农业保险的性质与金融制度创新,本文主要内容关键词为:制度创新论文,性质论文,农业论文,金融论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、引言:利益的对立与和谐
2008年1月,我国南方地区遭遇数十年罕见的冰雪灾害,农村地区所受到的经济冲击首当其冲。尽管商业性保险机构为雪灾付出了巨额理赔资金,但赔偿主要集中于城市地区,这就使农业保险再度成为一个需要从制度设计层面加以考虑的重要问题。但是,如果我们认真审视农业保险在设计与操作中的根本障碍,不难发现,其中的一个关键问题是利益冲突。Atkinson和Stiglitz(1980)曾经分析:如果每个人都具有相同的偏好和天赋,那么,许多公共政策问题都将失去意义;如果社会成员的利益可以作为一个“代表性的”个人来处理,则政策制定者的作用就仅仅是有效地落实代表性主体的决策。因此,经济学在政策选择领域的一个基本假设是,最优政策一旦被发现,就会得到贯彻落实(Drazen 2000)。事实上,仅就农业保险的实践看,我们发现社会利益主体之间存在较大的对立。比如,现实存在的商业性保险机构往往把农业保险作为一种负担,而不是一项真正可盈利的业务,那么,承担此类业务给机构带来的似乎更多地体现为公共政策强加的义务。更进一步看,各地政策性农业保险的提出正是基于上述逻辑,把社会分成了具有不同利益取向的人群——从事农业生产的农户显然是其中一类。于是,农业保险成为公共财政分配领域的一项决策。整个分析也就进入了Mueller(1989)、Meltzer和Richard(1981)的税收-转移支付分析框架。由此导致的后果是十分危险,甚至从经济学角度看是最劣的①。就雪灾所造成的后果看,一方面,区域性农村经济和农业产出受到摧毁性冲击②;另一方面,农村金融主体因为自然灾害所形成的信用风险持续存在,并进而直接影响此类金融机构财务的可持续性;最后,农产品价格高涨正在影响中国的宏观经济稳定——尽管在过去几年我们并没有直接感受到农产品价格波动对国民生活的直接影响,但这种影响正在逐步显现并侵蚀经济增长的成果。
据此,本文试图跳出农业保险的政策性或财政性框架,从商业性农业保险的角度寻求可行的解决方案,一方面在理论上探讨农村居民与农村金融机构在利益上的共同性而非对立性,由此提出农业保险的承办主体问题;另一方面在风险管理层次上探讨农业保险的具体制度设计。
二、农业保险的性质:商业性的可行性和可持续性
长期以来,理论界把农业保险界定为专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供保障的一种保险。由此,农业保险的开办险种集中于水稻、小麦、蔬菜、水果和耕牛、奶牛、生猪、鸡鸭等农产品和畜产品的自然灾害承保领域。在认识上,存在四个模糊认识:一是基于农业的弱势性质,认定农业保险是一项必须由政策参与的准公共产品,单一依靠市场导向的商业性保险必然会造成市场的失灵,因此要求农业保险更多地从政策性保险角度进行试点。二是认为农业从业人口的低收入与农业保险的高成本之间必然存在矛盾,必要的投保水平和过高的保费并非农户所能承担。三是认为农户必然且主要从事传统农产品生产,农业保险的覆盖群体主要集中于中低端农户。四是从分业经营角度出发,认为农业保险必然是农村金融组织中的一个分支,而不是从现有的农村金融格局中寻求最佳的设计路径和管理农村地区总体经营风险的最佳模式。就此,我们的反思如下:
第一,假定“三农”的弱势性质。把农业保险当作政策性支持的重要手段,由此导致保险机制运行内在的市场化导向与行政导向型的政策性要求之间似乎天然存在对立。作为这一问题的自然逻辑延伸,很多实践操作者认为农村经济的高风险导致商业性保险很难实现财务上的可持续。因此,国家似乎只有两种选择:要么承认农业保险的政策性质,在缺乏商业利益的前提下不断追加对农业保险的政策性投入;要么承认商业性保险的趋利避险性质,任由农业保险持续萎缩。问题在于,中国经济发展的巨大成功首先意味着农村地区的经济崛起,也意味着农村产业结构和就业结构的巨大变化,这一过程是高收益和高风险并存的过程,而金融机构作为专业性风险管理组织不是规避风险而应该是主动管理风险,农业保险的设计思想尤应如此。因此,农业保险必须首先立足于商业性是整个思路的基本出发点,否则必然缺乏必要的生存基础。
第二,假定经济决定金融,农业保险的一切困境似乎都是由于农业作为弱势产业运行中的种种问题所天然形成。因此忽视了中国经济成长中最基本的经验——欠发达地区和产业的崛起。此外,东南沿海(山东、江苏、浙江和广东)农村地区的快速崛起并形成商业性金融和实体经济的良性互动是一个远比孟加拉乡村银行的成功更具说服力的范例,其间也并无更多的政策性投入,而我们对自身农村经济发展的动态演化逻辑的总结似乎远远不够充分。事实上,我国发达地区农业和农村的演进逻辑实际上意味着多数农户脱离传统农业而进入现代农业、工业和服务业领域,特别是数以亿计的农村剩余劳动力转移直接意味着传统农业在很大程度上逐步从国民经济主体层次上消退,因此,农业保险应该发展为更广义的农村经济主体保险,不应该仅仅面向从事传统农业的农户,而应该面向一切进行经济活动的农村经济个体,如农户从事工商业的财产保险、农民工从事工业生产中的人身保险等。
第三,通常假定农村地区的经济增长必然滞后于城市地区。维持现状而不是跨越式发展才是农村金融以及农业保险对农村经济的主要贡献或基本职能,因此,在政策上,农产品保险成为农业保险的主流形式。我们不否认维持传统农业在经济和社会稳定中的重要作用,但应更重视农村地区的发展和农户转型在整体中国经济发展中的基础性作用。因此,农业保险必须坚持两条腿走路——既要发展维持农村经济和现有农业生产模式的农产品保险,也要坚持在农业产业化、农村城市化和农户非农化(如以农民工形式存在的劳动力非农化)进程中的商业性保险的主渠道作用,由此才能使得农业保险演变为更为广义的农村经济主体保险,以真正满足农村经济发展中不断形成的现实保险需求。
第四,认为农业保险是平行于其他农村金融机构的一类独立的农村金融形式。因此在设计思想上往往立足于构建一种新兴农业保险机构,而不是从现有农村金融组织中寻找合适的切入点。事实上,保险最根本的出发点是了解风险,最重要的资源是信息,这就需要保险机构对客户十分了解。当前,农村信用社在推行农村小额贷款、信用户和信用村建设中,积累了关于农村经济主体的大量信息,这是从事农业保险的必要基础。如果另起炉灶建设所谓新的农业保险机构无疑是对信息的浪费——保险机构必须对农村经济主体进行另一轮信息搜集和处理工作,其间必然造成巨额信息成本支出。于是,我们的思路必然演变为在农村地区进行农村金融的综合化经营试点:让现有信贷机构试办农业保险。我们可以试想,如果农村金融机构决定对某个农户发放贷款,那么有理由认为该机构对农户进行了较为详细的经营风险精算(信贷评级),并可以降低农户的金融成本支出——如果贷款利率上浮,则必然可以适当减免保险费用,因为金融机构把两次信息处理的成本进行了合并。
表1显示,农村信用社的贷款利率上浮区间主要集中于上浮30%到100%之间,这意味着农村经济主体承担的贷款风险溢价高于城市居民,同时也就意味着农村经济主体已经对自己的生产经营进行了信用风险投保——如果我们相信贷款利率是对风险的一种覆盖的话。问题随之产生:如果农户已经对经营风险交了保费,那么他们是否仍然有积极性继续购买农业保险③?另一个问题是,如果让并不真正了解农村经济的金融主体——如商业性保险公司——进入农村保险市场,在事实上具有叠床架屋的性质,因为就农业生产所面临的风险认知程度而言,保险机构或许远远不如农村信贷机构。
此外,农业保险的缺乏必然导致整个社会为此承担保险成本,其中基本的体现是农产品价格的持续走高和全体居民的生活成本上升。2007年,居民消费价格比上年上涨4.8%,其中食品价格上涨12.3%。由于雪灾的直接影响,到2007年1月份,食品类价格同比上涨18.2%。其中,粮食价格上涨5.7%,油脂价格上涨37.1%,肉禽及其制品价格上涨41.2%,猪肉价格上涨58.8%,鲜蛋价格上涨4.6%,水产品价格上涨8.7%,鲜菜价格上涨13.7%,鲜果价格上涨10.3%,调味品价格上涨4.1%(见图1)。
图1 2007年2月-2008年1月食品主要成分价格涨幅走势
食品价格上涨直接推动了整体通货膨胀指数走高。图2显示的是CPI构成各要素的价格波动。其中,交通通讯、衣着和文化教育等产品与服务价格保持价格的负增长或零增长;家庭设备和医疗服务价格涨幅基本在3%以内——惟一推动中国通货膨胀的因素是食品。因此,即使排除周期性因素,仅就农业和农村经济所遭受的冲击看,自然灾害和其他农村经济面临的风险正通过通货膨胀向全社会传递,而问题是我们缺乏相应有效的农业保险机制。
图2 2007年2月-2008年1月CPI主要成分价格涨幅走势
三、农村经济主体的特殊风险与商业性农村保险的风险管理
正是由于我们对农村保险发展的关注主要仍集中于传统农产品保险、政策支持和保险与信贷分业经营的层次上,因此尽管政策指定者和研究人员在农村金融层面上的思考都提到了包括农村信贷、农业保险等广义农村金融服务,但在事实上往往自觉不自觉地倾向于农业保险的覆盖面和机构数量作为衡量农业保险发达程度的标志。这就随之产生了三个不容忽视的问题:第一,由于保险机构投入成为支农绩效的体现,则支持三农发展的保险资源往往被作为公共产品而被过度使用;第二,保险机构试点在政策推动下有所发展,而风险管理型金融组织却持续跟不上趟,我们很难准确判断农村居民面临的最终风险体现形式,并缺乏相应的制度安排。
(一)农村经济主体的基本风险在于农户收入的可持续性
第一,农户收入的总量和结构变化是农业保险机构的重要决策变量。农户的收入增长及其结构演变是农业保险机构必须关注的内容,这是因为,农业保险作为一种农村金融服务形式,首先必须立足于其客户群体,即农户的经营模式变迁。据2007年上半年国家统计局对全国31个省(区、市)6.8万户农村住户的抽样调查结果显示,2007年上半年农民人均现金收入2111元,扣除价格因素,实际增长13.3%,增速比去年同期提高1.4个百分点。其中,农户的收入呈现结构性增长态势:一是工资性收入增长较快,特别是外出务工收入成为增长最快的收入来源。上半年,农民的工资性收入人均746元,同比增长19.3%。其中,农民务工收入人均658元,增长20.3%。在务工收入中,本地务工收入人均361元,增长18.5%;外出务工收入人均297元,增长22.6%。二是农产品销售收入波动较大,收入受市场因素影响显著。上半年,因主要农产品价格涨幅在20%左右,农民出售农产品的收入人均884元,同比增长17.3%。其中,出售农业产品的收入人均497元,增长16.5%;出售林产品的收入人均25元,增长10.3%;出售牧业产品的收入人均331元,增长21%;出售渔业产品的收入人均31元,与去年同期基本持平。三是二、三产业收入稳定增长。农民家庭二、三产业生产经营收入人均304元,同比增长10.6%。其中,工业收入人均64元,增长12.3%;建筑业收入人均36元,增长16.8%;第三产业收入人均204元,增长9.1%。
由此我们可以得出的基本结论是,在城市化和农业产业化进程中,农户毕竟是收益主体,紧紧围绕农户收入的增长和收入结构变化实施相应的金融资源配置和风险管理应该是农业保险机构必须把握的机遇。
第二,农村居民收入增长的波动性意味着农业保险机构的风险。从全国的情况看,城镇居民收入增长依然显著高于农村居民纯收入增幅,即使在收入增长最快的2006年,农村居民收入增长率也仅为7.4%,远远低于GDP10%的增长幅度。在消费支出中,城镇居民的恩格尔系数从2001年的38.2%下降到2006年的35.8%;而农村居民的恩格尔系数从47.7%下降到43%,食品开支是农村居民消费的主要渠道。这一方面说明农村居民的总体收入状况并未得到根本改良,另一方面也说明农村经济起飞在即,农业保险机构面临迅速发展的重要契机。一个非常重要的经济事实是:在农村经济发展过程中,农户必然面临从单纯依赖劳动力收入向依赖资本和土地收入演变的体制性转变过程,这意味着农村金融也必然从依附于劳动力收入的农户小额信用贷款模式向依附土地和资本的抵押贷款模式转变。其中必然蕴涵着一定的商业风险和金融风险,但更多地意味着保险机构面临着金融创新机会和获得财务可持续发展的可能性。
(二)农村商业性保险的空白与设计
那么,基于农户收益模式的总量和结构变化,结合中国的农村经济和金融现状,怎样的农村保险组织体系才是兼具既符合农村金融需求特征,又不具备发展阻力的理想状态?我们认为,考虑到市场化是农村经济发展的基本方向,农户收入结构和要素禀赋都将发生较大变迁,在农村商业性保险的发展上,至少可以给出三种可行的发展模式。
一是广义的农村保险组织体系,面向的是全体农村经济主体,而非狭义的农产品。事实上,在农村经济发展的第一阶段,劳动力收入是农户的主要收入形式——无论是欠发达地区的劳动力输出,我们看到的大部分省份农户务工收入增长占现金收入增长的70%以上,而传统农业收入已经退居次要地位的事实,至少在我们可以观察到的农业大省也往往是劳动力输出大省,由于劳动力流动所衍生的新型风险是农业保险迫切需要解决的问题。因此,农业保险应该向综合性的农村保险演进,依托农户经营行为,设计出多样化的保险产品——如面向各类专业合作社的主要产品价格波动保险以及面向农业劳动力转移的人身伤害保险、失业保险等新险种。
二是依托农村信贷机构的农业保险部门。我们从农户收入模式演变中可以观察到,农户收入的主体必然从劳动力收入向土地和资本收入转型,其中存在两种可能性:一是农户依托潜在的企业家才能实施创业,其经济学含义是把自身的劳动力优势逐步转化为人力资本优势,这就需要相应的金融服务配套。二是农户依托自身拥有的土地资源进行创业,小到收取租金,大到创办企业,这就需要金融机构能根据农村经济要素禀赋的变化灵活地进行产品创新。因此,农村信贷类金融机构与保险类金融机构具有天然的联系。农村金融组织在一定程度上属于创业性风险投资机构,这就需要不同于商业银行的管理机制——比如金融机构参股农村经济组织(包括合作经济组织),更紧密地参与农村经济主体的决策,同时对农户经营所面临的自然灾害风险和市场风险进行承保,既可避免客户缺乏资本导致的对信贷资金的滥用,又可避免因缺乏信贷条件而遭遇融资障碍,还可以推动农村居民进行更为积极的经营行为创新,也为金融机构带来更为强有力的收益基础。这就要求我们的金融服务不是简单的信贷,也不是简单的保险,而是创业风险投资与保险的组合,也就需要我们从法理上进行修正:如存款类机构不得参与实体经济组织股权,且不得经办保险,否则农村信贷和农业保险的同时萎缩就是必然。
三是建立农村地区的商业性信用保险和再保险机构。如果农村保险和农村信贷可以集中到目前的基层农村信用社,则农村金融机构虽然可以避免单个投保人的道德风险,但依然面临类似台风、泥石流和整体市场价格波动的冲击。考虑到农村经济的特殊风险,必须存在一类系统性信贷风险的再保险机构,而这一机构应该是当前的农村信用社省联社。省联社管理与股东权益的冲突是一个潜在而必然的法律困境,但是省联社应该发挥一定的风险管理作用。从残留抗生素的多宝鱼事件到检测出苏丹红的禽蛋,从饲料价格上涨到猪肉价格的持续攀升,从干旱导致的歉收到水涝导致的绝收,对农户收入的冲击以及由此传递为农村金融机构信贷风险和保险损失是一种必然,这种冲击甚至不是农村金融和保险机构可以承受的。此外,即使在存在存款保险机制的背景下,农村金融和保险机构很难市场退出,其原因一方面在于即使其可以退出,也缺乏新机构补充其地位,另一方面在于即使因降低准入门槛而出现新的信贷机构,此类机构依然没有能力应对系统性风险问题。解决这一风险管理需求需要两种创新:一是基于当前农村信用社省联社体制和农村金融特有风险的考虑,我们可以设想以下的机制。一方面,县级农村金融机构变上交管理费为管理费和保险费并存的方式,省联社归集信贷保险金(而不再是呆账准备金)并承担在信贷出现系统性风险(且只能是系统性风险)时提供面向县域农村金融机构的财务支持;另一方面,农村金融结构在提供信贷时必须附带相应的农产品价格和销售信息等服务信息,尽可能降低系统性风险。当然,这种信息服务本身就是涉农金融所特有的含义。二是利用金融衍生工具管理系统性风险。基于农业银行全面拓展县域农村金融业务的历史契机,尽可能快速开发信贷和保险合约转让和保险资产证券化等衍生产品。