中国基层社区治理中的参与式协商模式探析
闪纯晋
内容摘要 ：随着中国基层社区治理的复杂化和专业化以及治理改革的不断深入，原有的社区治理的体制和经验远远不能满足当今社会对于基层治理的要求。因此，不论是政府还是民众都迫切希望探索一种新型的基层治理模式，来缓和基层治理中存在的矛盾和冲突。党的十九大也提出要发挥社会主义协商民主的重要作用，加强协商民主制度建设。但是，目前而言，社区治理仍然存在治理方式单一、制度化不足等问题。因此，为了推动社区治理体制更加合理有效的运行，要探索出一条新型的基层治理模式——参与式协商。这种新模式旨在搭建一个协商沟通的平台，使政府、社会组织、民众等多元主体在制度化协商中达成共识，推动问题的解决，并且形成一种针对基层问题的解决机制。
关键词 ：参与式协商 社区治理 协商民主 治理现代化
20世纪90年代以来，中国基层社会出现了一系列转变，包括治理主体的多元化、过程的透明化以及组织结构的复杂化。这些转变必然对基层治理的体制产生影响，涉及到基层治理主体，治理方式，治理理念等各个层面。为了适应基层社区事务中出现的新问题和挑战，许多城市都积极推进治理体制的改革。在改革和探索过程中仍然面临一些问题。如何定位政府和社区在治理主体方面的权责，推动社区治理制度化和高效化，是我们必须要面对的现实问题。
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一.基层治理的历史沿革以及发展趋势
建国以来，我国在基层社区治理方面主要实行的是单位制和街居制，前者的作用体现在国家通过单位对基层社会进行控制和管理，以行政命令的方式不断压缩基层社区的自治空间。而后者真正发挥作用是改革开放后，单位制的解体推动国家在基层社区治理层面逐渐恢复和重建街居制，将行政权力延伸到基层的街道办事处和社区居委会，强化行政权力对基层事务的领导。随着经济社会的发展以及城镇化进程的加快，这两种以行政权力为主导的治理方式的弊端逐渐显现，迫切需要进行新的治理方式的改革。近年来，上海、武汉等地不断探索新的社区治理模式，试图寻找最适合地方发展的独特治理模式，形成了以行政主导的上海模式、社区自治的沈阳模式、行政和社区融合的江汉模式等众多适合当地社区治理实践的发展模式，为我国未来的社区治理体制改革提供了良好的经验和范式。
1.1 病例资料 纳入我院于 2016年5月至2017年4月收治的慢性硬膜下血肿患者 42例，男 33例、女 9例，年龄为 38～82 岁，平均年龄为（70.0±5.8）岁。42例患者均接受阿托伐他汀钙配合单孔双管冲洗引流治疗。42例患者均有头痛，头晕症状，36例有不同程度肢体肌力障碍。本研究通过我院医学伦理委员会审批。
建国以来，基层治理一直处于不断变革和调整中，从单位制到街居制，逐渐发展和进步，在保障民众的生活，维持基层社会的稳定方面取得一定成绩，但同时也存在诸多问题。从变革的历程中我们可以发现社区治理变革的焦点总的概括就是行政管理和社区自治的关系问题。如何平衡两者之间的关系，构建更加公平有序的基层治理体系，是我们必须面对的问题。
二.当前中国基层社区治理中存在的问题
党在十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。社区治理在基层治理中占有十分重要的地位，也就决定了政府必须顺应经济和社会的不断发展，及时调整或变革基层治理的体制、机制，从而更好的推进治理的制度化和高效化。当前各地在基层治理方面有很多新的尝试，民主恳谈会、参与式预算、民事调解会等新型的治理方式不断在基层得到创新和发展，为参与式协商在基层的实践提供了有益的尝试，积累了具体操作的经验。
（一）社区法治建设缓慢社区治理法制不健全
上海模式以“两级政府、三级管理、四级网络”为主要特征，试图构建一个由领导系统，执行系统和支持系统构成的更加适应社会发展的新型管理系统。在这种模式中，街道党组织、办事处和社区管理委员会共同构成了社区的领导系统。街道党组织在整个体系中处于领导地位。随着行政管理权限的下移，街道办事处在实际运行中享有较多的基层政府的管理权限。街道办事处作为执行机构在街道党组织的领导下，对管辖区域内的城市管理、公共服务、居民生活等繁多的事务进行相应的处理。与此同时，为了实现多元主体参与到社区管理事务中，提高社区管理的效率和水平，还成立了一个全新的部门——社区管理委员会。在社区层面，尽可能多的调动各方力量参与社区事务，包括非营利组织、社会团体、企事业单位等，推动社区事务高效有序发展。
（二）街道办事处职能定位不清晰
街道办事处在法律意义上的定位是区政府的派出机关，承担一部分社区治理的行政职能。但是随着单位制的解体，政府机关的体制改革，造成了社区治理层面的事务全部下放到街道进行处理。街道办事处名义上只作为派出机关行使部分行政职能，但是事实上却承担了包括社会职能，经济发展职能等多项任务。而作为压力承担者的街道办事处却并没有被赋予同等责任的权力，造成街道在处理日常事务时处处受制肘，难以真正处理好涉及民众利益的具体事务。这种压力型的管理体制决定了街道办事处必然将一部门任务下派到居委会中，造成作为居民自治组织的居委会成为向上行政权力的承担者，承担着繁重的基层治理任务。与此同时，居委会原先的民生职能逐渐弱化，限制了社区治理的灵活性和多样性。
在整个社区治理体系中，社区党组织作为整个模式的核心，多数由有威望的老党员组成，负责指导社区的各项工作。居民代表大会作为议事机关，由社区居民投票选举产生代表，通过定期举行会议，推进和解决关于社区发展的重大事务。居委会则是居民代表大会的执行机构，负责处理日常事务。社区协商议事委员会的职能更多的体现在居民代表大会的闭会期间，作为整个体系议事机构，日常工作主要涉及提请讨论重大问题，协商各级组织机构进行社区建设，评议和监督居委会的日常工作。沈阳市社区通过设立四个不同职能委员会，强化了社区自治的职能，极大调动居民参与事务的热情和信心。
（三）社区工作者整体素质不高
政府在制定决策时，要从“为民做主”管理者向“让民做主”服务者转变，建立服务型政府。一方面，政府要逐渐退出那些不该管的领域，把该让位给市场和社会的管理职能进行让位，建立有限政府；同时大力培育市场和社会的治理能力，不能出现政府退出来的领域没有社会力量进去，在部分重要领域出现治理的空洞。另一方面，转变职能绝不意味着只是退出，更多强调的是转变，政府应该积极提供必要的公共服务和宏观指导，建立适合社区和市场进行自治的制度保障，积极引导公民参与公共决策，推动社区自治的良性发展。在参与式协商平台中，政府由之前的主导力量转向统筹和服务工作，而社区和自治组织在这个平台中重要性得到突出，能够直接跟政府各部门进行沟通和交流，避免双方出现交流不到位，出现信息不对称的现象。
三.改革开放以来中国在社区管理体制改革中的探索
线路发生故障时最理想的情况是由线路保护动作切除故障，将停电范围尽量缩小。本文从短路计算模型出发，分析了距离保护和零序保护在高阻接地情况下的动作特性，并以一起高阻接地跳主变的事故作为案例分析，找到了距离保护在高阻接地情况下不能动作，零序保护因零序电压小不能开放以及主变中性点运行方式不完善等问题。从理论和实际两个方面论证了高阻接地跳主变的原因。并以此为切入点，提出了配置光纤差动保护、改善零序保护动作特性、考虑主变中性点运行方式等改进措施。
（一）行政主导的上海模式
完善的法律体系和制度对于维持基层治理的稳定发挥着的重要作用，既可以减少基层治理过程中的摩擦与冲突，起到规范民众的行为方式，又可以提高治理的效率，减少成本。改革开放以来，社区治理方面法律制度并不十分健全，主要体现在：其一，街道办事处自身定位不清晰，在处理基层事务时对自身的权力边界没有明文的规定，导致街道办事处在处理基层事务时缺位、越位现象时有发生。其二，繁重的基层治理任务要求街道办事处和其他政府机关、企事业单位进行沟通，但自身定位的不清晰，造成在与其他单位进行沟通时缺乏有效的法律依据，出现推诿扯皮现象。其三，由于法律制度的不健全，政府在基层治理中便将基层稳定作为基层治理的第一要务，忽视了民众的切身利益，反而不利于基层的稳定。
（二）社区自治的沈阳模式
与上海模式不同，沈阳模式更加强调社区在基层治理中的重要作用，将社区管理体制改革的中心落到基层社区，更加强调在基层治理中社区自治的实施路径和实现方式。沈阳模式体现的是“社区自治、议行分离”的原则，在社区内部设立了党组织、居民代表大会、居委会、协商议事会等四个主体委员会，通过四个委员会之间的协同配合，对社区日常事务进行处理和完善。
本文主要利用金属氧化还原电势的差异，通过化学镀的方法在铜基表面自生长一层纳米银层，经简单的硫醇修饰后，得到了超疏水的铜表面。并研究了化学镀时间、预处理温度对表面微观结构的影响，得到结论如下：
（三）行政和社区融合的江汉模式
江汉模式与其他两种模式相比，更加强调不同治理主体间的合作，试图通过理顺政府与居委会的关系来推动社区建设，更好的实现了政府管理与社区自治之间的良性互动。江汉模式的运行主要分为三个方面：第一，变革社区的组织基础，与沈阳模式相类似，江汉模式也采取议行分离的方式，注重在社区组织层面的变革，为社区自治奠定基础。第二，理顺基层政府与社区自治两者间的关系，明确两者间是指导与被指导，监督与被监督。居委会改变之前总是作为街道的“下属机构”的地位，将工作中心转移到涉及居民切身利益的重大事项中来，努力做到政府与社区两者之间的和谐发展。第三，设立社区对街道各部门的评价制度，定期对街道各部门职能进行评议和监督，评价较低的部门或个人要受到相应处理。
四.协商民主理论下构建参与式协商模式的几点建议
协商民主，简单的说就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。①这是把协商民主看作是一种决策方式。公民作为自身利益的代表者，应当作为决策的主体进行参与。而参与式协商其实是在协商民主理论的基础上更加注重协商对话平台的建设。其具体运作模式也就是结合三种模式的优势，借鉴上海模式中对于街道层面的改革，明确各方的权力责任，结合沈阳模式和江汉模式的优点，形成议行分离的组织结构，扩大社区管理委员会的职能，将各方代表纳入协商平台中，通过协商程序形成合理有效决策。这个协商平台从原有的街道下放到社区，也可以弥合民众和政府间巨大的信息鸿沟，用包容的模式架构尽可能容纳更多的参与主体，促进决策过程的公平、合理、高效，将决策过程和决策监督相联系，构建社区治理整体的决策监督机制。
20世纪90年代中后期，城市管理体制改革进入了新的阶段，在社区管理方面进行了许多有益的尝试和探索。其核心便是打破单位制结束以来普遍存在的社区治理低效的局面，探索低成本、高效率的新型社区治理模式，理顺政府与基层社区两者之间的辩证关系，构建更加和谐美丽的新型社区。
（一）理顺政府与基层社区的关系
社区工作者是整个社区发展的重要支持力量，从某种意义上来说，他们的素质直接决定社区发展的质量和水平。在新形势下，社区工作呈现出新的特点，一方面工作内容更加复杂化、专业化，另一方面社区工作的任务量也在增加，要求也在不断提升，这就需要有一支专业化的社区工作团队来对社区的日常工作进行管理，而且有完善的法治保障。然而，目前多数社区工作者的情况不容乐观。一方面，社区工作者年龄结构普遍偏高，多数甚至不具备大专以上学历，在处理社区事务时缺乏应对日益专业化的社区事务能力。这些人员没有受到专业的社区事务的培训，入职时往往还是凭人情，靠关系。另一方面，因为许多社区工作者往往具备双重身份，既要接受街道的行政事务的指派，也要了解民众的利益诉求。然而当两者利益发生冲突时，必然会选择先完成街道的任务，从而搁置或者忽略民众诉求，反而激化基层社会的矛盾和冲突。
（二）培育多元化的社区治理主体
参与式协商的一个突出特点就是参与协商的主体多元，各个利益相关者在平等的对话基础之上进行相关政策的讨论，达成共识从而借助参与式协商的程序来推动问题的解决。社区管理体制的变革需要积极培育团结、高效的社区治理主体，使得社区治理的具体事务中由非政府组织或其他主体得以代替。在宏观层面，政府也应完善相应的法律法规，通过法律来规范、指导各社区治理主体行为，促进解决社区治理中存在的问题和挑战，使社区能够持续平稳、和谐的发展。通过这种方式，我们可以逐步完善不同种类的社会组织，更好调动居民参与到社区活动来，提升民众参与的质量和水平。因此，鼓励居民参与社区建设和服务的活动，培育一支优质的志愿者服务团队，成为社区未来发展的重要内容。
（三）推动协商平台的建设和制度化发展
参与式协商十分注重协商平台的建设，力图在平台中保障多元主体平等的参与社区事务，同时作为一个信息沟通平台，可以打破信息沟通的壁垒，最大限度的成各利益相关方的共识。在具体决策中将决策的过程和监督进行融合，将平台作为决策的讨论和反馈的场所，将决策的过程纳入程序化的讨论过程，制定了一系列的方案的沟通和调解机制，使决策的过程中更多纳入各方的意见，促进基层民主政治的发展。同时通过建立反馈机制，能够及时终止不合理的决策，也能及时改正决策中不合理的部分，推动决策合理有效的运行，对政策执行过程中遇到的阻力责成相关责任人，划分不同的责任领域，做到有权必有责。在程序和内容上做到行政权力与社区自治之间的协调配合，推动建立两者之间的良性互动的平台。治理方式的转变带来的便是治理效率的提升，通过参与式协商这种治理方式，使社区在治理模式呈现多样化，形成更加有效的治理体系和方式。
五.结语
运作高效、方式灵活的社区治理体系是国家治理体系得以发展和完善的重要特征，对于提高民众生活水平，促进和谐社区建设都有十分重要的意义。上海、武汉等城市在社区治理方面的探索为参与式协商在基层运作奠定重要的基础。参与式协商在借鉴协商民主理论的基础上，结合中国的具体国情进行协商平台的建设，多元主体在协商平台中推进问题的解决，使得基层治理的方式更加合理，治理过程更加高效，有利于巩固和完善基层治理体系。参与式协商作为一种新型的基层治理新模式，对于发挥基层治理的优越性，平衡社会各方面的利益，更好的体现民众的意愿，发挥着重要作用。但是，在参与式协商运作过程中也可能出现治理主体之间冲突难以化解，监督体系无法发挥作用，制度化体系难以建立等问题，还需要我们加以探索和实践，不断推进社区治理体系的发展和完善。
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注 释
①俞可平：《协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展》，《学习时报》，2006年11月6日
基金项目： 本文系辽宁师范大学2017年度大学生实践创新训练计划项目，项目编号：201710165000452
（作者介绍： 闪纯晋，辽宁师范大学本科在读，研究方向：社区治理、参与式协商）