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［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－1747（2010）07－0034－05
建党八十多年的实践充分证明，党的制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，对于维护党员权利和党的集中领导，始终保持共产党员先进性，不断提高党的执政能力和领导水平，具有十分重要的意义。
一、充分认识加强制度建设的极端重要性和紧迫性
制度建设是党的建设由理论向实践转化的重要环节。制度是否完备、能否相互协调并有效运转对党的自身建设具有非常重要的意义。
（一）加强制度创新是我们党加强自身建设、增强生机活力的基本经验。党的十七届四中全会总结出我们党加强自身建设的六条基本经验，其中之一就包括坚持继承和创新相结合，不断推进党的制度创新，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化，发展党内民主，保障党的团结统一，增强党的创造活力。把制度创新作为我们党加强自身建设的基本经验，这是我们党在长期奋斗和执政实践中探索和总结出来的，凝聚了几代中国共产党人的心血，是党极为宝贵的财富，是加强和改进新形势下党的建设的重要指导原则，具有极为重要的现实意义，必须在当前和今后的实践中得到坚持和加强。
（二）加强制度建设是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的重要保证。提高党的执政能力的关键是加强党的自身建设，努力保持和提高党的先进性，用制度管党，用制度治党，用制度保证党的政策全面反映人民的利益，用制度保证党的先进性贯穿体现于各个方面。社会主义现代化建设是一个有序的过程，需要按照一定程序进行；党要成为一个坚强的马克思主义政党，成为社会主义现代化建设的领导核心，必须通过一系列制度来保证。通过加强制度建设，可以为党提供一个稳定的、规范化的活动方式和工作方式，为党内生活提供有效规范的运行机制，使党的正确的路线、方针、政策不因领导人的变化而变化，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，为党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设提供制度保障，才能切实保持党的正确领导的连续性和稳定性，以巩固党的执政地位、实现党的执政使命。
（三）加强制度建设是克服当前制度建设中存在的突出问题，健全完善党的制度体系的必然要求。当前，党的制度建设总体上同新形势下加强党的建设的需要是相适应的。同时，制度建设中仍然存在着诸多不适应新形势新任务新要求、不符合党的建设总体目标的突出问题，主要表现为：一是对制度的设计制定不够科学，缺乏针对性。通俗地讲就是有些没有从实际出发，没有在研究新情况、总结新经验的基础上及时制定新的切实可行的制度；没有对旧制度及时进行与时俱进的梳理，导致制度不够完善、不够科学合理。有些制度不符合实际情况、存在较大“盲区”、约束不明确、与相应制度冲突等；有的制度缺乏全面性和长期性，管不了几天就落后于形势，朝令夕改，给执行带来了混乱；有的制度多年不变，远远落后于形势发展的需要，影响了制度的执行力。二是制度规定的可操作性不够强，缺乏可行性。这里主要是指制度法规不够详尽细致、切实可行，不便于把握和操作。存在约束力差，流程不明确，程序不清晰等问题。三是对制度的贯彻落实不够严格，缺乏权威性。突出表现为在具体执行中，号召多，实践少；人治多，制度少；重制定，轻执行，缺乏对制度落实的监督，使得制度丧失了应有的权威性。改革开放以来，对比以往时期，党的制度建设可谓硕果累累。但制度的贯彻执行却不尽如人意。尤其当前一些错误认识值得注意，有的认为只要遵守和贯彻党章就足够了，其他制度没必要；有的直接按“习惯”行事，潜规则盛行，无视制度的存在；有的唯“权”是上，完全按一把手的意志行事，忽视了制度的约束力。此外，对党的生活影响比较大的学习制度、干部选拔任用制度、监督制度、反腐倡廉制度等，在有些地方得不到很好的贯彻执行。这些问题，严重削弱党的生机和活力，影响新形势下党的建设目标的实现，迫切需要通过加强制度建设加以解决。
二、进一步明确制度建设应遵循的原则
加强党的制度建设，不仅重要而且迫切，尚有大量的事情要做。具体怎样推进制度创新、提高制度建设的科学化水平，首先要明确制度建设应遵循的三个原则。
（一）加强党的制度建设，必须树立科学精神和培育制度意识。制度建设需要科学精神的支持。科学精神要求我们在制定制度的时候，必须坚持实事求是，必须从实际出发，必须符合规律，必须与时俱进，必须坚持制度建设的一系列特点要求，而不能随心所欲，不能用个人的意志、态度、情感左右制度建设。现阶段尤其要以科学发展观为指导，把以人为本、统筹协调、可持续发展等先进理念体现到制度设计之中。制度建设需要培育强烈的制度意识。制度意识主要是指制度优先的意识。正确的制度意识，有助于实现制度面前人人平等，维护制度的权威性；有助于把党内生活和党内关系重大领域制度化、规范化；保证任何活动都在制度和规则的范围内进行；有助于准确理解制度的内涵、价值，自觉抵制不良思想和习惯，自觉维护制度的权威和尊严。
（二）加强党的制度建设，必须发挥党章的根本指导作用，进一步完善具体制度。党章在制度体系中处于根本地位。抓住学习贯彻党章，就抓住了加强制度建设的根本和关键。党章载明了党的制度建设的指导思想，规定了党的制度建设的基本框架，明确了党的组织体制的基本构成，对党的制度建设的创新发展提出了基本要求。胡锦涛同志强调，要自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章。加强制度建设，必须进一步健全完善具体制度。当前，重要的是要适应新形势新任务的要求，加强以党章为根本的党内法规制度体系建设。健全和完善党的领导制度、组织制度、干部制度、生活制度、工作制度和党内监督制度等各方面的具体制度，同时要把制度建设与从严治党结合起来，健全和完善反腐倡廉建设的各项制度，使党内各方面的制度相配套，形成系统完备的制度体系。要加强党的制度建设的总体规划和统筹协调，既重视基本的法规制度，又重视实施细则；既重视单项制度的建设，又重视整体规划，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。
（三）加强党的制度建设，要在提高制度的可操作性上下功夫。保证制度的贯彻落实，必须提高制度的针对性和可行性，使制度便于操作，以提高制度的执行力。所谓针对性，就是要从党的建设的实际出发，加强对全局性、关键性问题的研究，在研究新情况、总结新经验的基础上制定新的切实可行的制度，以着力解决广大党员干部所普遍关注且具备了解决条件的现实问题。为此，要结合党建方面存在的问题和制度执行是否有效的现状，对已经制定并实施的制度进行梳理。对不完善和有缺陷的制度，要及时补充和完善；对需要细化的制度，要尽快制定实施细则；对已过时的制度，要适时加以废止；对可能出现的新问题，要及时制定新的制度予以防范。可行性就是制度法规要制定得详尽细致，切实可行，便于把握和操作。要消除制度设计中弹性有余、刚性不足的情况，消除原则有余、技术性及定量性不够的现象。对违反制度的责任追究也应具体化、程序化，保证制定的制度行得通、做得到、管得住、用得好。
三、加强制度建设，最根本的是健全完善民主集中制
民主集中制作为制度建设的重点，是党的根本组织原则和党内生活必须遵循的基本准则，是实现党的决策科学化、民主化必不可少的制度保证。
（一）民主集中制是党的制度体系的核心。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出，要“以健全民主集中制为重点加强制度建设”，十七届四中全会更是进一步明确提出“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”，更加确立了民主集中制在党的制度体系中的核心地位，这既是对民主集中制与党的制度建设辩证关系的科学阐述，也对新时期加强党的制度建设提出了根本方向和具体指导。民主集中制在党的制度体系中居于核心地位，党内各项制度，包括组织制度、领导制度、生活制度、工作制度，实质上都是民主集中制原则在党的建设和党内生活中的具体体现和实际应用，蕴含和体现了民主集中制的精神，都维系于民主集中制这条红线，是民主集中制在党的建设的不同角度、不同范畴、不同领域的具体表现形式。
（二）切实推进党内民主，以党内民主带动人民民主。其一，要健全党员民主权利的保障机制。十七届四中全会强调，发展党内民主，要坚持以保障党员民主权利为根本。以落实党员民主权利为根本推进党内民主，要求各级党组织自觉树立党员是党的活动的主体的观念，克服把党员看做是教育、管理、监督对象的片面认识，既重视党员履行义务，也重视党员行使权利，充分尊重和体现党员的意志，发挥党员在推动党的工作及党的事业中的主体和骨干作用。积极进行制度和措施创新，进一步疏通和拓宽党员行使权利的渠道。引导党员增强主体意识和责任意识，鼓励党员讲真话、讲实话、讲心里话，营造党内民主讨论、民主监督环境。通过建立完善各种有效的工作制度、监督制度，落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权，在全党形成严格遵守党章、自觉尊重和保护党员民主权利的风气。其二，要加强党的代表大会制度建设。必须明确规定并尊重和维护党代会的职权，理顺党代会与全委会、全委会与常委会的关系。定期召开党的代表大会，建立党代表提案制度，充分发挥党代会的作用。实行党代会常任制，积极探索在党代会闭会期间发挥党代表作用的途径和形式。其三，要切实发挥党的委员会全体会议的作用。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则，进一步发挥全委会的作用，不断完善党委内部的议事和决策机制。其四，要改革和完善党内选举制度。逐步扩大直选范围；扩大差额选举的比例；健全和完善候选人提名方式，候选人的产生必须广泛听取党员意见；建立与选举制度相配套的弹劾罢免和辞职制度等。其五，要加强党内监督，对权力实行有效制约。调动各方面因素，进行全方位监督；健全和完善相互制衡、“以权力制约权力”的监督机制，通过制度创新，强化各监督主体的相互配合和制约，形成监督合力。党内民主对人民民主具有示范和带动作用，人民民主的发展有赖于党内民主的发展。只有充分发扬党内民主，才能调动广大人民依法管理国家和社会事务的积极性，更好地实现人民民主。
（三）维护党的集中统一，以党的坚强团结保证各族人民的大团结。党的十七届四中全会指出，集中统一是党的力量保证，必须坚决维护党的集中统一，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，维护党的集中统一，是党的创造力、凝聚力、战斗力的重要保证。维护党的集中统一，一要保持全党思想的高度一致，坚持用马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系武装广大党员干部头脑，使全党同志想问题、做决策、办事情都能立足于共同的思想基点。二要坚决维护中央权威，切实保证中央政令畅通。坚持党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。三要严守党的纪律。政治纪律是党的最重要的纪律，全党必须严格遵守、自觉维护，同一切违反党的政治纪律的行为作坚决斗争。
四、围绕突出问题大力推进制度建设
解决问题必须抓住主要矛盾，必须围绕当前存在的突出问题来推进制度建设。
（一）落实党委（党组）中心组理论学习制度。落实党委（党组）中心组理论学习制度，是建设学习型党组织的基本举措，是提高干部理论水平、政策水平、工作水平的重要途径。完善学习制度，要解决好党员领导干部的学习理念、学习态度和学习方法等问题，围绕保证学习时间、丰富学习内容、活跃学习形式、强化学习激励等要求，建立健全学习的组织、计划、实施、考核评价制度，保证中心组学习的经常化、正规化和有效性。一是坚持和完善已有的学习制度。对实践证明有效的学习制度，如中心组学习、个人自学、报告会和专题讲座、读书会等可操作性强的学习制度，要持之以恒地抓好落实。二是创新学习制度。本着管用、实用的原则，不断改进和丰富学习制度。对以往各地探索出的好经验好做法，在制定完善学习制度时应吸收进去，形成新的学习制度。三是建立完善学习考试考核评价制度。理论学习重在应用，重在领会精神实质，掌握科学方法，不断提高推进科学发展、促进社会和谐的能力。要坚持把领导干部的学习情况特别是运用理论解决实际问题的能力和成效，作为评价使用干部的重要依据，解决“学与不学一个样，效果好与不好一个样”的问题，形成相应的激励机制，做到时间、内容、人员、效果“四落实”。
（二）完善干部选拔任用制度。党的十七届四中全会提出，要提高选人用人公信度。做好这项工作，关键是要建立健全科学的选拔任用机制。首先，建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度。重点规范领导干部特别是一把手的提名行为，坚持权利与责任相统一，合理界定干部任用提名主体，规范提名程序，明确提名责任，防止个人或少数人说了算。其次，健全干部考察制度，完善考察标准。以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任职前考察为重点，注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面考察干部，综合运用民意调查、个别谈话、实地分析、实地考察等方法全面了解干部的现实表现。再次，完善差额选拔干部办法，推行差额推荐、考察、酝酿。适度扩大差额比例，以体现选举人的意志。最后，健全干部选拔任用监督机制和责任追究制度。完善干部选拔任用工作有关事项报告制度；逐步推行上级党委组织部门派人参加下级党委讨论决定干部任免会议制度、地方党委常委会向全委会专题报告年度干部选拔任用工作制度、全委会民主测评本级党委新提拔领导干部制度；党委书记用人行为离任检查制度，选人用人社会监督员制度等。完善干部选拔任用责任追究制度，切实解决干部选拔任用责任主体界限不清，权责关系不明，问责难、追究难的问题。严肃干部选拔任用工作纪律，对严重违规用人的，都要坚决查处。
（三）健全监督制度。建立健全党的监督制度是党进行自我约束、自我完善的重要手段。长期以来，党的监督制度一直是党的制度建设的薄弱环节，近年来涉及“一把手”职务犯罪的案件时有发生，给国家和人民利益造成无法弥补的损失。从党建实践看，当前最为迫切的是要解决纪检机关对同级党委特别是一把手制约监督失灵问题。党的十七届四中全会提出，健全民主监督制度，要坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力。一要强化党内监督。强化党员对党组织、全委会对常委会、党的下级组织对上级组织、党委领导班子各成员之间以及党的纪律检查机关对党员、干部和党组织的监督，尤其是强化对一把手的监督，保证党的各级领导干部特别是一把手依法行使手中的权力。二要加强党外监督。加强与各民主党派的合作，发挥各民主党派对党内党员领导干部的监督作用。三要创新专门机关的监督。创新纪检监察体系，在已有巡视组的基础上，可尝试建立大区党的纪检监察机构，直接受中纪委领导，彻底剥离其与地方党政机构的关联，以便于解决同级纪委不便监督同级党委特别是一把手的突出问题。此外，赋予纪委对同级党政领导成员，特别是一把手廉政情况的检查权、质询权和听证权，以及违法违纪问题的审查权。四要坚持群众监督。进一步健全各级人民代表大会制度，积极推行政务公开和领导干部述职述廉、社会公示、民主评议、质询听证等民主形式，强化对决策过程和权力运行的监督，重视群众举报。五要完善舆论监督。积极发挥各媒体特别是发挥网络信息的监督作用，确保权力运行公开透明。
（四）推进反腐倡廉制度创新。党的十七届四中全会强调“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平”。坚持用改革的精神、创新的思路和发展的办法，解决导致腐败现象发生的深层次问题，把反腐寓于各项重要改革之中，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，完善体制机制，是党在新时期开展反腐败斗争实践经验的科学总结。加快推进惩治和预防腐败体系建设，必须进一步发挥制度在防治腐败方面的保证作用。
推进反腐倡廉制度创新，既有深化改革的内容，也有注重建设的要求。例如，要加强反腐倡廉制度执行情况追踪检查。在国家立法中充分体现反腐倡廉要求，适时将经过实践检验的反腐倡廉的经验做法上升为法律法规，既实事求是、重点突出，又有所规划、循序渐进地完善反腐倡廉制度体系。既要发挥廉政法律法规为监督和惩处违法违纪行为提供依据的作用，又要发挥引导和教育的功能，筑牢拒腐防变的思想、纪律和法律防线，不断提高反腐倡廉制度化、法制化水平。
五、提高制度执行力，维护制度权威性
提高制度的执行力，维护制度的权威性，是保障制度建设科学化的关键。对党的制度建设而言，制定制度是基础，执行制度是关键。再好再科学的制度，如果得不到执行，就形同一纸空文，毫无权威性可言。如何做到制定与执行并重，是当前与今后党的制度建设必须着力解决的问题。为了使党的制度真正发挥作用，就目前制度建设的现实而言，要着力解决对制度执行的监督检查这个薄弱环节，应努力做到：一要加强制度自身保障性条文的建立健全工作。把制定、执行与监督部门的职能明确起来，做到环环相扣，减少和防止有令不行、有禁不止的现象。二要制定严密的实施保障性措施。三要建立健全自上而下和自下而上的监督制度体系，通过上下级的相互监督保证制度的真正贯彻执行。同时，各级党委、尤其是纪检监察机关，要抓好经常性的监督检查，增强法规制度的约束力，加大对违反法规制度行为查处的力度，做到令行禁止、违者必究，真正使党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则。