我国清洁发展机制项目运行中的问题、成因及其对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,清洁论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
清洁发展机制（Clean Development Mechanism，简称CDM）是根据《京都议定书》建立的一种创新性的国际合作机制，它是指发达国家政府或企业以资金和技术投入的方式，帮助发展中国家实施具有减少温室气体排放的项目，通过项目合作实现经核证的减排量（Certified Emissions Reductions，简称CERs），从而降低他们根据《京都议定书》承诺的减排量。同时，有效运用清洁发展机制也是发展中国家吸引资金和技术，提高资源使用效率和减少污染，促进国内经济可持续发展的有效途径，也是其履行《京都议定书》、参与国际环境和经济合作的重要内容。自2005年2月16日《京都议定书》正式生效以来，许多发达国家的企业、基金或政府纷纷通过各种各样的途径寻求与发展中国家合作CDM项目。我国是最大的发展中国家，自2004年起引进和实施CDM项目，虽然呈现出持续快速增长态势，但同时还存在着许多问题。因此，基于CDM在我国运行中存在的问题，分析其成因，从而针对性地给出改进意见，无疑对我国进一步促进和发展CDM项目具有重大的现实意义。
一、文献回顾
国际上对CDM的相关研究比较广泛和深入。玛特斯尤哈什（Matsuhashi）、达格玛斯（Dagoumas）、蒂米尔辛纳（Timilsina）等分析了CDM项目在减少全球温室气体方面起到的积极作用，认为CDM项目是发达国家向发展中国家进行技术转移的重要手段之一，并通过实证研究指出CDM能促进东道国的可持续发展[1-3]。杰普玛（Jepma）认为《京都议定书》第十二章中对CDM的体制构建存在明显不足，CDM应该在应用中不断完善和改进，而且，他还具体分析了发达国家在运行CDM项目上存在的效率问题及可能在联合履行机制（Joint Implementation,JI）及国际排放贸易机制（International Emission Trading,IET）三者之间的投资选择问题[4]。欧森（Olsen）在他的报告中对CDM项目能否起到可持续发展的作用，以及在多大程度上起作用做了定量分析，同时还分析了CDM项目所获收益在参与人之间的分配问题[5]。
国内对CDM的研究总体上还比较初级。宋彦勤等对CDM的内涵、特征及实施所应当符合的一些标准进行了总结[6]。陈翌爽等介绍了CDM的交易对象和涉及的领域[7]。韦志洪等对CDM的目的、实施标准、申请步骤等进行了归纳，对CDM项目方法学及项目实施的潜力进行了简要分析[8]。蔡守秋对国外排放贸易的发展与我国排污权交易政策和法律的发展概况进行了对比，指出我国在排污权交易法制建设和实施中存在的问题，建议加强法制建设[9]。郑照宁等分析了技术转让在温室气体减排国际合作中的地位及所遇到的障碍，探讨了如何利用CDM促进我国自主能源技术的创新和发展[10]。陈廷榔从发展中国家和发达国家两个方面对CDM项目实施带来的积极影响进行了分析，指出CDM项目在我国不仅可以带来清洁高效的能源技术和资金，更有助于加速传统能源工业和高耗能工业的设备技改和换代，减轻环境污染[11]。魏一鸣等建议我国政府在实施CDM项目上选择符合国情的优先项目，制定合理的CDM收费政策[12]。
从以上文献可以发现，国外的研究主要是对CDM项目经济效应、环境效应的研究，包括CDM项目与JI及IET三者的对比研究。国内的研究一方面集中在节能减排的技术层面上，另一方面集中在节能减排的制度上，缺乏紧密结合CDM项目发展的具体特点进行的深入研究，特别是没有结合我国当前CDM项目快速发展的情况作具体讨论。本文正是着眼于我国CDM项目快速发展的现实，来探析CDM项目在运行中存在的主要问题及成因，从而有针对性地提出进一步促进和发展CDM项目的对策建议。
二、CDM项目在我国的运行状况及存在问题
（一）CDM项目在我国的运行状况
1.CDM项目呈现快速增长态势。根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）CDM网站的统计，从2006年中前期中国开始有成功注册的CDM项目以来，目前已注册的CDM项目占全球已注册项目总数的20％。截止到2007年11月27日，国家发改委共批准了44个CDM项目[13]。
2.CDM合作项目类型集中度高。根据CDM的内涵，凡能引起温室气体减排的项目均可开发为CDM项目，几乎包含了所有领域。我国的CDM项目合作具有一定的集中性，合作类型主要是节能和提高效能、新能源和可再生能源、甲烷回收利用，占所有减排项目的比例分别为11.4％、69.8％、10.6％，且这3项之和占到了整个项目总量的90％，其余的燃料代替、分解
、分解温室气体HFC－23、造林和再造林4种类型合计不到整个减排项目的1／10，见表1。
3.CDM项目主要涉及5类企业①。第一类是电力企业，包括水力、火力、风力等涉及电力生产和输出的企业；第二类是能源开发类公司，主要是一些研发节能技术及生物能、新能源开发的企业；第三类是化工企业；第四类是采矿类企业，主要是一些矿业公司及煤矿等采掘企业；第五类是重工业类企业，包括钢铁、水泥等企业。在5类企业中，电力、能源企业占到90％，见表2。
4.CDM项目地区分布差异性显著。CDM合作项目在我国东、中、西部分别占到了29.4％、28.6％、42.0％，西部地区在数量上占有明显优势，且这一地区有关水电发展的CDM项目明显具有很大的优势。从各地区的温室气体减排量分布来看，东部地区拥有绝对的优势，占到总项目减排量的68.1％，而中西部分别只占17.8％和14.1％，见表3。
5.政府积极制定政策规范CDM项目发展。为了促进CDM项目的有效开展，国家发改委、科技部、外交部和财政部颁布了《清洁发展机制项目运行管理办法》（以下简称《管理办法》），并于2005年10月12日施行。《管理办法》主要对CDM项目实施的实质要件、项目的管理机构与实施机构、项目申请与审批程序以及项目的实施、监督和核查程序等进行了规定。该管理办法的出台，代表了中国政府采取“积极和可持续”方式推动CDM并给予有效支持的决定性的第一步，使“中国的CDM发展已经从理论前进到项目级的实施”[14]。
（二）CDM在我国运行中存在的主要问题
1.CDM合作项目减排类型比较单一，涉及的企业类型过于集中。相对来说，我国CDM项目涉及的领域较少，集中在新能源和可再生能源，占到所有减排项目的69.8％，而位列第二位的节能和提高效能项目占11.4％，第三位的甲烷回收利用占10.6％，且这3项之和占到了整个项目总量的90％（见表1）。此外，现有的CDM项目合作企业过于集中。如表2所示，255个样本项目中，电力项目145个，占56.9％；新能源开发公司59个，占23.1％，以上两项便占到80％，而重工业、化工、采矿类企业分别占到8.2％、5.9％、5.9％，合计仅占到20％。根据《京都议定书》涉及的温室气体排放来源②，中国还未充分发掘国内的CDM项目潜力。
2.CDM项目产生的CERs主要是HFC－23的减排。我国目前已注册成功的CDM项目产生CERs的93.86％来自非二氧化碳、非甲烷气体减排项目，而来自提高能源效率、发展新能源和可再生能源及回收利用甲烷和煤层气项目的CERs仅占6.14％。实施非二氧化碳、非甲烷气体减排项目只能带来减排量上的收益，对先进技术的引进相对较少，忽视了那些对促进我国可持续发展意义更大的CDM项目的发展[15]。
3.CDM合作项目在各区域严重失衡。我国CDM合作项目在欠发达的西部地区数虽多达107项，占总数目的42％，但减排总量比例并不高，仅占全国总量的14.1％；而经济较发达的东部地区，项目数量只有75项，仅占总项目数的6.9％，但减排总量占全国总减排量的68％（见表3）。
4.国内自主研发的CDM方法学较少。截至2007年11月底，全球共开发了CDM常规项目方法学62个，主要涉及HFC、、可再生能源、煤层气利用等领域。小规模CDM项目方法学30个，造林和再造林CDM项目（含小规模造林和再造林项目）方法学13个。发达国家研发的方法学较多，而我国目前自主研发了约10个方法学，其中主要涉及煤层气开发和利用以及造林／再造林CDM项目领域，虽然对方法学的开发和实施起到了一定的推动作用，但相比较我国CDM项目开发的需要，还远远不够[16]。
5.我国CDM管理体制有待进一步完善。我国虽然出台了《管理办法》，但其还存在许多需要完善的问题。如：没有明确CDM项目带来的对可持续发展的影响；没有明确哪些机构负责审核、评价CDM项目；CDM项目股本结构问题的“管制”限定，拉高了在中国开展直接投资CDM项目的门槛③，也导致了项目实施企业、国外合作方及中方政府在CDM项目上的收益分配难题；对咨询机构和中介机构的资质无明文要求和行为规范。此外，CERs的价格在项目设计之初就必须由国家发改委审批，这与国际市场上CERs的交易价格由市场调节确定相差甚远，限制了买家对CERs的购买。事实上，因中国政府的限价，几乎没有买家在项目之初即先行付款，一般都是通过合同约定的方式来避免价格风险，而且合同条款往往都非常苛刻。
三、我国CDM项目存在问题的原因分析
造成我国CDM合作项目存在以上问题的原因是多方面的。本文认为，以下原因需要特别提及：
1.企业的参与程度不够。一方面，企业的减排意识薄弱。根据《京都议定书》，我国作为发展中国家暂不承担减排义务，导致我国企业没有减排压力，从而对节能减排的意识薄弱。从我国的减排类型（表1）及相关企业类型（表2）就可以发现，燃料替代、分解等类型的项目还没有在国内的相关企业中得到广泛应用，特别是我国大量的重化工企业缺乏节能减排的积极性，两类企业仅占总项目的14.1％，充分说明我国企业没有广泛地参与到节能减排的行列之中。
另一方面，企业在人力、物力上的投入还不够。我国广大的中小型企业长期处于资金缺乏的状态，即使是在CDM项目能够带来丰厚收益的条件下，由于CDM项目高额的交易费用，很多企业根本无法在短期内抽调资金去承担。另外，由于我国在新能源方面起步较晚，在技术研发、人才培养方面明显落后于其他发达国家，即使一些有条件申请CDM项目的企业，由于缺少这方面的专业人才，往往只能是想多干少；有的企业通过外部人才和中介机构来操作，则进一步抬高了CDM项目的成本，从而使其他企业望而却步。
2.缺乏合理的激励机制。从我国目前实施CDM项目的情况来看，几乎所有的运行成本都由申请企业来承担。然而，CDM项目实施结果会产生很高的正外部效应，企业在没有外部激励或约束的条件下，是不会主动将社会成本内部化的。作为CDM项目的主管单位——国家发改委虽然也制定了一些鼓励政策，但到了地方政府层面，CDM项目则完全由企业消化。CDM项目的实施，更多的是由企业之间相互效仿而实施、发展，如东部地区化工企业分解HFC－23项目以及西部地区在水电建设中的新能源和可再生能源项目。在还没有引进以及进展缓慢的行业，CDM项目的发展几乎处于停滞状态，从而出现了CDM项目及类型布局的严重不平衡。
3.政府管理部门的职能发挥不够。国家发改委作为国内CDM的最高管理机构，只负责项目的审核，除此之外还没有专门负责宣传、鼓励、培育、规范和监管CDM项目的机构。即使国家在2007年底成立了中国清洁发展机制基金及管理中心，其也未能完全承担政府在CDM项目上的职能。不仅如此，由于该机构还要在CDM项目的收益中获得部分收益，因此从企业角度考虑，会增加其资金风险，不利于有效推动CDM项目发展，甚至还可能导致一些具有潜在条件申请CDM项目的企业退出。此外，由于缺少政府监管，未能形成统一的中国CDM项目交易的卖方市场，不利于稳定CERs价格，已导致恶性竞争，降低了我国CDM项目的国际竞争力。
4.CDM项目的方法学难度与复杂程序增加了交易成本。一方面，CDM项目涉及很多的方法学，需要计算项目的基准线、额外性、项目边界、泄露等，这些数据的获得具有一定的难度，而且，目前的方法学还有待于进一步补充完善；另一方面，CDM项目审批程序复杂，必须要发展中国家的相关部门审批和联合国注册，经过多个机构审批，一个项目从申请到批准最顺利也需要3-6个月时间，不论是否注册成功，前期的设计、包装等费用至少需要投入10万美元[17]。复杂的审批程序给结果带来不确定性，加之开展CDM项目存在多元风险以及立项选择难以全面化等问题，前期的设计、包装等费用投入很可能白白浪费。
此外，由于缺乏相应的资质标准和从业规范，在CDM项目人才短缺的同时，又夹杂着从业人员和中介机构的鱼龙混杂、良莠不齐，从而严重制约着我国CDM的良性发展。
四、我国进一步发展CDM项目的对策建议
CDM项目合作是一种市场化的行为，需要企业作为项目的主体予以实施；CDM也是一个新兴的市场交易品种，需要政府对其加以引导、培育、规范和监管。因此，我们建议，从企业和政府两个层面加以改进，从而加强我国CDM项目上的国际合作，促进我国节约能源、环境友好和可持续发展目标的实现。
（一）企业层面
1.企业应当加强减排意识，积极寻求适合的CDM项目。我国企业应当进一步了解CDM项目给自身带来的积极效应，正确认识企业排放的温室气体的特点，从而积极寻求适合的CDM项目类型及合作伙伴。比如，能源企业适合选择新能源和可再生能源项目，重工业领域选择燃料替代、节能和提高效能等合作类型，化工企业选择分解、分解HFC－23等合作类型。
2.企业还需要正确认识自己所处的位置，分析企业自身所能实现的潜在减排量。这便要求企业从自身的规模出发，测度每年能够提供多少减排额度，并以此作为成本收益分析的基础。如果企业测评的减排量不足，不能形成规模经济，则由于其成本高于收益，不宜选择CDM合作项目。
3.有条件的企业应当加强CDM项目资金准备和人才储备。CDM项目的开发有着规范、严格的流程，企业必须拥有熟悉该业务流程的人员。CDM项目的交易成本可能高达20－25万美元左右，因此企业自身要有一定的资金准备。与此同时，企业应当充分利用清洁发展机制基金，由其为CDM项目提供前期开发费用或低息贷款。
（二）政府层面
1.确立国内的CDM市场规范，建立健全CDM政策法规。随着CDM项目在我国实践的深入，迫切需要中央政府健全CDM项目的管理机构，引导、培育和规范CDM市场。应当逐步建立CDM项目资质系统，对项目参与方、咨询等中介机构的资质明确化，以保证国内业主的利益和市场运作；建立人才考核制度，CDM开发人员持证上岗；正确引导和监管CDM项目的国际合作，使其有利于中国的可持续发展。
2.引导和鼓励有利于可持续发展的CDM项目。政府应当加强CDM项目的宣传深度和广度，充分利用清洁发展机制基金，发展和鼓励生物质能发电、能效提高项目、动物废弃物回收、垃圾填埋气等对本国经济、环境、社会有更大意义的CDM项目；通过政策倾斜，引导金融机构、资本市场向CDM项目提供资金，提高CDM项目的融资能力。各地方政府要根据地区特点，指导企业有选择的实施CDM项目，并对有潜力实施CDM项目的企业给予资金、政策等方面的优惠。比如，对那些具有开展清洁发展项目潜力的小企业，地方政府有必要分担一部分资金投入，待项目实施之后可用企业所获得的部分收益作为对政府的补偿。
3.激励研发CDM方法学。我国应设立专门机构或鼓励科研院所开展CDM的研究，特别是针对实际项目开发相应的方法学，并对国内机构或个人开发的CDM方法学给予鼓励和支持。对于采用国内机构和专家开发的方法学的第一个CDM项目，国家可在政策上给予支持，如缩短项目的审批时间等；在项目收费上给予优惠，如减少国家对企业CDM项目CERs交易所获收益的征收比例或免除征收。
4.加强监管，建立科学化收费标准。目前，我国政府按项目类型收取项目收益，但同一项目类型下不同实现方式的收益存在差异，如PFC项目收取65％的收益，但对电解铝的PFC项目也收取65％就太高了，导致项目不具经济性[16]。因此，应当针对不同情形，更加细致和科学地确定收益比率，推动更多类型CDM项目的发展。另一方面，政府应通过对交易价格的监管，建立我国统一的CDM项目交易卖方市场，从而稳定CERs价格，避免恶性竞争，提高中国CDM项目的国际竞争力。
5.建立完善的评估机制。一方面要求政府不能盲目上马CDM项目，对申请实施CDM项目的企业要进行认真评估，确立其是否能在项目实施后获得相应的收益。另一方面，政府要对已经实施的项目做好评估工作，评估项目实施效果，分析其在实施过程中是否存在缺陷，以及今后实施同类型项目过程中应做哪些改进，从而为以后CDM项目的实施节约大量的成本费用，提高资金的使用效率。此外，还要注重项目的综合评价，从企业效应和社会效应，从短期以及经济的可持续发展等方面加以评价。
注释：
① 现有资料中，笔者尚未发现关于CDM项目合作企业类型的分类标准，为了分析CDM项目的特点，根据现有统计资料将所有项目所涉及的企业划分为了五大行业。
② 《京都议定书》对涉及温室气体排放的来源作了界定，燃料燃烧部门包括能源工业、制造业和建设、运输、其他部门、燃料的飞逸性排放、固体燃料、石油和天然气等；工业包括矿产品、化工业、金属生产、其他生产、碳卤化合物和六氟化硫的生产、碳卤化合物和六氟化碳的消费、其他溶剂和其他产品的使用；农业包括肠道发酵、粪肥管理、水稻种植、农用土壤、对热带大草原进行有规定的燃烧、对农作物残留物的田间燃烧等。
③ 《清洁发展机制项目运行管理办法》第17条规定，在中国境内开展DCM项目的实施机构必须是中资和中资控股企业。《清洁发展机制项目运行管理办法》第24条规定，鉴于温室气体减排量资源归中国政府所有，而由具体清洁发展机制项目产生的温室气体减排量归开发企业所有，因此，清洁发展机制项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施项目的企业所有。