论我国保税区发展模式定位，本文主要内容关键词为：保税区论文,模式论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新的发展阶段保税区的作用
保税区的作用问题涉及到探讨保税区发展模式定位的重要性问题。作为对外开放的一种具体形式。10年来，我国15个保税区在拓展引资渠道、开展改革开放新措施和新办法的试验、发展经济增加就业、服务国内经济建设等方面发挥了不可忽视的作用。当前，作为WTO的成员，我国对外开放将不断向深度和广度方向发展。有人以为保税区将因此完成其历史使命。其实不然。尽管保税区的经济总量在全国国民经济中所占的份量不大，甚至可以忽略不计，但其作为符合WTO例外规则的特殊经济区域，仍将具有不可替代的作用，至少有：
（一）“窗口”作用。作为参加WTO的承诺，我国将陆续降低关税。这有利于扩大商品进口。这样，保税区初步形成的作为进口商品的信息“窗口”的作用将进一步凸显出来。
另一方面，我国开放型经济的发展是一个渐进的过程。这对众多长期没有接触过国际市场的国内企业而言，利用保税区这块特殊经济区域来熟悉国际经济贸易规则，将成为一种趋势。同时，对欲进入中国市场的外商而言，透过保税区来了解国内市场，无疑可以提高其成功率。
（二）“服务”作用。保税区经济总量由于受自身客观条件的限制（主要是面积小，全国保税区面积加起来也只有几十平方公里）而存在局限性。保税区对经济发展的推动作用，更多地表现在间接方面。即通过发挥保税区的政策功能，服务国内经济的发展，如，目前各保税区日渐成熟的以降低出口经济成本、推动出口贸易业务扩张为核心的出口拼箱业务；以简化进口经营环节、提高通关效率、降低进口成本、提高货品的国际竞争力为宗旨的进口货物配送业务。这些都是推动我国外向型经济发展的有效功能。
（三）“试验”作用。我国对外开放的渐进性、稳定性，将使保税区可以继续作为一些新的改革开放措施的试验场所，特别是象外汇管理等方面的改革措施，更需要透过保税区先行试验。更重要的是，经济全球化、一体化的发展以及科学技术的日新月异，今后国际经济贸易方面会出现什么新的竞争方式，谁也难以预料。而正是由于保税区符合WTO的例外规则，我国可以充分利用保税区这种特殊的开放形式去探索、应变国际贸易的新方式。这也是世界许多国家（包括美国等发达国家）的成功经验。
二、自由贸易区与保税区的比较
有人认为，自由贸易区、保税区只是名称上的不同，实际上是一回事，其实不然。这里先就两者的异同作些比较。
（一）概念比较
关于自由贸易区的定义，我国理论界有多种说法。比较常见的是把出口加工区、自由区、自由港、自由贸易区统称为自由贸易区，有的甚至把保税区也称为自由贸易区。这种说法是欠科学的。因为它们不仅仅在名称上存在差别，而且具有各自的侧重点或特点。根据中央党校出版社出版的《中国利用外资基础知识》，自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外，以贸易为主的多功能经济性特区。
关于保税区的定位，根据1994年5、6月间在天津召开的全国保税区工作座谈会（以下简称“天津会议”）的精神，保税区是我国改革开放过程中出现的新事物，是我国借鉴国际上通行的做法，如保税仓储和出口加工区等管理模式的优点，并结合我国国情的基础上形成的新型的经济开放区域。
（二）自由贸易区与保税区差异比较
自由贸易区与保税区在许多方面存在差异。主要表现为：
1.设区目的不同
国外自由贸易区设立的目的是，在不影响对国内市场保护的前提下，最大限度地获取国际自由贸易给民族经济带来的好处。也就是说，自由贸易区的目的，主要是谋求国家的宏观经济利益，其着眼点在于通过参与国际分工，从中获取比较利益，增强国家经济竞争力。
“天津会议”对我国保税区的目标作了明确，这就是：改善我国的投资、建设的软环境，特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用国外的资金、技术发展外向型经济，使保税区真正成为开放型经济的新增长点，带动区域经济的发展。可见，我国保税区更侧重于中观经济利益（区域经济利益），主要着眼点在于实现外延式的经济扩张。
2.设区行为不同
自由贸易区的设立是国家行为，国家经济的发展需要自由贸易区这种特殊的参与国际经济竞争的形式。
我国保税区是地方行为。地方经济的扩张需要保税区作为“政策漏斗效应”的载体。也因为如此，我国保税区是在地方政府的迫切要求下，经国家相关部门审查批准设立的。对地方政府而言，有了保税区，在招商引资等方面就多了一张“政策牌”。
3.区域性质不同
国外自由贸易区的区域性质是相同的，即属于海关管辖区之外的特殊区域，是“境内关外”的。例如，《美国海关对外贸易区管理手册》规定，对外贸易区是一个海关管辖区域之外的特殊区域，任何外国和国内商品，除法律禁止或由管理局规定为有害公共利益、健康或安全者外，均不受美国海关法的限制而进入对外贸易区。《土耳其自由贸易区法》也规定，自由贸易区不受海关法制管辖。在这种性质定位情况下，海关对自由贸易区监管的原则是，强化进入国内市场货物的卡口管理；货物入区备案，区内储存不监管，出区核销；实行计算机监管，简化报关手续；免征关税。
我国保税区的性质与自由贸易区完全不同。根据天津会议精神，我国保税区不是经济特区，也不是经济技术开发区，它的性质就是保税，属于海关管理的职责。《保税区海关监管办法》也非常明确，保税区是海关监管的特定区域。海关依法对保税区的货物、运输工具、个人携带物品实施监管，对保税区的转口货物和在保税区内储存的货物按照保税货物管理。保税区的这种定性，被认为是保税区与自由贸易区的根本区别。
4.区域功能不同
由于各自由贸易区的国情不同，其功能选择也是各有侧重。但基本上以转口贸易、进出口贸易为主体功能，以保税仓储、展示批发、商业服务性简单加工为辅助功能，是一种贸易性的特殊经济区域。有的自由贸易区则根据发展的需要，实际上已转型为出口加工区，即转向发展工业性加工业。
相对而言，我国保税区的功能设定更为宽泛，可以说涵盖了国外自由贸易区、出口加工区的功能。根据天津会议精神，保税区发挥出口加工、转口贸易、保税仓储等三大基本功能。其它附属功能还包括商品展示、简单商业性加工等等。而各保税区在实际运作中也有所选择，各有侧重。
5.表现形式不同
自由贸易区更加重视外向发展，即侧重于发展“两头在外”经济以及转口贸易经济，表现为一种外向型经济。
我国保税区则表现为开放型经济，要“使保税区真正成为开放型经济的新增长点”，既鼓励向外拓展的外向型经济的发展，同时也有意利用保税区先行开放国内市场、服务国内经济的发展。在“天津会议”上，国家非常明确允许国家限制进口的商品在保税区仓储。实际上表明了保税区在服务国内市场方面应发挥的功能作用。
6.管理体制不同
正是由于国外自由贸易区的设立属于国家行为。设区国一般都设立专门的机构，负责对自由贸易区实行宏观经济管理与协调，管理较具权威性。如：巴拿马科隆自由贸易区管委会由巴拿马政府工商部长、经济计划部长、财政部长、内务部长、总审计长和自由贸易区总经理组成，从中央层面对自由贸易区进行宏观管理，是一个自治的政府管理机构。土耳其的自由贸易区由中央政府特区办公室统一管理。美国对外贸易区由联邦政府的商务部长、财政部长、陆军部长或其各自任命的代表组成的对外贸易区委员会进行管理，对外贸易区委员会是美国联邦政府管理对外贸易区的最高机构。
我国保税区属于地方行为，决定了保税区的行政管理体制更为复杂。在宏观管理方面，保税区的设立由原国务院特区办负责。但保税区成立后，国家并没有赋予特区办管理、协调整保税区事务的职责。在前两年的行政机构改革中，国务院特区办被并入国务院体改办。有关保税区的管理与协调工作则明确由国家海关总署负责。可以说，就宏观行政管理而言，保税区在较长的一段时间内是处于真空状态的。由于保税区是地方政府行为，保税区的管理更多地体现为地方政府的管理。即各保税区设立管委会（管理局），作为当地政府的派出机构，负责管理保税区的日常行政事务。
7.政策依赖程度不同
国外自由贸易区大多通过立法的形式，明确自由贸易区的各项基本政策，使其经济政策更具法律保障，更为稳定。这样，自由贸易区的政策依赖度较低。
我国保税区既缺乏统一的法律规范，也没有统一的政策。比较明确的也只有《保税区海关监管办法》，但其仅对保税区的货物进行管理，而且存在原则性太强、操作不便的问题。其他方面的政策则调整频繁，系统性、稳定性较差。因此，我国保税区形成明显的政策依赖；政策有利时，保税区迅速发展；政策不利时，保税区陷入困境。
（三）自由贸易区与保税区的相同点
我国保税区与国外自由贸易区除了具有上述主要差异外，其在不少方面是相同或相似的。主要有：
一是选址相似。均选择在交通条件优越的对外运输港口的港区或港区附近。
二是均按国际通行的标准设置隔离设施。
三是区内实行自由贸易或相对自由贸易。如：按《保税区海关监管办法》的有关规定，保税区与境外之间进出的货物，除实行出口被动配额管理之外，不实行进口配额、许可证管理；区内货物可以在区内企业之间转让、转移。这些做法与国外自由贸易区是相似的。
四是均为特殊经济区域，而不是一个社区概念。在区内不允许居民居住。进口货物在区内仅限于生产性消费，而不允许用于生活消费。
五是均享有一些优惠性的政策。比较相同的是区内生产性自用物品进口关税豁免，较区外更优惠的税收政策等等。
三、自由贸易区能否作为我国保税区未来发展模式定位
一段时间来，我国一些保税区积极推动向自由贸易区转型。理论界也有呼声，建议将我国保税区发展成为符合国际规范的自由贸易区。可以说，无论是理论界，还是保税区本身，几乎都“一边倒”地认定自由贸易区是我国保税区发展的唯一出路。自由贸易区成为我国保税区发展的理想模式及终极目标，更成为保税区的“救世主”。似乎把保税区转型为自由贸易区，保税区的一切问题便可迎刃而解。其实不然。
（一）我国保税区经过10年的发展，已经成为一个重要的品牌，在这种情况下，把保税区转型为自由贸易区，等于否定了保税区这一品牌，对保税区应是一种经济上的损失
10年来，我国15个保税区取得了重要成就。据了解，目前我国保税区封关面积达22km[2]，累计完成固定资产投资约520亿元，已引进各类企业约2.8万家，其中近一半为外商投资企业。世界500强在我国各保税区投资设立的企业有100多家。各保税区利用外资合同金额达170多亿美元，实际利用外资95亿美元。保税区作为我国对外开放的一种重要形式，越来越受到社会的关注。而且，10年来，我国保税区对外宣传、招商引资一直扛着“保税区”这面大旗。应该说，“保税区”已为更多工商界人士所认识与接受，并初步形成了品牌效应。把保税区转型为自由贸易区，实际上是丢弃一个品牌，而再创另一个品牌。这对保税区本身的发展无疑是个重大损失。而且，前些年社会上对保税区有各种各样的传闻。而全国15个保税区以“发展才是硬道理”为根本指导思想，经过不断的努力，用铁的事实驳斥了那些传闻，真正赢得了应有的社会地位。因此，对保税区进行转型，在一定程度上是对10年来保税区建设与发展的一种否定。另外，就我国传统的思维模式、思维观念而言，保税区较自由贸易区更容易被接受。这将确保保税区拥有一个宽松的外部环境。而这对保税区的健康发展是至关重要的。
（二）我国保税区发展中的问题并不是发展方向或发展模式问题，而是体制问题，如果体制问题不解决，任何模式都无济于事
不可否认，保税区建设的10年，道路是坎坷的。其突出地表现为保税区频繁地陷入政策困境之中。这是人们寄希望于通过转型为自由贸易区，实现按国际惯例运作，从而达到理顺保税区运作的政策环境的根本动因。其实，保税区的政策困境并不是保税区的发展模式问题，而是体制问题的外在反映。众所周知，保税区以发展出口加工、转口贸易、保税仓储为基本功能。这些都是实实在在的对外经贸业务。而从事这些外经贸业务开发的保税区却长期在“体外循环”——至今游离于国家经贸业务主观机关的宏观管理与协调之外。保税区在运作过程中出现的政策困扰，实际上是保税区的业务运作与国家外经贸政策的失调问题。或者说，涉及保税区的一些业务不能与保税区外的同类业务的政策相衔接，甚至根本不能享受同样的政策。如：保税区企业购、付汇问题，保税区与非保税区产品相配套的管理问题，保税区作为非保税区外商投资企业产品配套的“桥梁”的运作程度及管理问题，保税区“二线”货物流通按国家进出口业务进行管理却又不能享受相应的进出口政策问题，国内货物经保税区出口的退税政策的落实问题，保税区内加工贸易业务的管理问题，等等。至于保税区与境外地区的业务来往，无论在操作上，还是在政策方面，与国外的自由贸易区并无太大的差异，实际上已经基本实现了自由贸易区的运作。总之，保税区政策困境的根本解决，取决于保税区宏观管理体制的变革，使保税区从单纯的地方行为转向地方行为与国家行为的统一，而不是依赖发展模式的转变。
（三）保税区的功能更为广泛，而在世界贸易组织框架下保税区有了新的发展机遇，而且保税区较自由贸易区更具发展潜力，因为保税区的功能设置，确保其能更有效地利用国内、国际两个市场
保税区的命名及政策内涵，客观上已赋予保税区“网开一面”的政策。自由贸易区的特点是贸易自由，这主要是针对“一线”（即自由贸易区与境外之间）而言的。按照《保税区海关监管办法》，保税区实际上享有与国外自由贸易区相类似的“一线”贸易自由。但这并不是保税区的特点。保税区的基本特点在于“保税”。即海关对进入保税区的货物暂缓征税，当货物进入国内市场才予以征税和核销。“保税”政策的实行，实际上是让保税区承担起服务国内经济建设的职责。这使保税区享有依托国内市场进一步开拓功能的空间。而这一点在WTO框架下更加突出。我国成功地加入WTO，其将给国内社会经济生活带来各种各样的影响将日渐凸显。对保税区而言，最为直观的是关税水平的降低和国内市场的逐步全面开放。其结果，我国进口货物将大大增加，进口经营的竞争也更加激烈。这给保税区服务国内经济建设与发展提出了新的要求。例如，国外一些大型连锁商店正在评估来货投资事宜，就已把如何利用保税区的仓储功能、解决连锁店的配送货物问题纳入考虑之中。同时，关税水平降低，在直观上是保税区保税政策的“利空”，实际上是“利好”。因为，一方面，关税水平降低将使进口商品“走私”显得更不合算，工商业者将更加重视利用诸如保税区这样的正规经营渠道；另一方面，关税水平降低后，如何进一步降低进口成本，已引起越来越多工商界人士的重视。而通过保税区的保税物流组织，被认为是一种很好的方法。特别是外商投资企业的原材料配套问题，透过保税区运作可节省费用而将被更多企业所接受。同时，世界贸易组织的非歧视待遇等原则，将给保税区投资者创造更多的国内市场机会。例如，当前受投资者抱怨的保税区不能享有进出口经营权的问题，在我国逐步放开贸易经营权管制后将逐渐淡化。因为，一方面，保税区内企业可能获准取得进出口经营权；另一方面，纵使保税区内企业不能取得进出口经营权，由于区外企业大部分都能获得进出口经营权，保税区与区外企业的贸易合作将更为容易，而不象如今受到区外众多企业不具备进出口经营权的困扰。另外，加入世界贸易组织后，我国将按世界贸易组织规则增强政策的透明度，保税区政策将因此更加规范化、法制化，而这对这些年来政策频繁变动的保税区的健康发展是个重大“利好”。总之，集自由贸易区、出口加工区、保税仓库区的功能为一体的我国保税区在功能发展方面具有更大的灵活度。正是由于功能设定的多重性，使保税区较自由贸易区具有更为广阔的发展前景。
另一方面，过去10年保税区在发展中出现的政策困境，主要原因在于保税区的业务运作与我国外经贸政策的指导方针不相吻合。改革开放以来，我国对外经贸政策集中体现为“出口优先”政策。而由于种种原因，保税区在推动出口扩张方面的作用并未能得到很好发挥。因而，保税区的运作无法顺应“出口优先”这一政策方针，也就未能引起相关方面的重视和支持。而在WTO框架下，我国外经贸政策将从鼓励发展以引进外资、扩大出口为主要内容的外向型经济，转向倡导发展全方位开放的开放型经济，即更加重视对国内国际两个市场、两种资源的充分利用，不仅重视外资的引进、出口的扩张，而且重视资本的向外扩张、国内市场的更进一步开放。这样保税区无论在进口方面，还是出口方面发挥作用，都能符合国家的对外经贸政策，因而将逐步引起国家相关方面的重视和支持。
（四）自由贸易区本身在不断调整和转型，因而并不是经济特区的最佳模式，在我国国情条件下，保税区这一模式更有效
世界自由贸易区有几百个之多。但真正符合理论上所谓国际规范的自由贸易区越来越少，一般只生存于国际主航道附近。许多自由贸易区在发展过程中根据实际情况进行调整和完善。有的自由贸易区初期与鼓励出口贸易、保护国内市场为主转向为便利进口贸易。有的自由贸易区由于拓展转口集散功能较难，便调整为以生产性加工为主要功能。这种自由贸易区实际上成为出口加工区。因此，从另外一个角度来看，自由贸易区似乎并不存在国际规范、或国际标准。
与此同时，我国国民经济的迅速成长，为保税区的发展提供了更大的市场空间。众所周知，外商对国内市场百般垂注。把保税区转型为自由贸易区，不仅会造成保税区功能的萎缩，而且等于自动放弃拓展国内市场的机会。退一步来看，人们之所以为自由贸易区优于保税区，根本的一条就是两者在性质上的差异——保税区为海关监管区域，而自由贸易区为海关监管以外的区域。其实，就海关对保税区监管的政策方针而言，保税区与自由贸易区在性质上的差别是不存在的。同时，海关经过对保税区监管10年来的实践和探索，监管效率不断提高。如：上海外高桥保税区实行“空运直通式”通关模式后，区内企业空运货物通关时间可缩短到10小时；厦门象屿保税区海关推出“直通式监管”模式后，海运货物的通关时间从原来平均5～7天缩短为2～3天，区内企业通关的综合费用较原来可节省约1/5。另外，随着海关监管手段不断优化，真正简便、快捷的保税区通关环境将很快形成。因此，在实现保税区同国外自由贸易区那样的与境外地区之间的贸易自由是完全可能的。既然不存在差异，保税区转型为自由贸易区又有何意义呢？
需要说明的是，一段时间以来，有关构建东盟自由贸易区、构建港澳台与祖国大陆自由贸易区的构想成为热门话题。这种自由贸易区是若干个独立关税区、甚至是国家与国家之间的贸易自由化的合作方式，是一种区域经济联盟。其目的是加强成员之间的贸易合作，保护区域市场，提高区域的国际经济竞争能力。但这种经济联盟的成员之间的贸易一般只能是有限的自由贸易，因为由于成员之间的经济发展水平的差异，成员之间完全实行关税豁免，具有一定难度，其更多的是人员往来自由与投资自由，而本文所指自由贸易区则侧重于贸易方面的自由，一般理论认为，本文所指的自由贸易区还有人员往来自由、外汇兑换自由、资金进出自由，而这三方面的自由度更多地取决于自由贸易区所在国家（或地区）的对外开放程度，而非取决于自由贸易区本身。
总之，在我国国情条件下，保税区是经济特区的一种最佳模式。我国保税区按照既定方针将获得更大的发展契机。把保税区转型为自由贸易区既无必要，更不利于保税区的发展。对保税区而言，当前最重要的是要充分利用海关保税的有利条件，在充分参与国际经济竞争的同时，大力拓展保税进口经营，为我国实施开放型经济发展战略服务，为国内经济发展服务。
四、从理顺体制入手，解决保税区的发展困境
根据保税区10年来的运作实践，要推动保税区进一步发展，关键要从根本上解决困扰保税区发展的症结问题。即要尽快理顺保税区的宏观管理体制。目前由海关总署作为保税区的行政管理与协调机关，客观上存在机构职能上的障碍。由于海关总署属于执法机关，而非宏观协调机关，因而由其协调管理保税区，确实勉为其难。最好的办法是，保税区由国家外经贸部协调管理，海关总署仍然负责监管保税区的货物，把保税区的业务真正纳入到国家外经贸政策范畴之中。
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