进一步搞好新增中央投资审计的思考，本文主要内容关键词为：中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面掌握情况及时开展跟踪审计
2008年4季度以来，审计署紧紧围绕中央确定的方针政策，及时调整审计工作思路，改进审计方法，把促进经济平稳较快发展作为工作主线，全力促进中央宏观调控各项政策措施的贯彻落实，加大审计力度，严肃查处和监督投资中出现的重大损失浪费以及其他重大违法违规问题和经济犯罪线索，特别是对特重大投资项目、资源环境保护项目、民生工程项目进行全程跟踪审计。目前已结合对56个中央部门的预算执行情况的审计，摸清了中央新增投资的计划下达、资金分配和项目建设进度等情况，延伸审计了18个省市对中央新增投资的分配、管理和使用情况。还统一组织对种粮农民直补等支农资金、政府投资建设保障性住房等10项重点资金和汶川地震灾后恢复重建、京沪高速铁路等5个重大投资项目的审计或跟踪审计，促进了各项投资尽快启动和落实到位。同时，加强对地方审计工作的指导，建立审计署与驻地方特派办、地方审计机关之间的联动机制，及时沟通和反映审计情况。各级审计机关按照审计署的统一部署，突出审计重点，加大对民生工程、基础设施和生态环境建设等方面的重大投资项目和重点专项资金的审计力度。总体上看，已经初步建立起一个沿着财政资金流向跟进、覆盖中央和地方、资金和项目、管理和制度的全方位的审计监督网络。
新增中央投资项目建设中存在的问题
在新增中央投资项目审计工作中，各级审计部门认真履行职责，充分发挥审计“免疫系统”的预防、揭露、抵御、威慑功能，揭示了一些严重问题。如地方政府配套资金不到位、某些地方政府大量利用融资平台公司解决新增投资项目配套资金引发财政风险、地方债券资金投向不符合中央政策规定、个别地市利用以前年度完工项目申报新增投资项目套取中央投资、挤占挪用新增投资项目中央投资偿还地方政府历史债务及弥补办公经费不足、个别新增中央投资建设项目未履行基本建设程序等问题。对审计发现存在的问题，审计机关都及时进行揭露和反映，下达了整改建议，对构成犯罪的及时向纪检检察部门做了移送。通过近1年的审计监督，新增中央投资项目资金的使用和管理中主要存在以下问题：
一、部分项目前期工作滞后。新增中央投资项目实施时间紧、任务重，但部分项目前期准备不够充分，有的项目还停留在初步设计报告阶段，有的项目建设条件还没有完全落实，有的项目用地手续、征地拆迁等工作严重滞后，致使2009年部分地区和单位的新增中央投资开工项目的开工率较低，有些项目虽已开工但实施进度较慢。
二、地方配套资金到位率较低。审计抽查18个省的335个新增投资项目中，中央投资资金平均到位率为94%，地方配套资金到位仅为48%，与中央的要求差距较大。由于配套资金未到位，造成部分项目不能按计划开工，部分已开工项目进展缓慢，一些项目的到位资金闲置未发挥效益。造成地方配套资金严重不足的原因主要是一些地方对部分不能为其带来直接利益的项目兴趣不大，投资积极性不高；另外，由于地方财力有限，地方希望中央能出更大比例的投资，也是地方配套资金不到位的另一个原因。
三、基本建设程序执行不够严格。有的项目没有通过招投标就进入项目施工，有的项目对招投标把关不严，招投标流于形式；部分项目审批手续不全，项目开工建设以后还未完成土地审批、初步设计、施工许可、环评等手续；还有的项目未完全按照“项目法人责任制、工程合同制、工程招投标制和工程监理制”要求运作。
四、部分项目管理不够规范。有的项目没有报批就随意变更批准的建设内容，批大建小或者批小建大。有的项目开工后边设计，边施工，边变更，导致项目概算超估算，预算超概算，决算超预算，缺乏监督制约。部分地区或项目单位将新增投资用于偿还以往工程的拖欠款；有的项目单位虚报工程进度，上报完成投资数不实；有的项目没有严格执行中央投资资金管理规定，挤占挪用项目资金；更严重的是有个别地区和单位用已经建成的项目重新申报项目，套取新增中央投资。
五、部分项目施工转包、挂靠现象比较严重。有的项目由个人借施工单位资质承揽，工程建设中资金、技术、管理均不到位，有的项目被层层转包，工程建设质量没有保证。
六、部分项目投资、建设、管理混乱、个别项目甚至投向了“两高一资”和产能过剩行业。个别地区和单位，在中央新增投资建设项目中不严格执行国家投资管理体制，投资与建设、建设与管理混为一体，政府既当裁判员又当运动员，直接组织项目建设，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节缺乏有效的监督机制，工程质量难以保证，容易滋生腐败现象。
加大审计监督力度搞好新增中央投资审计
为保障和促进经济平稳较快发展，要进一步加强审计监督，防止新增中央投资在建设管理中出现问题，确保新增中央投资尽快建成发挥效应，努力促进国民经济平稳较快增长。
一、明确做好新增中央投资审计工作思路。围绕国家调结构、保增长、保民生、促发展的工作部署，要树立科学的审计理念，坚持突出工作重点，创新审计方法，加强事前预防，强化过程监督。对重特大投资项目、重特大民生项目、重特大资源环境项目进行全程跟踪审计，对重大违法违规问题和经济犯罪案件进行严肃揭露查处，充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能。同时还要从体制上、制度上健全和完善中央新增投资的监督管理，全力促进宏观调控政策措施的贯彻落实，从而有效地履行审计监督职责。
二、坚持审计工作的基本原则。一是坚持揭示和反映中央关于保增长、调结构、促改革和重民生政策措施执行情况以及执行中出现的新情况新问题，促进各项政策措施更加符合实际，更加科学合理和有效。二是坚持揭示和反映违规建设“两高一资”和产能过剩项目以及建设中造成的资源破坏损毁、环境污染、乱占耕地等问题，促进转变经济发展方式。三是坚持揭示和反映不顾条件和实际需要乱上项目，造成重大铺张浪费和损失浪费等问题，促进提高投资质量和效益。四是坚持揭示和反映重大违法违规、经济犯罪和腐败问题，促进反腐倡廉建设和法治建设。五是坚持揭示和反映体制、制度、机制、管理等方面的问题，促进深化改革、完善机制、健全制度、强化管理，推进责任追究制度和问责机制的健全完善。
拓宽审计途径讲究审计工作方法
做好新增中央投资审计工作的任务很重，责任很大，要树立一个理念，突出六个重点，完善五种方法，把好三个关口，建立四项机制。
一、树立一个理念。即树立科学的审计理念。搞好新增中央投资审计工作，必须坚持以科学发展观为指导，牢固树立国家审计是国民经济运行“免疫系统”的理念，始终把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为根本任务，坚持“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的工作方针，围绕关系人民群众切身利益的项目资金，关注国家重大政策措施的执行情况，注重揭示和分析存在的突出矛盾、问题和薄弱环节，提出从体制上、机制上、制度上规范中央新增投资管理的方法、建议，努力实现由传统的查错纠弊审计到跟踪审计，由揭示和查处违法违纪问题到预防为主的转变，充分发挥“免疫系统”预防、揭示、抵御、威慑的功能，逐步形成事前预防、事中控制、事后监督的审计监督体系，从而更加主动、更加有效地维护好人民群众的根本利益。
二、突出六个重点。新增中央投资审计，要突出6个重点：一是检查投资有无用于“两高一资”行业、低水平重复建设、产能过剩的项目和楼堂馆所的项目，有无擅自提高或降低标准、增加成本、改变建设内容和扩大或缩小建设规模等情况。二是履行国家有关项目审批、核准、备案程序和相关行业部门的手续是否完备。三是是否按规定及时拨付资金，配套资金是否及时足额到位，资金管理使用是否做到公开透明，是否存在滞留、挤占、截留、挪用以及虚报冒领、铺张浪费建设资金等情况。四是是否严格执行土地、环保和节能等相关政策法规规定。五是项目建设过程中是否存在玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿等违法违纪问题。六是项目“四制”管理措施是否得到严格执行。
三、完善五种方法。审计工作要讲究审计方法，不断提高审计质量。一是要强力推进跟踪审计，将关口前移，着力于事前防范和过程监督，发挥审计监督的预防作用。目前需要科学制定跟踪审计的程序、内容、重点、方法和介入时点，要针对不同的建设项目，采取不同的跟踪审计模式，对投资规模大、建设周期长的项目可实行定期跟踪审计。对投资规模较小、市场竞争较为充分的项目可选择重点控制环节进行不定期的跟踪审计，对要求高、时间紧、投资额较大的项目可以派驻审计员与项目建设同步进行驻场跟踪审计。二是全力推行绩效审计。要坚持以效益为中心，围绕新增中央投资的可行性、效率性、效果性，对项目法人及项目勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支进行审计监督，对项目立项决策、设计、招投标、施工等过程进行系统评价，对项目竣工投产和运营情况进行经济评价，对项目的社会影响进行评价。要建立健全绩效管理制度，完善绩效审计体系，把评价资金使用绩效与评价政府行政效能统一起来，努力提高政府投资管理水平和投资效益。三是统筹实施联动审计。针对新增中央投资涉及面大、覆盖面广、层次性多、投资额大的特点，在审计组织上，要打破常规审计组织模式，采取区域联动、业务联合、关口前移、分级分类区别组织实施的方法，形成上下联动、区域联动、部门联动、业务联动的审计组织方式，统筹各方面的审计资源，形成对新增中央投资的全方位、多层次、高强度、持久性的审计监督，避免新增中央投资项目出现审计上的真空和盲点。四是扩大交叉审计的实施范围。在加强特派办交叉审计工作的同时，要进一步扩大交叉审计实施的范围。针对审计署人员不足的情况，可考虑实行区域交叉审计，对重大或投资额较大的新增中央投资项目由审计署派出审计组进行专项审计；对一般性新增中央投资项目可分级分类由省、市两级实行异地交叉审计，避免和防止新增中央投资审计工作受到外部因素的干扰。五是大力推行联网审计。要高度重视计算机技术在新增中央投资审计管理中的应用，实现对新增中央投资审计项目的全过程计算机控制，进而探索以在线审计、实时审计为特征的联网审计模式，逐步实现新增中央投资的联网审计。
四、把好三个关口。一是要参与招投标工作，协助建设单位把好“合同关”。要认真审查招标文件，审核控制单价，规范建设项目招投标和合同管理。二是要参与项目管理，促进建设单位把好内部“管理关”。督促建设项目建立健全造价、施工、质量、进度、设备材料采购、后期管护及验收等工程管理内控制度，强化项目管理，从而有效地控制工程质量和工程造价。三是强化审计监督，严把竣工决算“审计关”。具体要抓好“四性”，即实地测量和察看，审查核对工程量的真实性，审查变更调整项目的准确性，运用计算机辅助审计，提高工作效率性，全面核对单位财务资料和工程计价项目的关联性。
五、建立健全四项机制。一是建立健全审计机关上下联动机制。要加强对地方审计部门的指导，形成多层次的新增中央投资审计体系，促进中央审计机关与地方审计机关思路统一、优势互补、协调发展、整体推进，形成监督合力。二是建立健全审计工作规范管理和考核评价机制。积极探索审计项目招投标和合同制管理方式，着力构建审计计划、审计实施、审计项目审理既相分离又相制约的中央投资审计业务管理体系，强化审计人员质量责任意识，规范审计行为，规避审计风险；完善中央投资审计工作绩效考核制度和审计质量责任追究制度，不断提高审计监督的整体效能。三是建立健全部门联动机制。实行新增中央投资审计联席会议制度和联合检查制度，综合纪检监察、司法、建设、财政、发展改革等多部门的力量，发挥专业优势，发挥联动效应，形成定期督察、不定期抽查、定期通报和督办的工作机制，促进新增中央投资项目规范实施、有序运行。四是建立健全社会监督机制。建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对新增中央投资项目建设实施过程中违法违规和腐败问题的举报和曝光，增强新增中央投资项目运行的透明度。
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