党内民主制度创新的难点及对策，本文主要内容关键词为：难点论文,对策论文,制度创新论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六大报告指出，加强和改进党的建设，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”这突出地说明党建理念的新变化，从思想、组织、作风各自建设转变为以制度建设为核心的全面建设，制度创新成为党建的首要任务。同时十六大报告还指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”而“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范作用和带动作用。”因此，以党内民主制度创新推动社会主义政治文明成为社会主义民主政治发展的必由之路。但是，在党内民主制度创新的过程中，党自身也面临着许多困境，有的甚至是短期内无法解决的困境，这就决定了党内民主制度创新的长期性和艰巨性。
在党内民主制度创新方面，十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”这一论述为下一阶段党内民主制度创新提供了新思路，指明了新方向，对全面推进党内民主和建设社会主义政治文明有着深远的意义。
一、党的代表大会制度创新的两难境地
党的代表大会制度是党的根本制度，它规定了党的代表大会是党的最高权力机关和最高监督机关。健全党的代表大会制度，关系到党的领导体制的完善，关系到党内民主状况的根本改善，因此十六大报告把党的代表大会制度作为制度创新的重点之一。
当前党的代表大会制度并不完善，自身的功能并没有得到很好的发挥。按照党章规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。但实际上，党的全国代表大会并不能经常充分地发挥最高领导机关的作用。因为党章规定党的全国代表大会每五年召开一次，每次会期约一周。这就意味着会议闭幕后，大会就结束了它的历史使命，实际上不存在了，这既无法履行领导职责，也无法发挥监督职能，实际的最高领导机关只能是中央委员会。但是中央委员会呢？一年最多开一两次会，决定四五件大事，会议一闭幕，其领导作用也就无法发挥了，只能将党的领导权力集中到中央政治局及其常务委员会。由于政治局不是常设机构，党的权力中心不可避免地集中到政治局常务委员会，这和党章的规定是有出入的，也很容易形成党内权力的高度集中。
面对这样的困境，党内曾试图进行改革，许多学者也提出过一些建议，但是多年来始终没有起色，究其原因就在于党的代表大会制度创新和党的领导人，特别是高层领导人的切身利益密切相关。例如，党的权力中心向党的代表大会回归问题。中国共产党作为民主政党，它的最高权力机关理应是党的代表大会，每个党员通过自己的代表都有充分表达意愿的权利和自由。对此，中共自己早就有清醒的认识。中共二大到八大党章都规定：全国代表大会是最高权力机关，闭会期间是中央执行委员会或中央委员会。但九大到十五大党章却规定党的最高权力机关是全国代表大会和它所产生的中央委员会。这种微妙的表述变化就导致了党的最高权力机关从一元走向二元，结果表面上党的权力集中到中央委员会，实际上却集中到政治局常务委员会，很容易形成高度集权体制。一旦党的权力回归党的代表大会，势必在更大程度上制约政治局常委会的权力，而这和传统的体制是不相符的。
尽管如此，但民主的历史进程是阻挡不了的，制度创新的趋势是阻挡不了的。经过多少年的探索和经验总结，党最终还是决定对党的代表大会制度进行创新。十六大报告指出，要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”其实，代表大会常任制在中共八大时就已经实行，但是没有很好地坚持下来。新时期，党先后在全国11个县市区进行试点，大多取得了良好的效果。代表大会常任制的突出优点就是像邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中所说的那样，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难以达到的。”“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”[1]因此，可以说代表大会常任制改革已成为必然趋势，这也为党的权力中心向党代会回归创造了条件。但要实现这种回归仍需要全党同志的共同努力和党中央的改革勇气。
当然，党的代表大会制度创新还涉及到其它方面，如代表的选举不规范；代表的人数过多；代表的权利和义务不对等；代表的领导干部多，群众代表多，专家精英少等，这些都在制度创新的范围之列，都不同程度地存在困境。尽管如此，我们仍然坚信，在十六大的指引下，在党中央的英明领导下，党的代表大会制度创新定会在探索中不断前进。
二、党的委员会制度创新的弊端和新思路
党的委员会又称全委会，是党的代表大会闭会期间代行党代会职权的最高领导机关。中央委员会不仅要执行党代会的决议，而且要主持党的全部工作，对外代表中国共产党。地方委员会不仅要执行上级党组织指示和同级党代会决议，而且要领导本地区工作，向上级汇报工作，对地方事务负责。全委会是党的集体领导的重要体现，是党的领导体制的重要环节，因而具有重要的地位。
但是，当前全委会的作用并没有得到应有的发挥。其突出的缺点是开会的次数少，讨论不充分，作出的决议少，作用不明显。中央全会一般每年开一到两次，导致权力集中到政治局和政治局常委会。地方委员会职权也不同程度地被常委会、书记办公会代替，形同虚设。这种情况出现的最大恶果是使党的民主集中制遭到削弱，党内科学民主的决策机制失灵，这不仅损害了全委会的权威，而且造成在重大问题上由少数人说了算，甚至个别主要领导人搞个人专断。我党历史上的“左”和右的沉痛教训已经证实了这一点。因此在新的历史条件下，如何完善全委会，充分发挥其作用成为迫切需要解决的问题。
其实，全委会制度创新的关键问题是党内民主集中制的问题，就是决策机制议事问题。对党委议事机制不完善，党中央有清醒的认识，也予以高度重视。党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决议》指出，要“进一步发挥党的中央和地方各级委员会全体会议的作用”。江泽民同志在“七一”讲话中也指出要“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。”[2]这一观点写入十六大报告，并将全委会的制度创新列为党内民主制度创新的重点之一。
“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”是民主集中制在全委会工作中的生动体现，是对民主集中制的新发展。集体领导、民主集中是党的领导的最高原则，个别酝酿、会议决定是重要的方法和程序。具体来说，正如邓小平所说的，一个领导班子要坚强有力，关键是要形成集体领导。江泽民也在《维护和加强党的团结》中说：“我们面临复杂的情况，要解决各种复杂的问题，单凭个人的智慧和才能是很不够的，要靠集体智慧、集体领导，靠全党同志群策群力。”[3]因此，“凡属重大决策，都必须由党委集体讨论，不允许个人说了算。”[4]只有依靠集体领导，才能正确地掌握情况，做出正确的决策，少走弯路。民主集中是坚持集体领导的根本途径。党的英明决策，大都是经过集体讨论产生的，只有在充分发扬民主基础上的集思广益，才能多谋善断，做出科学的决策。个别酝酿是科学决策的必要环节和主要方法，是发扬民主、沟通思想、取得共识、增进团结的有效途径。会议前，领导班子成员要在坚持原则、注重实效的前提下多交换意见，努力达成共识，把分歧解决在会下，并在思想碰撞中寻求最佳决策方案。会议决定是指通过必要的正式会议决定，即指党章和其它党内法规规定的法定会议决定。这是实行集体领导的基本形式和重要程序。决不能用碰头会等形式代替党的正式会议。因此可以说，这十六字方针是针对全委会的弊端提出的制度创新的新思路，也是全委会制度创新取得的主要成果，但是具体落实仍需全党进一步共同努力。
此外，全委会的制度创新还涉及其它方面，如增加召开全委会的次数，切实落实全委会职责，发挥其权力机关的领导作用和监督作用。全委会不仅要对本地区重大问题进行讨论，而且要审议上级党委提名的本级党政领导人的人选。在充分讨论的基础上，实行无记名投票表决制，按照民主集中制的少数服从多数原则，形成最后决议。书记做总结性发言，但不能代替投票结果，任何人都没有最后决定之权。在全委会闭会期间要加强对常委会的监督，不仅常委会作出的决定要征求全会成员的同意，而且每年要听取常委会的报告，审议其工作，实行常委问责制，强化对其行为的监督。对于这些制度创新，反对之声仍不绝于耳，真正实行并发挥作用仍需时日，但是很多制度已经进行小范围的试点，有的也在论证之中。十六大的号角无疑会促进全委会的制度创新，给我们带来新的希望。
三、党内选举制度创新的滞后和探索
党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展程度的重要标志。党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”[5]但是当前党内选举并没有得到充分的实现，在实际操作过程中存在着许多不规范、暗箱操作的现象。有的选举只有“选举”之名，无“选举”之实，“内定”现象严重，使选举流于形式。有的选举就是等额选举，即使是差额选举也是流于形式“陪选”现象严重。有的党组织选举概念模糊，随意推迟选举。有的上级党组织对下级选举出的领导人届期不满就随意调动，不尊重群众意志，甚至直接任命干部。这些情况严重违反党章的规定，也不符合党内民主精神。与此同时，随着基层民主选举不断发展，人大代表选举也取得突破性进展，和党外民主选举相比，党内民主选举严重滞后。因此，进一步创新党内选举制度，使之科学化、民主化、制度化，成为当前迫切需要解决的重大课题。
但是，尽管问题紧迫，党内选举制度创新受到的阻力仍然很大，路程并不坦荡。因为党内选举和党外选举一样，充满了许多不确定因素，有时甚至失控，选举结果有时很难体现上级意图。党内选举制度的核心是充分反映选举人的意志，为此必须实行差额选举制度，只有实行差额选举才能把竞争机制引入干部选拔，才能使之制度化，才是真正能反映民意的民主选举。但是这种差额选举对党来说却充满不稳定因素。因为按照党任命干部的惯例，继任者都必须经过前任推荐和组织部考核，认为其政治上可靠才能担任领导职务。但是一旦实行民主选举，特别是差额选举，情况就会发生变化。候选人有组织提名和党员提名两种，差额选举可能使组织提名的候选人落选，而组织认为政治不合格的人当选，更为可怕的是党的一把手有可能落选，这是党组织所不愿看到的。所以一旦出现这样的情况，党组织就会陷入两难的境地，在党员意志和上级组织意图之间难以决断，这就是多年来党内选举未能真正实行或流于形式的根本原因，也是党内民主选举制度一直滞后于党外民主选举的原因所在。
随着社会经济的发展，人民民主意识的普遍增强，以及党外民主选举的发展，党内选举制度的创新已提到了新的议事日程上来，再不实行民主选举，党内领导的合法性就会受到置疑，也无法以党内民主促进人民民主。当前党内选举制度创新仍然必须围绕差额选举制这个中心，以体现民主精神为原则，进行全方位的制度创新。首先，在候选人提名方式上，要坚持组织提名和党员提名相结合。组织提名候选人要经过党员充分讨论，并以党员讨论的结果为推荐的基本依据，努力增强组织提名候选人的胜算率。例如一些农村党支部实行的“两推一选”就是有益的尝试，极大地增强党的干部的合法性。其次，选举中坚决实行差额选举，并适当扩大差额选举的比例，坚决杜绝变相等额选举，努力克服形式主义和走过场的现象。选举前，要扩大党员群众的知情权以全面了解候选人，实行候选人和群众见面制度和竞选演说制度。再次，加强监督，可以尝试设立有党外人士和普通党员代表参加的选举监督委员会，实行全程监督，及时通报情况，增强选举的透明度。选举后监督其行为表现，看其是否履行职责和承诺，党员选民有弹劾之权。最后，上级党委要尊重党员群众的意志选择，不能随便更改选举结果，更不能在任期未满之前随便调离选举出的领导人（特殊情况出外）。实际上，这些制度在现实生活中已存在某种雏形和试点，但要想得到切实普遍的实行，不仅涉及到党执政理念的进一步转变，而且涉及到许多可操作环节，因而仍需进一步的探索。但这些制度的真正实行必将有利于改变党内民主选举滞后的状况，有利于以党内民主推进人民民主的发展。
四、党内监督制度创新的病根及处方
权力过分集中导致缺乏有效监督是党领导体制的根本缺陷，也是权力腐败不断蔓延的重要原因，因此加强监督制度创新成为当前阻止党内腐败蔓延趋势的重要途径。
我们党作为有崇高理想追求的党，向来重视党员的教育和自律，强调教育和监督相结合，党内监督和党外监督相结合，法律监督和群众监督相结合，从而形成一整套的教育和监督体系。但是，多年来的实践证明，这种教育监督体系并没有发挥根本性的制约作用，党内腐败的蔓延势头始终没有得到有效的遏制，这已经引起广大群众的强烈不满。
其实，只要认真诊断腐败的病根，就会发现其根本原因在于党内权力的授受关系没有理清，以致于监督失控。突出的表现是党的监督机构即纪律检查委员会的自主性不强，全委会的权力不断扩展。我们党的纪律检查委员会是全委会的从属机关，尽管它也隶属于上级纪检委，但上级纪检委只负责批复备案和指导工作，它的主要负责人是由同级党委推荐，经过党代会选举产生的，其人财物的配置也是由同级党委控制的。在这种情况下，纪检委很难保持自身的相对独立性，也很难对同级党委特别是其领导人进行有效的监督。这就使得从中央到地方各级党委集决策、执行、监督大权于一身，使党内一批身居要职的中高级干部处于弱监、失监甚至禁监的权力空间，特别是常委书记处于监督真空状态。这就导致部分干部滥用职权，贪污腐化，严重损害人民的利益，损害党的形象，使人民群众不满。因此必须创新党内监督制度，优化党内监督体制。
党内监督的重点是党的中高级领导干部，尤其是中央高层领导人。因为他们手中握有重权，负有重大责任，权力运用的正确与否直接关系到国家兴亡和人民福祉。但现在我们对中高层的监督是最薄弱的环节，当前的体制如果不进行改革很容易使中共重走前苏联的老路，“前苏联之所以蜕变，就在于苏共中央委员会没有受到制约的权力，苏共最高领导人没有受监督的机制，苏共中央及其最高领导人的错误得不到纠正，党和国家机关官僚化，党政领导干部特殊化，形成了一个特权阶层，严重脱离群众，失去民心。”[6]这种教训是深刻的，我们要认真吸取教训。因此反腐之要不在于教育自律，更不在于惩处警戒，而在于“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本力度”，关键是体制创新。
体制创新是党内监督制度创新的难点，因为这涉及到党的组织结构的重大调整，涉及到中央和各级党委的领导权力的分割。要增强纪检委的相对独立性，就必须把纪检委从全委会的下属机关变成和其并列的独立机关。为此党的权力中心必须回归党的代表大会，使之成为最高权力机关和最高监督机关，下设全委会和纪检委，前者负责执行，后者负责监督，二者都对党代会负责并报告工作。这种互不隶属关系权力结构的设置实际上从根本上解决了监督的核心问题即权力的授受关系问题。全委会作为执行机构，它的权力是全体党员通过自己选举的代表赋予的，因此必须向党代会负责，并接受其监督。这样就明确了权力的来源，明确了向谁服务，从而可以有效制约全委会和各级领导的权力，从根本上预防和解决腐败问题。不过这种体制设置和现行体制的距离较远，真正的试点和实行仍需全党的共同努力和中央的英明果断。但是要解决党的权力腐败问题，这是一条必由之路。
五、党员民主权利保障机制创新的障碍和革新
党员是党内民主的主体，党员的积极性和创造性对党内民主的发展具有十分重要的作用。党章的第一章一般都是关于“党员”的条款，即对党员权利的规定，这为党员享受权利提供了保障，也突出反映了中共以人为本的治党理念。
多年来，尽管党章对党员权利有明确的规定，党一直也在强调保障党员权利，但在党的实际生活中，由于党员权利保障机制欠缺，党员的权利始终得不到有效的保障，侵犯党员权利的现象时常发生。例如，党章赋予了党员对上级错误批评的权利，但在实施过程中，基层党员和下级党组织的反映意见的途径因没有制度的保证往往是不通畅的。上级组织吸取下级意见建议因缺乏制度性保证而流于形式，下级党组织和党员的意见和建议能否被采纳取决于上级党组织的随意性而不是因为制度的强制性。再比如，在讨论议案时，常常是“一言堂”，附和之声不绝于耳，不同意见常被压制，会议仍按照少数人的意志进行，向既定结果发展，少数人意见得不到尊重。这种窒息党内民主的做法使得党内知情渠道不畅通、形式单一，基层的许多真实情况不能及时反映到上面，少数人甚至个人盲目决策、随意决策的情况时常可能发生，这不仅影响了党员的积极性，而且客观上助长了弄虚作假、欺上瞒下的歪风邪气，也是造成决策失误的重要原因。党员民主权利得不到保障，党员的积极性就得不到发挥，党的活力就会窒息，党的生命就会终止。因此十六大报告指出，党内民主制度创新“要以保障党员民主权利为基础”，“从改革机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”这就明确了党员民主权利保障机制创新的基础性地位。
党员民主权利保障机制创新的关键是机制，而不是具体关于党员的权利的规定。机制是一种功能，它具有协调和润滑作用。只有建立有效的保障机制，党员的民主权利才能得到实现。当前针对党员权利的实现和党内机制的缺陷，主要应该完善三大机制：党内情况通报机制、情况反映制度和重大决策征求意见制度。党内情况通报机制，即是做到重大事情党内先知道，重要文件党内先传达，重大问题的决定党内先讨论，重大决策的实施党内先发动，从而增强党员的荣誉感和责任感。情况反映制度，即是积极拓宽党内下情上达的信息渠道，保证下级组织和党员的意见及时准确地反映到上级组织中来，以便上级组织对党内外情况有准确的把握，对突发事件能及时作出正确的反应。重大决策征求意见制度，即是走党内群众路线，就本党关于党员切身利益的重大问题让党员展开讨论，发表见解，上级组织认真听取党员意见和建议，使党的决议科学化、民主化。这三大机制的建立都是为了最大限度地保障党员的权利得到实现，使他们有知情权、参与权、决定权和监督权，从而调动他们的积极性、主动性和创造性。但是目前这种机制的建立仍有阻力，因为要保障这些机制的有效运行，需要党务公开，运作透明，需要加强对领导人的监督，这必然引起部分同志的反对，因此如何在操作层次上完善仍需继续探索。但是因为信息不畅而造成SARS的蔓延给我们留下的深刻教训，使我们不得不加紧党员民主权利保障机制建设，这已经成为关系到巩固党执政地位的大事。
总之，在新的历史条件下，无论是为了民族复兴，还是为了党的执政地位，中国共产党都必须大力发扬党内民主，进行党内民主制度创新，这是全党的共识，是时代的呼唤。但是，党内民主制度创新进程仍不能操之过急。因为我们党毕竟是处在从计划经济向市场经济转变的特殊时期，对市场经济条件下党的运行规律还不甚了解；在民主的实际推进中仍要考虑党内外各种因素的影响，仍然要加强引导以减少民主化带来的震动和不稳定，否则不仅不能顺利实现党内民主，反而误入歧途。因此可以说，党内民主制度创新仍然任重道远。尽管如此，十六大报告还是为党内民主制度创新提供了新思路，指明了新方向，表明了改革的决心，因此我们有理由相信，随着社会经济的发展，党员民主意识的增强，经过全党的共同努力，党内民主制度创新一定会取得突破性的进展。