关于推进乡镇机构改革的几点思考，本文主要内容关键词为：乡镇论文,机构改革论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年乡镇机构改革是在减轻农民负担的大背景下提出的，主要是作为农村税费改革的配套改革进行部署的。其主要目的在于：一是减轻农民负担，二是减轻乡镇财政负担，三是提高行政效率。主要做法：一是精简机构与人员，二是撤并乡镇。2005年7月11日，国务院在《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》中明确提出：“要积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革试点。按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求，对乡镇内设机构实行综合设置。严格控制乡镇领导职数，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减少不增加。按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上，实行分类管理的要求，整合现有乡镇事业站所。强化公益性事业单位公共服务功能，其经费主要由财政保障；强化经营性事业单位自我发展能力，使其逐步走向市场。要坚持以政府投入为主的农村义务教育投入机制，进一步明确各级人民政府对义务教育的保障责任，确保农村义务教育正常经费支出需要。要根据财权和事权相统一的原则，继续改革完善县乡财政管理体制，确保乡镇正常经费支出需要。积极推行和完善‘省直管县’财政管理体制改革和‘乡财县管乡用’财政管理方式改革。”种种迹象表明，中央决策层已不仅仅局限于在原有的体制框架内来考虑乡镇改革的问题，而是更加关注从整个农村基层组织架构和管理体制上去寻求突破。总之，迄今世界上规模最大且牵涉面最广的一场波澜壮阔的中国农村政治体制改革序幕已经拉开了。
从乡镇机构改革的效果看，以上三个目的都有程度不同的实现。但是从各地实际情况看，乡镇机构改革还面临一些不容忽视的共性问题，主要表现在以下三个方面：一是尽管机构数量减少了，但是精简人员的效果还不明显，人浮于事的状况并未改变，原来的问题依然存在。二是改革没有达到减少财政开支的效果。有的乡镇减少财政支出的效果很微弱，有的乡镇甚至增加了财政负担。分流人员工资照拿，清退临时工要给部分补偿费。三是提高乡镇政府效率的效果还不明显。有的乡镇因行政区划加大，为了便于管理，增设了乡镇和村之间的新管理机构，增加了工作人员，加大了管理幅度。在一些偏远的丘陵山区以及交通不便的乡镇，撤并乡镇还增加了老百姓的办事成本。
造成这些问题的原因是多方面的。从理论指导上看，目前指导乡镇机构改革的理论认识是不全面的，有些甚至还存在着比较严重的偏差。从乡镇改革的视野上看，往往把目光局限在乡镇一级，还不能以整体地方行政系统的视野来思考乡镇机构改革。在具体的政策设计上，一些关键措施不能切中时弊，抓不准要害，只在表面问题上做文章。在具体改革过程中，还存在着“一刀切”的传统做法。以上原因有些是带有根本性的，如果解决不好，乡镇机构改革很可能重陷“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。若要积极有效地推进乡镇机构改革，应该注意解决好以下关键问题。
一、乡镇机构改革需要正确的理论指导
“小政府、大社会”一直是指导我国政府机构改革的主导理论，但人们对“小政府、大社会”的合理内涵并没有一个准确的认识。普遍的看法就是政府规模越小就越合理、越民主，行政效率就越高。事实上，这一理论认识并没有给政府机构改革带来我们所预期的效果。一味地讲求小的政府规模，不仅漠视了社会对政府的实际需求，也忽略了政府应当具备的效率，结果每次机构精简之后不久，政府规模又开始不断地扩大。因为如果不这样做的话，就难以满足社会需求，甚至造成许多社会问题。政府机构改革历次陷入“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的怪圈就与此有很大关系。
“小政府、大社会”并不是一种科学的提法，因为政府规模在本质上是由社会需求决定的。从历史发展来看，在人类社会发展进程中，政府规模是在不断扩大的。首先，从国家与社会的关系来看，政府是为了满足社会需要而产生的。马克思主义认为，剩余产品积累的直接后果是私有制和阶级的产生，在社会分裂为统治阶级和被统治阶级之后，二者之间的利益冲突就从来没有停止。如果没有一种控制机制来调和这种利益冲突，整个社会将会陷入混乱甚至崩溃的状态。为此，政府作为一种超越社会的权威而出现，来调解社会的对立与冲突，经济上占统治地位的阶级就会转变为政治上的统治阶级。社会契约论的观点认为，人类最初生活在没有国家和法律的自然状态之中，享受自然权利，但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖，人们就联合起来，订立契约，每一个人都让渡出一部分自己的自然权利给一个公共机构，由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖，以保障每个人的权利和安定的生活，这个公共机构就是政府。其次，社会需求的扩大必然会导致政府规模的增长。马克思主义认为，政府建立并开始对社会实行政治管理的职能之后，用于“共同需要”的那部分社会“扣除”(公共产品)将是必然的，并且“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。社会发展使得对这些公共物品的需求越来越多，政府为此必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员，增加财政支出，从而导致政府规模的扩大。再次，作为一种公共权力，政府在政治管理过程中，自身权力结构是不断完善的，主要表现为政府机构的制度化分化与整合。分化意味着政府机构角色专业化的出现，出现或创造了新的专门化的结构和次体系，主管征税、训练官员、传递信息、维持秩序和动员支持等专门组织建立起来，或者是从专门的结构中分离出来。整合是指各部门在专业基础上的有机结合，以便更好地实现公共利益。每一次的结构分化都意味着新的部门或机构的出现，即使在不设立新的部门或机构的情况下，也会增加相应的人员去履行新的政府职能，这些新设立的部门和人员一般容易存在固定化的倾向，从而导致政府规模的扩大。
就我国的乡镇机构改革来说，上述规律是不能逾越的。乡镇机构改革的目的在于寻求一种适合我国国情、符合乡村社会发展需要、满足乡村社会需求的适度规模的政府。为此，首先必须解放思想、转变观念，正确看待政府规模，确定乡镇机构的适度规模和未来发展方向。解放思想就是以辩证统一的立场来审视政府与社会关系，既要看到乡镇政府与乡村社会对立的一面，又要看到二者互为条件、互相依存、相互制衡、互利互惠、共同发展的一面。转变观念，就是要突破那种一味追求最小乡镇政府规模而不顾乡村社会实际需求的认识。在乡镇机构改革方案设计上，不能单纯为了达到精简机构、控制编制的目的就把那些能够为乡村提供公共服务的机构(如农技站等事业站所)撤销，必须考虑到它们对乡村经济社会发展的实际作用。这样，我们才能做出符合乡村社会实际的正确选择，才能够尽早走出“精简——膨胀一再精简——再膨胀”的怪圈。
二、应该以整体地方行政系统的视野来对待乡镇机构改革
乡镇政权是一级行政建制，有存在的宪法和法律依据，在中国乡村社会中发挥着重要作用。我国现行宪法和许多法律中都包含有涉及乡镇政府的内容，如《预算法》、《村民委员会组织法》等。因此，乡镇机构改革是一个涉及宪法和法律的重大问题，不能为了减少财政支出，就简单地撤并乡镇政府。从宏观地方政府体系看，乡镇政府无论在规模上，还是在财政预算上，都占极小的一部分，都不足以真正造成农民负担。从各税种在各级地方政府间财力分布来看，乡镇财政占地方各级财政的比例最小。尽管如此，乡镇政府却以较小的财力承担了大量管理乡村社会的功能，而且还承担了一些本应由上级地方政府或中央政府所承担的功能(如中小学教师工资)。目前，在中国大多数乡村，乡镇政府在贯彻国家意志、保持国家汲取能力、提供公共物品、维持乡村社会秩序等方面发挥着重要作用。我国有8亿多农民在农村，按照中央的发展规划，2030年我国城市人口将占总人口的50％，而那时，我国人口按照增长率计算将达16亿，这就意味着到2030年，我国仍会有8亿左右的农民生活在农村。所以，将农民从农业转移到工商业、由农村转移到城市是一个十分漫长的过程。在当前的社会转型期，农村社会出现各种特殊问题和各种突发事件的可能性都存在。这些问题和事件一旦处理不好，不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还会严重影响整个中国的现代化进程。因此，国家必须有一个可靠的、能了解掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自上而下地及时汇报上去，也必须有一个行政系统自上而下地传达政策、分配资源，从这层意义上说，乡镇政府的作用在我国大部分农村地区是无可替代的。在这一现实面前，不能把目光局限于乡镇机构改革本身，应该将乡镇机构改革纳入到整体地方行政改革的范围内。在地方行政资源有限的条件下，以基层社会对政府功能的实际需求为标准，把改革的对象对准那些既无实际行政职能，又占有许多地方财政支出的行政级次。笔者认为，这样的思路切中问题要害，抓住了地方政府改革的关键。
三、乡镇机构改革应该以控制财政规模为根本目的
在政府机构改革问题上，仅减少机构数量和人员编制数量，还不能使政府规模得到有效控制。同样的机构数和人员编制数完全可以有不同的内涵。如果用财政支出来加以衡量，就更能清楚地看出，机构和人员编制数量的多少，只是政府规模的外延表现形式，它并不能全面地反映政府的实际规模，还必须对政府规模实行内涵式的控制。如前所述，政府规模在本质上是由社会需求决定的，转变政府职能是控制政府规模的重要基础。这一点已在近几次的改革中得到了应有的重视。目前，我们的政府机构中还存在许多问题，如机构减少了，但升格的机构增加了；人员编制减少了，但提职的官员变多了，反映到财政预算上，行政经费的支出并未随着精简而相应降低。因此，对政府规模实行内涵式控制是十分必要的。减少行政运行成本是现代行政的新理念，它要求，一方面，应该以较小的投入获得最大的产出，寻求行政投入与行政产出的最佳比率；另一方面，在既定的行政产出约束下，必须尽量减少行政运行成本。以往我们习惯于不计成本地追求行政目标，只重行政机构目标，不重运行成本。按照世界上许多国家的通行做法，政府规模是包括所有财政供养人员的，政府机关以外的财政供养人员也在此列。由于分类的不同，我国许多由财政负担的事业单位人员没有被统计在政府机构范围内，其实我国事业单位中的大多数人员是由国家财政供养的。与国际通行做法相比，我们的政府机构改革的任务还很艰巨，应该通过政府机构改革，严格控制政府财政规模，实现真正意义上的政府机构改革。
就乡镇机构改革来说，最主要的目的在于控制财政预算的增长，而精简机构和人员是次要的。如果供养政府机构和官员的财政预算是个定量的话，那么，这笔固定的财政预算供养政府机构和官员的多少问题就不再重要了。从就业的角度看，定量的财政预算养活更多的人员应该说是好事，因为它增加了就业。目前乡镇机构改革政策设计的一个突出问题，就是把关注点放在精简了多少机构、分流了多少人员上，而不去关心财政预算的控制问题。这样做的结果是，尽管机构、人员数量表面上减少了，而乡镇财政预算却并未减少，有些地方为了照顾分流人员甚至还增加了财政预算。这样的乡镇机构改革难以达到改革的目的。根据笔者在山西省、甘肃省几个县的调查，在乡镇机构改革上，人们反映最多的问题就是改革效果不明显，分流出去的人员仍然由财政负担，尽管人员减少了，乡镇财政负担并没有减少，甚至负担加重，吃饭财政的局面没有得到改变。这一现象不仅反映了乡镇机构改革的症结所在，也从一个方面反映了控制财政规模的重要性。为此，应该把乡镇机构改革与财政预算挂钩，通过规定行政经费支出的数量来约束政府规模，当这些限定已经比较成熟时，应当适时地纳入法制轨道，通过法律来对此进行调整和规范。
四、乡镇体制改革应该立足于各地基层的实际
中国地域广阔，各地基层情况差异很大，乡镇政府在不同地区的作用和影响迥然不同，不能以一个统一的标准来决定撤并乡镇政府机构。应该区别不同地区的实际情况来对待这个问题，按照管辖区域范围大小或经济社会发展水平标准来区别对待乡镇机构改革。据此，我国乡镇大体上可以分为以下三类：一是发达乡镇。这一类型的乡镇辖区一般较小，工商业比较发达，在乡镇经济中占主导地位，农业只是辅助产业。有些镇的经济实力和社会事业已经大大超过了西部地区的县，有的甚至超过了西部地区的地级市。这类乡镇农民的生活水平状况和就业方式，都近似于城市或者超过一般城市居民。二是发展中的乡镇。这一类型的乡镇辖区适中，第二产业、第三产业有一定基础，但农业仍在乡镇GDP中占有重要比重，一般财政状况较好，农民负担相对较轻，乡镇企业发展较快，经济发展的潜力比较大，农村干群矛盾也比较缓和。三是欠发达乡镇。这一类型的乡镇一般地处偏僻，辖区分散且较大，可资利用的资源贫乏，经济贫困，其中大部分属于国家级或省级贫困乡。乡镇经济以农业为主，第二产业、第三产业寥寥无几或者根本不存在。以上三类乡镇在农村社会中的比例大致为：一类乡镇占15％左右，二类乡镇占15％左右，三类乡镇占70％左右。在不同类型的乡镇中，又各自具有不同的情况。面对不同地理环境、不同人口规模、不同发展水平的乡镇，一概而论地讲撤并乡镇政府都是不妥当的，应该甄别各地的实际情况，区别对待。