2009年第9期；郭灵凤：“欧洲穆斯林头巾事件：代际差异与社会融合”，《欧洲研究》2010年第4期。
(34)"Democracy and Migration in the Euro-Mediterranean Area",September 2007,http://www.euromesco.net/index.php?option=com_content&task=view&id=543&Itemid=58&lang=en.
(35)臧术美、李姝姝：“地中海联盟移民问题及政策研究”，《经济地理》2010年第9期，第1425页。
(36)房乐宪：“北非中东政局对欧盟的挑战及欧盟的政策应对”，《当代世界》2011年第4期。
(37)房乐宪：“北非中东政局对欧盟的挑战及欧盟的政策应对”。