规范“游戏规则”降低养老保险改革成本——对四川某国企养老保险改革的实证分析，本文主要内容关键词为：养老保险论文,实证论文,游戏规则论文,某国论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，为数众多的冗员以及沉重的社会负担（企业办社会）始终是国有企业制度市场化变革的障碍，特别是在国有企业改革需要继续深化的情况下，人们越来越清醒地认识到，市场化社会保障体系的建立，对国有企业摆脱困境的重要性。然而，市场化社会保障体系的建立却是一个漫长，甚至是一个痛苦的过程。在这个过程中，所有的利益主体（企业职工、国有企业、地方政府、中央政策等）均必须为这项改革支付成本。当然，改革成本究竟应该如何分担，则是上述利益相关主体博弈的结果。
当我们指出各利益主体通过博弈确定各自在改革成本中承担的份额时，这里所关注的仅仅是个体成本。与个体成本相对应的是社会成本，社会成本并非仅仅为个体成本之和。因此，在建立市场化社会保障体系过程中，更重要的是如何降低社会成本。本文将通过对利益主体博弈的实证分析，提出降低社会成本的政策含义。
一、改革成本的界定
从传统的以企业为基础的社会保障制度向市场化社会保障体系转变所必须支付的改革成本包括两大类，即个体成本与社会成本。其中个体成本由以下4部分组成：
1.个人成本。它主要包括企业职工按照政府社会保险基金条例向其个人基金账户交纳的部分（具体内容主要包括退休养老统筹金、医疗保险统筹、失业保险金和住房公积金等）；此外职工个人除须支付这些可预见的成本外，还有可能为这一改革过程支付难以预料的成本。例如，由于社会保障制度的改革，某些人的收益会绝对地减少。这里一个最典型的例证就是，实行医疗保险统筹后，某些大病患者个人支付的医疗费会大幅度地增加。除此之外，由于改革过程中的失误，职工从社会保险基金中应获得的法定收益有可能会被削减，甚至丧失。
2.企业成本。根据现行政策的规定，企业必须按照职工工资总额的一定比例向社会保险基金交纳退休养老统筹金、医疗保险金、失业保险金、工伤、生育保险，以及住房公积金。实际生活中，企业成本并非仅仅这些法定的显性成本。由于博弈规则的变化，企业也有可能支付额外的成本。
3.地方政府成本。中国目前实行的是省级社会统筹，各省又均采取省、市、县三级属地管理的原则。因此，这里的地方政府成本又可细分为三级地方政府成本。依据现行政策，各地的社会统筹基金入不敷出时，除得到上级政府的补贴外，当地政府财政应给予补充，这可以看作是各级地方政府为此项改革支付的主要成本。其次，各省普遍实行的“调剂金”制度，会使一些社会统筹金收大于支的市县相对承担额外的改革成本。
4.中央政府成本。由于各省地区经济发展水平的参差不齐，以及社会保险基金支出的负担不同，中央政府为平衡上述差异给予有关省份的财政补贴。此外，当中央政府推行有关的改革政策（例如将原来的行业统筹属地化）时，为减少推行政策的阻力，中央财政通常要给予地方政府一定的补贴。
社会成本就是从全社会的角度来考虑的成本，它不仅包括上述个体成本，还要考虑整个社会为推行市场化社会保障体系而付出的额外代价，这些代价可看作是社会成本。这里最典型的例证是制度转换过程中“摩擦成本”，例如大量的劳资争议使得仲裁和诉讼费用上升，突发事件导致的经济和社会生活紊乱等。
因此，从整个社会的角度看，若Cp为个人成本、Ce为企业成本、Cg1为地方政府成本、Cg2为中央政府成本、Cx为社会外在成本，那么社会成本Cs为：Cs=Cp+Ce+Cg1+Cg2+Cx。
二、改革的收益
就社会保险制度的一般功能来说，它的建立在于满足人们在市场经济条件下对食物、住房和对抵御因年老、疾病与失业等危及生存风险的基本需要。因此，社会发展的工业化程度越高，就越依赖于社会保障制度这个“稳定器”与“安全阀”。从我国经济体制改革的角度看，抛弃传统的以企业为单位的保险制度，用社会化保险制度取而代之的目的在于：克服市场化改革与传统社会保险制度的机制冲突。因此，从理论上说，制度的转换将为社会带来外在收益。如果我们用Bx表示社会的外在收益，那么为推进社会保险改革实际支出的社会成本就应该是减去社会外在收益后的净支出。显然，这里有两个关键的变量：即改革的外在成本Cx和外在收益Bx。
假定Cp、Ce、Cg1和Cg2为常量（即便不进行改革，个人、企业和政府也必须为劳动保险支付成本，改革只是改变了他们各自缴付的比例和方式。从总体上看，社会用于劳动保险本身支出的总量与改革无关，决定这一总量的因素主要是劳动保险受益群体的规模和社会经济发展的水平。因此，这里的假定是有根据的）；同时，我们还假定改革一定会给社会带来外在收益，那么决定社会化保险制度改革成功与否主要因素就是改革外在成本Cx的高低。
如果制度转换过程中“摩擦成本”小，社会保险基金管理运营得越是得当，全社会由此获得的收益也就越大，改革的社会成本越低。毫无疑问，从传统的计划经济保险制度向市场化的社会保险体系转变是一场直接触动数亿人利益的改革。从交易成本的角度看，它与其他领域的改革一样，如果最终改革的社会外在成本大于或等于改革的社会外在收益，即Cx≥Bx，那么这场改革就是不成功的。
三、“债转险”：一个利益相关主体博弈的案例
本案例来自于四川省社会保障体制改革的实践。参与博弈的当事人有来自该省两个不同城市的三家国有企业，其中两家为分属于不同行业的中央企业，一家为地方企业。当然，在这三家企业背后一定存在着中央政府和地方的利益。除此之外，这些企业的职工当然也是利益的相关者。因此，这里的利益相关者囊括了上述个体成本所有的部分。
为了在隐去当事人名称的情况下叙述方便，作者对以上参与博弈的利益主体分别给予以下名称：C市S企业（中央企业，以下简称S企业）、C市G企业（地方企业，以下简称G企业）、P市P企业（中央企业，以下简称P企业）、地方政府和中央政府。
本案例的源头来自G企业的资产重组。由于经营上陷入困境，在地方政府的斡旋下，G企业与P企业进行了长时间的资产重组谈判。谈判的基本内容是后者如何收购前者。经过资产清理，P企业发现：截止到1999年被收购方的债务中有1亿元是G企业多年来拖欠的职工养老统筹基金。P企业的态度很坚决，不承担这1亿元的债务是收购G企业的前提。
S企业与G企业同在一个城市。在多年的经济往来中，前者欠有后者1亿元的债务。就在G企业的资产重组陷入僵局时，C市地方政府想到了S企业欠G企业的债务。经过地方政府的反复“动员”，终于将G企业所拖欠的1亿元职工养老统筹金转入S企业的名下。结果，P企业成功收购了G企业，S企业欠C市劳动社会保险局1亿元债务。借助于当前流行的“债转股”这一名词，S企业的经营者将他们的遭遇称之为“债转险”。
接下来的问题是，S企业究竟发生了什么故事。该企业是一家50年代建厂的老国有企业，全厂职工14000人，退休和下岗的职工占职工总数的50%，而且目前正值退休的高峰。对该企业来说，1个亿的债务不是一个小数。为保证职工养老保险基金征缴到位，C市政府规定：凡拖欠职工养老保险统筹金的企业，劳动社会保险局不为其新增退休职工办理退休手续，除非企业一次性向劳动社会保险局为每个新增退休职工缴纳36个月的平均工资，S企业当然也不能例外。
据调查，与C市一些其他企业相比，S企业参与社会保障市场化改革的态度是积极的。在“债转险”之前，该企业没有发生过拖欠各种社会保障统筹基金的现象。“债转险”后，该企业在2000年还是努力清还了500万元的“养老保险债务”。然而，该企业2001年度应该退休的200名职工则因企业拖欠C市劳动社会保险局9500万元的债务，不能办理退休手续。换句话说，这些职工不能从社会养老保险基金中领取退休金，除非企业为他们每人向劳动社会保险局再缴纳36个月的平均工资，作为清偿劳动社会保险局的债务。截止到调查结束时，这些职工的退休资格尚未得到社会保险局的认定。目前他们只能从S企业领取生活费，领取的标准平均低于法定退休金100元。更糟糕的是，按照地方政府的规定，未能办理退休手续的职工，延误期间的退休金不予补发，即什么时候办理了退休手续，什么时候发放退休金。
“债转险”案例的评析：当一个企业被收购时，它的债权和债务转交给收购方，这可以看作市场经济一般的惯例。但在特定的情况下，这个惯例也会被修正。可以设想，如果在规范的市场经济条件下，P企业与G企业的交易只能有两种选择：(1)经过评估，P企业认为承担G企业的债务得不偿失，收购行为不会发生；(2)P企业认为收购G企业有利可图，承担G企业的全部债务，收购G企业。
但是，在上述案例中，P企业则有了第三种选择。这就是既要收购G企业，同时还不承担它的债务。其实，仅从资产负债表上看，P企业这样做并没有增加它的权益。如果它承担G企业拖欠社会保险局1亿元的债务，同时也会接管S企业对G企业1亿元的债权。但是，这里问题的关键是，社会保险局的债务与S企业对G企业债务，其约束硬度不同。换句话说，接管的S企业对G企业的债权有可能继续被拖欠，而拖欠社会保险局的债务则必须立即偿还。对此，P企业有着深刻的体会。
P企业之所以能够既收购G企业，同时还不承担它的债务，最主要的原因是它在整个谈判过程中处于绝对优势地位。P企业资金雄厚，在行业上它同时又是G企业的原料供应商，而G企业则由于经营上的困境长期处于停产和半停产状态。能够被P企业收购，已成为当时G企业摆脱困境的最优选择。其次，在P企业按照自己的意愿收购G企业过程中，C市政府起着至关重要的作用。在资产重组谈判因1亿元的债务被搁浅时，市政府想到了隶属中央政府的S企业。尽管S企业的主管部门在北京，但地处C市也避免不了地方政府的行政干预。在市政府的压力下，S企业终于接受了上述“债转险”的安排。
市政府之所以努力促成上述“债转险”，是出于以下考虑：首先，G企业长期处于停产和半停产状态，由此引发的就业难题需要通过资产重组加以解决；其次，P企业不在C市，故市政府不可能对其施加行政干预，迫使其既同意收购G企业，又同时接管G企业的债权和债务；最后，也是最重要的，按照国务院1994年的文件规定：国有企业资产重组时，筹集的资金要首先用来安置企业职工，如果所筹资金不足，要由地方财政给予补贴。显然，如果P企业坚持在不接受上述1亿元债务的前提下收购G企业，市政府又迫切地想促成此次重组，同时还不愿意由政府财政给予补贴，那么将此债务转入隶属中央的S企业就成了市政府最佳的选择。
上述“债转险”案例展示给人们的是一幅生动的各利益相关主体博弈的画面。尽管各个主体都希望通过博弈降低各自在改革成本中承担的份额，但并非所有的参与者都能通过博弈达到目的。究竟谁能在博弈中如愿以偿，完全取决于各自在谈判中的地位。当然，就市场经济的规则来说，因谈判地位的优势导致有利的交易结果并不奇怪。但是，就目前中国的实践来看，上述博弈机制存在着一个基本的缺陷，即加入政府行为的变量后，使得交易过程缺少可以事先预期的规则，而这些规则对于规范当事人的行为是必不可少的。
显然，上述博弈的结果对S企业和该企业2001年的退休职工来说，是不公平的。按照国家有关法规，企业为这些应该退休的职工已经足额缴纳了退休统筹金，这些职工在他们工作期间也按照法定的比例向其个人退休金账户积蓄了自己的退休金，但“债转险”的安排却使他们失去了领取退休金的权利。更令人担忧的是，用这种办法作为解决“三角债”和保证社会保险统筹基金的征收竟被地方政府看作是一条好的经验。
我国社会保险制度市场化改革的目标应该是改革的社会收益尽可能大于改革的社会外在成本，或者说尽可能降低改革的“摩擦成本”。但就“债转险”来看，它最大的弊端恰恰就是增大“摩擦成本”。由于政府行为的加入，被迫接受“债转险”安排的S企业在接受这一安排的同时，陷入进退两难的困境。尽管地方政府通过“债转险”安排暂时缓解了养老保险基金支出的压力，但这只是将难题向后推了一步。国有的S企业之所以能够接受政府的安排，无非是出于今后企业经营的政策环境和企业领导层与政府官员的关系考虑，如果陷入困境的S企业不能从这一债务中迅速解脱，随着的退休高峰的到来，该企业面临的选择只有两个：或者与政府进行新一轮的谈判，获得政策优惠以维持企业经营；或者宣布破产，由政府解决这14000职工的生计。事实上，后一种选择出现的可能性是非常小的。无论如何，地方政府也会想办法让S企业生存下去。当然，政府活动的空间也十分有限，能够做的通常是利用行政的干预使S企业得到银行贷款，进一步延长“三角债”的链条，或者直接干预社会保险局，暂缓S企业的债务。其实，S企业对此也并非没有预料，这或许就是为什么他们能够接受“债转险”安排的原因之一。不难预料，新一轮的谈判又将在政府与企业间展开。
依法缴纳了养老保险统筹金后，理应得到退休金的职工却因行政的干预得不到应有的权益，这可以看作是S企业职工为改革支付的额外成本。即便S企业的职工能够从企业得到与社会保险局等量的退休金（事实上，他们从企业得到的收入低于法定的退休金），他们的权益也还是受到了侵犯。首先，他们法定的退休资格被剥夺；其次，由企业提供退休金和从社会保险局得到退休金在本质上迥然不同，前者的风险要远远大于后者，否则改革就毫无意义。受到不公平待遇的职工通过必要的手段维护自身的权益是完全可以理解的。当然，“摩擦成本”的由此增大也就在所难免。
四、政策含义
职工、企业、地方和中央政府通过博弈分担社会保险市场化改革的成本，这可以看作是体制转轨和市场经济发展初级阶段的必然现象。谈判越是频繁，改革为此支付的“摩擦成本”就越高。为了降低谈判的频率，并使博弈更有效率，有必要建立统一的游戏规则，而规则的制定越是法制化，就越有利于降低“摩擦成本”。
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