高等教育运行机制的市场化改革与政府职能的转换，本文主要内容关键词为：高等教育论文,运行机制论文,政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、市场化是高等教育运行机制改革的必然走向
长期以来，我国高等教育的运行机制采用的是与高度集中的计划经济体制相适应的政府集权管理模式。这种模式的基本特征是：国家包办、政府部门统管、财政统包供给；高等学校是政府部门的附属物，高等学校的运行和发展直接受制于政府，既无自主权也没有实质性责任。高等学校的专业设置、人才培养的规格和数量，不是由高等学校根据社会对人才的需求自主决定，而是由政府以指令性计划的形式向学校下达，统招统包，又以指令性计划向社会各行各业各单位分配人才。高等学校无需对资源的使用效益、社会对人才的规格要求、办学的成本与收益等作过多的考虑和关注，形成了对政府“等、靠、要”，吃国家财政“大锅饭”的格局。这种以指令性计划为特征的刚性的运行机制，具有较强的宏观调控能力，对协调高等教育运行过程中的重大比例关系，曾经起过重要的作用。然而，随着社会主义市场经济体制的建立，特别是知识经济的到来和高等教育大众化的推进，这种政府高度集权的运行机制已经不适应高等教育的快速发展的要求，客观上限制着高等学校功能的有效发挥，不利于高等学校实现办学的社会效益和经济效益的最大化追求。
“穷国办大教育”，是中国教育国情的最大特点，也是我国高等教育发展最大的限制性因素。古往今年，中国的家长们对子女接受教育“情有独钟”，“万般皆下品，唯有读书高”，就是中国传统文化中“教育情结”的反映。近几年来，随着社会主义市场经济的推进，脑力劳动者与体力劳动者在物质待遇和社会地位方面的分化，使青年学生上大学、接受高层次教育的需求急剧膨胀，教育异化为生存竞争的手段。广阔的高等教育市场上，凸现着有限的高等教育供给与巨大的高等教育需求之间的矛盾，高等学校之间在生源、人才、经费等方面虽然也在一定程度上存在着竞争。但是，由于长期以来我国实行的是政府集权的管理模式，国家包揽的单渠道投资体制，严格的计划控制和整齐划一的收费标准，客观上限制了高等学校办学条件的改善，抑制了高等学校尤其是高水平学校扩大办学规模的积极性，影响了高等教育的发展速度，使我国的高等教育市场始终表现为卖方市场的特点。另外，由于受经费投入严重制约的我国高等教育市场存在着供求不平衡的尖锐矛盾，使基础教育中应试教育模式成为定势，素质教育难以实施，一定程度上影响了我国教育的健康发展。在经济不发达的社会主义初级阶段，人们对平等享受高等教育的追求要完全靠国家投资来满足，只能是不切实际的奢望。高等教育是非义务性、选择性教育，作为公益事业全部由政府投资、统包，既增加了国家的财政负担，也抑制了社会办教育的积极性和创造性，势必造成高等院校的财政拮据。
政府集权的管理模式和国家包揽的单渠道投资体制，忽略了高等教育作为第三产业的生产性功能，在认识和实践上滋生和助长了高等教育的福利性观念，导致高等教育的非产业化运作，使高等教育系统整体缺乏投入产出的成本——效益对应机制。这样一来，不但使高等学校的人才、科技成果等方面的产出，在投放市场之后得不到相应的成本补偿和价值实现，而且还降低了高等教育原有投资的保值和增值能力，从而退化高等教育自身的造血功能，使之必须靠持续增长的输血方式来维持。这些事实表明，要实施“科教兴国”的发展战略，加快高等教育的发展步伐，必须放开高等教育市场，改革高等教育的运行机制，变政府集权化管理为市场化运作，把市场作为联结学校、社会、政府的重要渠道，充分发挥市场机制在高等教育运行过程中的作用，恰当地运用供求、价格和竞争规律，给高等学校以体制性的压力、动力和活力，迫使高等学校有效使用有限的公共教育支出，设法开拓私人和社会投资渠道，充分发挥国内极其旺盛的高等教育需求对经济增长的拉动作用，以满足中国跨世纪的经济腾飞对于人才的大量需求，更好地担负起赋予教育的历史重任。
传统的政府集权管理模式和国家包揽的单渠道投资高等教育运行机制，还使政府事业职能的多重化，导致政府角色错位，统包统管，该包不该包的全部包下，该管不该管的统统管死，混淆了高等教育事业举办者与经营者之间的职能界限，既扩大了政府的高等教育事业职能，又降低了高等教育事业的运行效率。在传统的政府集权管理模式下，高等学校是隶属于政府的事业单位，政府直接控制着整个社会高等教育的办学活动，对高等学校实行全方位的管理，包揽高等学校的一切，管了许多不该管、管不了也管不好的事情。高等学校的机构设置、人员配备、工资标准、专业设定、课程设置乃至教学大纲和教材等等，都由政府教育行政主管部门统一规定。高等学校校长的法人地位，只是一个抽象的法律概念，办学不能自主，习惯于等待、听命于国家和政府的指令，缺乏强烈的竞争和发展意识。另外，由于社会和个人在办学经费上基本不承担义务和责任，对高等学校办学过程也就不可能参与。学校人才培养的模式如何，学生的知识、能力结构怎样，社会都不会关心也不可能关心。企业也难以与学校携起手来合作共建产学研联合作。由于国家包办高等教育以及资源配置与利用的非社会化，客观上造成了高等学校只追求政府投入，不追求投资效益的非效率化运行现状。高等学校成了无需竞争的事业主体，办学既无利益驱动，也无成本与风险约束，高等教育事业的实际运行过程缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制和风险机制，在经济上不实行办学成本的经济核算，成了一口运行效率低、人浮于事、资源浪费无底的“大锅”。要革除这些弊端，唯有在高等教育的运行机制上进行市场化改革，实行政府主导下的市场化运作模式，将高等学校作为自主办学的法人实体推向市场，扶持其按市场化运行机制，在市场竞争中与社会接轨联姻，求生存、求发展。只有这样才能从根本上强化高等学校的竞争意识，调动高等学校的办学积极性和主动性，才能真正提高办学质量和办学效益，达到办学效率的最大化。
加快高等教育发展步伐，推进高等教育大众化进程，提高高等学校的办学质量和办学效益，必须沿着市场化的方向改革高等教育的运行机制。但是中国高等教育的市场化，必须在政府的主导下进行，只有充分利用政府的制度性力量才能宏观调控高等教育结构，补充和矫正市场机制的不足。因为中国是以公有制为基础的社会主义国家，正在实现计划经济体制向市场经济体制的转轨，市场发育尚不充分，经济尚不发达。运用市场化手段推进高等教育的发展，需要政府的参与和扶持，需要这种制度性依托，所以高等教育市场化有别于经济的市场化，它必须坚持政府宏观调控与市场调节的紧密结合，充分利用政府的制度性力量，在政府的主导下进行。现阶段只有采用政府主导型的市场化模式，才能既保证市场机制更有效地配置教育资源，又能通过政府对高等教育运行的宏观调控，补充市场机制的不足，矫正市场机制的失范，有效地预防和克服市场化带来的种种弊端，达到高等教育效率与公平的统一，实现高等教育持续、稳定、协调地快速发展。
二、高等教育的市场化运行机制与政府的角色定位
改革高等教育的运行机制，给予高等教育的运行和发展注入体制性动力，实行政府主导型的市场化模式，关键是理顺市场、政府和学校三者之间的关系，合理确定各自的地位和作用，尤其是要恰当定位政府的角色，配置政府的职能。
高等教育市场是由高等学校与高等教育消费者（学生）按产业化的经济关系建立起来的供求关系体系。高等学校与学生是高等教育市场的服务与消费的供需双方：高等学校是教育市场的供方，提供高等教育服务；学生是市场的需方，接受或消费教育服务，从而得到就业的专门知识和技能。
市场是联结政府和高等学校的中介，但政府不是外在于市场的公共权力机制。从政府与市场的关系看，政府具有政府优势和政府缺陷双重特征。这两个特征是共同决定政府应该做什么和能够做什么的主要变量因素。由于政府和市场一样在市场化运作过程中都会失灵，因此政府职能应当不是一个简单的强化或弱化的问题，而是一个应当优化的问题，即应当寻求高等教育市场化运行过程中市场调节和政府调控的最佳结合点，使政府更恰当、更有效地发挥作用，促进高等教育的发展。要打破“政府”和“市场”两个神话，实现政府与市场的优势互补，一方面要以政府的宏观调控优势弥补市场的盲目性缺陷，另一方面要引入市场化机制减少政府缺陷，并且寻求两者的最佳平衡。要通过法治化、职能转换和机构改革等措施，约束政府行为，避免政府干预不当，切实保证推进市场化机制。
从政府与高校的关系看，政府是高等教育的主要投资主体，在市场化运行体制下，国有高等教育的资产，包括公立高等学校的全部动产和不动产、有形资产和无形资产的所有权均归属国家，但使用和管理权归属高等学校，因此按市场化运行机制调整国有高等教育产权关系后，政府与高等学校关系具有以下主要特点：
第一、由简单的上下级行政隶属关系转变为产权和职能明晰的举办者与经营者的关系。我国的经济、社会发展水平决定了在相当长的历史时期内，高等教育必须以国家办学为主，政府投入仍然是高等教育经费来源的主渠道，但面对穷国办大教育的现实，仅靠政府办学、投入是不够的，国家没有必要也没有足够财力支撑全部的高等教育，必须处理好政府投资与多渠道筹资的关系，坚持以政府投资为主的多渠道筹集办学经费的体制。而按市场化运行机制调整国有高等教育产权关系后，政府不再是高等教育活动的“万能主宰”，不再拥有至高无上的权力，高等学校也不再是政府的附属单位，不再是单纯的义务实体。高校作为高等教育的载体，是发挥高等教育功能、自主办学的“法人实体”，它与政府之间产权和职能关系明晰，在产权上是举办者与经营者的关系，在办学运行上是宏观的指导与被指导关系，不是微观运作上的可替代性关系。因此，政府必须简政放权，把“领导权力”切实转移到履行宏观调控和公共服务职能上来，转移到履行为高等学校办学营造良好外部市场环境和条件的义务上来。政府将管理权放给高校后，强化了高校的校长法人地位，同时也强化了高校校长的管理责任。这就要求高校的校长必须通晓教育规律，提高管理水平，作为教育家办学，作为科学家办学，在激烈的高等教育市场竞争中求生存、求发展。
第二、以计划为约束的直接联系转变为以市场为导向的间接联系。实行高等教育的运行机制的市场化改革，政府对高等学校的资产所有权与经营管理权分开，政府对高等教育的调节方式也发生根本性变化，不再是靠计划手段和行政手段直接干预高等学校的办学活动，而是靠政策引导、靠市场导向从外部影响和引导高等学校的办学活动。政府主要是运用规划、拨款、督导评估和财政政策等杠杆来调节高等教育市场，调控高等教育的布局结构、层次结构、科类结构，进而间接调控高等学校的管理目标、发展规模和速度，调控高等学校的教育质量和效益，制约高等学校空间区位指向和服务市场区位指向，形成高等教育和经济发展的良性互动关系，使之符合国家宏观的经济和社会发展的总体目标。
第三、由单一的行政约束关系转变为双元的法律与行政并存的约束关系。实行政府主导型的高等教育运行机制的市场化改革，高等学校校长的法人地位不再是一个抽象的法律概念，高等学校真正成了享有民事权利、独立承担民事责任的具有一定的权利和义务的法人单位，以其全部的法人资产，依法自主办学，自负盈亏，对国家承担国有资产的管理责任。国有的公办高等学校与其他高等学校一样都是市场竞争的主体，在市场竞争中优胜劣汰。因此，政府和高等学校之间的关系从单一的行政关系转变为双元的法律与行政并存关系：一方面，由于国家和高等学校之间存在资产所有权关系，政府对高等学校具有资产的监控权，对高等学校运行和发展的重大战略性决策仍然具有行政的约束关系；另一方面，由于高等学校是独立的法人实体，政府和高等学校之间又形成相互监督、权利和义务双向制约的机制。政府可以利用行政和法律双重手段规范高等学校的办学行为，维护高等教育的公平、公正性原则，促进和保证高等教育的健康发展。高等学校也可以运用法律手段维护自身权益，约束政府行为，保证政府的调节和干预适度、合法。通过政府与高等学校的双向制约、法律与行政双元约束，最终可以形成学校依法自主办学、政府依法治教的良好局面。
三、高等教育市场化运行机制与政府的职能配置
按照政府宏观管理，学校自主办学，社会积极参与，市场合理调节的目标模式，进行政府主导型的高等教育的运行机制的市场化改革，必须根据政府和高校的角色定位，彻底转变政府职能。
进行政府主导型的高等教育的运行机制的市场化改革，就是要按照政事分开的原则，明晰高等学校的权利和义务，让高等学校独立行使自己的法定权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。政府要转变职能，管其所管，把不应管的统统交给高校自己去管。要让高等学校充分的享有办学自主权，真正成为能按市场规则运作面向社会自主办学的法人实体，政府必须把以下几个方面的权力和职能彻底交给学校：第一，专业设置权。应当允许高校自主设置专业，尤其是在接受政府宏观结构性调控任务的情况下，能根据社会、人才市场的实际需要自主设置“通用专业目录”上没有的适销对路的专业，增强高等学校服务社会的功能。第二，自主招生权。应当允许高校根据专业实际，自主决定招生办法，自主确定录取标准，自主组织招生考试并录取学生。第三，人事和机构配置权。应当允许高等学校依据德才兼备的标准，自主选聘领导干部，自主聘用教职工，自主评聘教师的专业技术职务。允许高等学校根据自己的规模和任务酌情设置管理机构，不强求与行政主管部门一一对应。第四，薪酬分配权。应当允许高等学校根据自己的办学地位、办学质量和经费收入状况，酌情自主确定薪酬的标准和分配办法，政策上不强求一律。第五，经费自筹与自用权。应当监督高等学校进行办学成本核算，允许高等学校合法筹措办学经费，自主安排、合理使用办学经费。
实行政府主导型的高等教育的运行机制的市场化模式，政府的职能主要包含两个基本层次：规范层面上政府职能上的一般定位和具体运行状况下政府职能的特殊定位。在规范层面上，高等教育市场化条件下政府的功能及其行为能力，应当包括两个方面：一是提供制度和规则，以保护市场和维护市场的有效运转，包括通过立法和政策制定维护基本的高等教育运行秩序；二是弥补市场不足，克服市场缺陷，进行纠正性干预。具体说来，政府职能主要包括以下几个方面：
第一、着力培育和完善高等教育市场，通过市场引导高等学校的运行和发展。政府应当着力营造一种既能保持适度竞争使高等学校具有生机和活力，又能保持高等教育资源适度集中的市场环境，从而使整个国家的高等教育结构具有较高的国际竞争力。因此，政府关于这方面的职能应当定位的两个基本点上：一是建立适宜的高等教育市场竞争的机制基础；二是纠正市场失范，但又不是取代市场。
关于第一个基本点，政府的职能主要有两点：其一，政府是高等教育市场的培育者和市场化体制环境的提供者，应主要致力于培育和发展包括物质资本和人力资本等要素的高等教育的市场体系，制定和完善高等教育市场的竞争规则，维护高等教育市场的竞争秩序，使市场具有统一性、自由性、公正性、竞争性和可调节性。政府利用行政手段对高等教育市场依法管理和监督，保证市场法规同一、市场准入平等、市场机会均等和税赋公平，提供公平竞争的市场环境。其二，高等教育是社会公益性事业，政府必须通过规划与立法，确保高等教育事业在社会中应有地位，保护高校的权益不受其它社会部门的侵害，协调、指导高等学校的发展。政府应致力于创造保证高等教育正常和有效运行的基础条件，包括经济性基础条件和社会性基础条件，必要时还可以运用直接投资的手段配置教育资源，对高等教育进行结构性调整，使之与社会经济发展相适应。
关于第二个基本点，政府既要纠正市场失灵而又不取代市场，关键在于政府必须建立起一整套对市场进行有效管理和对市场运行进行宏观控制的体系，从而使政府成为一个能对高等教育市场化进行宏观调控的政府。
第二、政府致力建设制度和政策环境，监督高等学校的办学行为和办学质量，保护高等教育消费者的权益。高等学校培养的人才作为产品必然要进入市场，高等学校开展科学研究所取得的应用性成果要进入市场才能转化出经济效益，高等学校所需要的师资、设备、资金等教育资源，也必须通过竞争从市场获得。在市场化运行机制下，培养什么规格的人、培养多少数量的人、为社会培养哪些方面的人，高校之间应当通过竞争来解决，高等教育消费者的“上帝”地位，也应当靠高等教育市场的竞争来实现和巩固。但是如果高等学校之间的竞争不充分、不规范，乃至产生垄断，高等教育质量就难以保证，消费者的权益也会受到损害。为了确保市场化机制下高等教育规模和质量的持续增长，维护高等教育消费者的合法权益，政府必须重新制定教育市场准入的条件，规范高等学校的办学行为，监督高等学校的办学质量。为此，政府必须履行以下管理职能：(1)制定各类高校的设置标准，审核高等学校的办学条件，审批高等学校的办学权限。(2)筹款和拨款。一方面保证高等教育办学经费在国家财政预算中应有的比例，另一方面帮助高等学校开拓向社会筹集办学经费的渠道，激发高等学校的办学积极性，增强高等学校自身的造血功能。(3)评估与监督。政府应成为高校办学方向和办学水平的权威性评估机构，建立评估机制、规范评估行为，制度化地对高等学校的办学质量进行监督和评估。为了保证行使以上职能，规范高等教育的办学行为，政府必须按照市场化要求，制定和修订一系列的法律法规，形成有利于高等教育市场化运行，有法可依、违法必究、执法必严和在法律与政策面前人人平等的法制和政策环境。
第三、政府利用财政政策的经济杠杆和利益机制的导向作用，间接调控高等教育的运行和发展。实行政府主导型的高等教育市场化运行机制，并不意味着政府在调控高等教育上以直接干预为主、以行政干预为主，更不意味着可以脱离或者背离教育市场固有的发展规律，不重视和不依靠市场机制。事实上，在高等教育的市场化运行过程中，市场调节是第一次调节，是基础性调节，政府调节是第二次调节，是高层次调节。市场的调节作为基础性调节是自发的、直接的和无序的，政府调节作为高层次调节是自觉的、间接的和有序的，是利用财政政策的经济杠杆和利益机制的导向作用，对高等教育给予必要的结构性调控和干预。因此，政府对高等教育运行过程的调控，从层面上看应当是宏观的、柔性的，是对高等教育系统宏观关系的协调，而不是微观的、刚性的，对高等学校的内部运作过程和环节的管理；从内容上看，应当是贯彻落实党的教育方针，制定高等教育的政策，引导高等学校的办学方向，规划高等教育结构和布局，合理安排高等教育经费，指导高等学校的办学过程，评估和监督高等学校的办学质量，而不应该是对高等学校内部事务的管理和具体办学环节的干预；从手段上看，政府对高等学校的管理应当以规划、拨款、评估和政策引导等作为基本手段，而不应当包揽和代行高等学校本身的具体事务；从制度上看，政府应当贯彻效率优先、兼顾公平的原则，允许和鼓励高等学校追求办学的经济效益，允许和鼓励高等学校按照效率优先的原则进行利益分配，允许和鼓励高等学校之间按照办学的质量和地位，拉开学费收取标准上的差距，按照办学的社会效益和经济效益，拉开教师工资和福利待遇上的差距，从而提高教师的办学积极性，增强学校的办学活力，更好地达到公平和效率的统一。
总之，高等教育是一个具有广阔前景的可持续发展的“朝阳性产业”。高等教育运行机制实行政府主导型的市场化改革，主要目的是运用市场机制优化配置和有效利用高等教育资源，形成强有力的竞争激励机制，真正提高办学质量和办学效益，满足社会政治、经济、科技、文化的发展和高等教育大众化的需求。适应时代需求，加快推进政府主导型的高等教育的市场化改革，一定能够带来中国高等教育灿烂的明天。